政策实践:一种新兴的社会工作实践方法

马凤芝

(北京大学 社会学系，北京100871)

作为一个专业的社会工作，发端于100多年前的欧美国家。从“慈善组织会社”和“睦邻组织运动”这两个源头开始，社会工作形成了注重改变个人和个案工作以及关注研究、社区行动和社会改革这样两个焦点①。这两个焦点，被海恩斯(Haynes，Karen S.)叫做“个人处遇”和“社会改革”②，被波普尔和莱宁格(Popple，Philip R. ＆ Leighninger，Leslie)称为“微观或临床社会工作”和“宏观实践或社会工作行政、政策和规划”③。然而，在后来的发展过程中，社会工作的这两个焦点并不是齐头并进的。受追求专业地位及弗洛伊德理论的影响，社会工作在上世纪初开始偏向改变个人，尽管1930年代美国新政时期和1960年代社会改革时期社会改革焦点在社会工作中有所抬头，但自上世纪初开始的改变个人倾向，在第二次世界大战后和1970年代保守主义盛行时期被延续下来并得到加强，其影响一直蔓延到1990年代④。诚如波普尔和莱宁格所言:虽然社会工作者长期承认微观实践和宏观实践是互补的，但他们一般强调专业的、个人处遇的方面⑤。不过，西方学者在上世纪80年代已充分认识到，社会工作对改变个人的过分强调，已经严重偏离了社会工作的专业使命。他们提出政策实践(policy practice)的概念，以平衡社会工作的这两个焦点。本文尝试描述和分析政策实践及其特征、政策实践的基本理念和原则、政策实践的场合与层次、政策实践者的角色、政策实践的活动、以及政策实践的技巧，并对在我国社会工作中发展政策实践方法进行初步探讨。

一、政策实践及其特征

相对于把焦点放在改变个人的个案工作、小组工作等微观或直接的社会工作实践而言，着眼于改变社会政策的政策实践是社会工作的一种新兴实践方法。正如亚特里迪斯(Iatridis，Demetrius D.)指出的，虽然社会工作者一直关注社会福利政策，但直到1980年代社会政策理论和实践因素才开始在专业中异军突起，社会工作才开始把社会政策理论和实践技术结合进社会工作实践⑥。按照詹森(Jansson，Bruce S.)的说法，作为社会工作领域的一个专门术语，政策实践一词是其于1984年在《社会福利政策理论与实践》一书中率先提出来的。他把政策实践界定为“利用思维工作、介入和价值澄清，发展、通过、执行和评估政策”⑦。

詹森提出政策实践概念之后，引起了不少学者共鸣，他们也纷纷对政策实践做出自己的界定。艾尔斯(Wyers，Norman L.)指出，政策实践是一种具有强化社会工作专业能力、实现其为有需要者提供政策为指引服务之百年承诺潜力的直接社会工作实践模式⑧。盖尔和韦斯(Gal，John ＆ Weiss，Idit)也指出，政策实践是一种旨在影响社会政策的社会工作介入⑨。罗恰(Rocha，Cynthia J.)从社区为本实践的角度，把政策实践定义为是利用倡导和社区实践技术，以社区、地方、州和联邦政府、机构、官僚机构和法院等为目标，在多个系统层次上改变方案和政策的一种改变取向⑩。卡明、拜尔斯和佩德里克(Cummins，Linda K.，Byers，Katharine V.， ＆ Pedrick，Laura)认为，政策实践是利用社会工作技巧提出政策建议和改变政策，以便实现社会和经济公平的目标⑪。尽管这些政策实践定义繁简不同、角度有异，但它们均强调政策实践主要是对政策的改变而不是改变个人。或者用巴鲁克(Barusch，Amanda Smith)的话说:如同“个人实践”(individual practice)企图改变个人一样，“政策实践”把焦点放在改变政策上⑫。

这种把焦点放在改变政策上的政策实践，尽管同致力于改变个人的直接服务实践是互补的并且拥有一些共同的观点和技巧，但它们之间也有明显的区别。首先，直接服务实践者和政策实践者拥有明显不同的目标。直接服务工作人员通常想改变其案主的某些特性，无论是他们发挥功能的方式、思考具体的个人或家庭问题的方式、关系模式、他们的自尊，还是诸如他们寻找和维持就业的能力等具体的能力。政策实践者虽然也经常企图改变具体个人的意见或行动，但他们很少谋求治疗性改变。其次，直接服务实践者和政策实践者拥有不同的“案主”。直接服务实践者的案主是具体的个人、家庭或群体，他们获得这些案主的方式，既可能是案主主动前来求助，也可能是他们所在的机构指派给他们不情愿或半情愿求助的案主。但政策实践者不是被他们的上司指派给政策议题的，除非他们是政府或私立组织中的立法助理或专职政策分析者。相反，他们发动或参加一项谋求改变政策的行动，或者在少数场合，他们企图通过他们自己改变政策。最后，直接服务实践者和政策实践者拥有不同的互动范围。直接服务实践者的工作以具体的案主及其家庭为核心，同案主的互动是其工作的主要焦点。政策是社会的和集体的现象，政策实践者在他们的工作过程中必须不断地同外部世界中的其他人员互动⑬。

二、政策实践的基本理念和原则

政策实践基于社会正义这个社会工作的核心价值。美国社会工作者协会伦理守则明确提出，社会正义是社会工作的核心价值之一。其规定社会工作者要遵守挑战社会不公平的伦理原则，尤其是要同弱势与受压迫个人及群体一道并代表他们追求社会变革⑭。我国《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020年)》亦强调，要充分发挥社会工作专业人才在提供社会服务、解决社会问题、化解社会矛盾、降低社会风险、维护社会稳定、增进公平正义、促进社会和谐等方面的专业作用⑮。国际社会工作学院联盟和国际社会工作者联盟于2001年6月27日在哥本哈根联合通过的社会工作国际定义同样强调，人权和社会正义是社会工作的基础⑯。这种对“社会”方面的强调，超越了改变个人的焦点，构成为政策实践的价值基础。如同盖尔和韦斯指出的，强调社会工作更多的“社会”方面和社会正义是社会工作活动的基本焦点的人，自然也倾向于强调需要采取那种将为实现更加社会正义做出贡献的实践方法。尤其是，他们强调社会工作者直接卷入社会政策形成和修订之中的重要性⑰。

除社会正义这个价值基础外，政策实践也仰赖于“人在环境中”或“人在情景中”这个观念。社会工作哲学和使命基于在个人情境和集体环境中的助人原则。由于人在环境中观点彻底地把个人置于其社会环境背景之中，所以社会工作者的注意力定位于，既帮助个人改变，也帮助他们改变其周围环境⑱。这种对社会工作双重焦点的强调，提醒社会工作者在关注个人改变的同时，必须也要注意改变政策，为政策实践提供了有力支撑。

政策实践在操作过程中还应遵循五个原则。亚特里迪斯在“政策实践”一文中，专门讨论了政策实践对社会工作实践和教育的意义，认为把社会政策方法融入社会工作实践需要强调几个相关议题⑲。罗恰和约翰逊(Rocha，Cynthia J. ＆ Johnson，Alice K.)在设计一门把政策论述和技巧同社会工作实践整合起来的课程时，把这些议题看作是一体化的五个政策实践原则，并强调它们对于确保学生获得帮助案主和改变政策环境之技巧的重要性。这五个政策实践原则是:第一，通过分析、评估和执行，决定社会政策的效果;第二，通过系统理论和人在环境中的取向，把直接服务和社会改革连接起来;第三，理解组织的政策如何规定实践的范围和界限;第四，通过行动步骤，直接参与各个层次上的决策过程;第五，增进社会环境中资源分配的社会和经济正义⑳。

三、政策实践的场合与层次

艾尔斯在“社会工作中的政策实践:模型和议题”一文中指出，在何处从事政策实践不明朗，是阻碍社会工作中政策实践发展的一个重要原因，并且认为只有回答了政策实践的介入层次和焦点问题，才能够清晰地培养和训练政策实践者㉑。

对这个问题的回答，在后来的发展过程中形成了几个不同的路径。一是强调机构场合和层次。麦金尼斯-迪特里希(McInnis-Dittrich，Kathleen)在《整合社会福利政策与社会工作实务》一书中指出，在整合社会福利政策和社会工作实务上，社会服务机构是一个关键性角色。因为机构的目标、技术、权威和权力以及决策动力，同政策如何转变为服务案主的方案有直接密切的关系。并且围绕着社会服务机构，从其内部环境和外部环境两个方面论述了社会工作者的政策实践㉒。二是强调社区场合和层次。罗恰在《社会工作政策实践要领》一书中宣称，在本书中，政策实践包括社会工作者为了他们的案主、邻里和社区变得更好，企图改变系统所做的所有工作。然而，本书的焦点是从社区为本的草根角度改变政策所需要的具体技巧。一方面，许多政策实践是在更大的政治系统领域内讨论的，另一方面，也需要自下而上地看待政策实践。所有层次的政策均会影响人们、他们的邻里和他们的地方社区。无论政策发源于何处，是地方政府、学习系统、机构、郡、州，还是法庭，其最终均会影响到个别的人。通常，我们相信政策太大、太复杂、太同人们疏离，以至于我们不能有所影响。但事实是，影响我们日常生活的许多政策，很多都在我们影响范围之内㉓。三是综合强调各个场合和层次。亚特里迪斯在“政策实践”一文中提出，一方面社会政策实践通常是由宏观层次介入构成的，但政策改变可以发生在地方、州、地区、国家、国际、全球等一个或多个行政或地理层次。另一方面政策实践者为了改变不理想的社会条件，通常从事立法的、行政的、司法的等一种或多种类型的项目㉔。

卡明、拜尔斯和佩德里克在《社会工作者的政策实践:新时代的新策略》一书中，对这种综合强调各个场合和层次的政策实践进行了详细阐述。他们从人在环境中观点出发，把人放在其家庭及朋友、邻里、城市/社区、州、国家、国际等周围环境的中心，认为在包围着个人并帮助他们满足基本需求的每一个环境同心圆中都可以从事政策实践，进而从两个维度建构出一个由四个场合(Settings)、三个层次(Levels)构成的矩阵图，来说明政策实践者在何处从事政策实践。四个场合分别是立法系统、行政系统、司法系统和草根及社区组织，三个层次依次为地方、州和联邦。卡明、拜尔斯和佩德里克认为，社会工作者企图影响社会环境内四个不同场合中的决策。不仅如此，从事政策实践的社会工作者，还会通常从一个场合中的一个层次上的一个问题或议题开始他们的工作，但为了实现他们的目标，必须从一个层次转入另一个层次，从一个场合转入另一个场合㉕。

四、社会工作者的政策实践角色

艾尔斯在“社会工作中的政策实践:模型和议题”一文中，基于实践经验和非系统观察，提出了政策实践的五个模型㉖。认为这些模型尽管不是互相排斥的，但反映了有关如何概念化政策实践的不同观点。同时认为，虽然这些模型不能解决其在文章中所讨论的所有议题，但它们介绍了广泛的社会工作角色和活动。因此，这些模型也可以看作是社会工作者在政策实践中所扮演的角色。

第一个模型，社会工作者是政策专家(Policy Expert)。在这个模型中，社会工作者进行政策分析、协助制定社会政策、或提供与政策过程相关的专业知识和技巧。这些活动一般是在社区和立法层次上进行的。它们也是社会工作者岗位不可或缺的组成部分，并且明确规定在岗位职责中。这种政策专家接受过正式的社会政策训练，活动领域是宏观或间接的而不是微观或直接的实践领域。第二个模型，社会工作者是外部工作环境的改变代理者(Change Agent in External Work Environments)。在这个模型中，社会工作者不一定接受过社会政策方面的专门训练，也不必完全使用间接实践的方法。相反，作为一个外部工作环境改变代理人开展工作的政策实践者，可以是直接服务提供者，或者行政人员。他们卷入同其主要社会工作角色分离并在其所受雇组织之外的倡导或参与改变活动之中。在这个模型看来，这种政策实践需要许多同政策专家使用的一样的技巧。然而，这些技巧不是在政策实践者自己的机构内发挥作用的，与政策实践者工作相关的案主系统也不是要改变的对象。第三个模型，社会工作者是内部工作环境的改变代理者(Change Agent in Internal Work Environments)。这个模型在许多方面类似于外部工作环境模型中的改变代理人。然而，这两个模型之间存在着一个重要不同:社会工作者的政策改变焦点，是在其受雇机构内部。再者，这个模型意味着，政策实践者是一个扮演政策改变角色的直接服务提供者，因为其意识到机构的政策不利于有效地传递服务，或者政策的缺乏正在抑制着满足辨认出的(没有明显政策应对的)案主的需求。这个模型的焦点，是组织的改变。第四个模型，社会工作者是政策管道(Policy Conduit)。作为政策管道，政策实践者既是组织或立法改变的执行者，也是政策对案主影响效果的宣传者。这个模型中的政策实践者是连接者，透过这个连接者，颁布的政策被转化成实践。第五个模型，社会工作者是政策(Policy)。在这个模型中，政策实践者(依据定义是向案主提供直接服务的人)变成政策的化身，或者政策的人格化。政策实践者是动脉，透过此动脉，政策在其执行过程中流动。此外，政策实践者的价值、原则和理论假设，变成为指引所提供之服务的性质和质量的实际政策。在这种情况下，社会工作实践不可能同实践者的人格化的政策相分离。社会工作从事何种实践实际上是政策。

五、政策实践的活动

社会工作者在不同的场合和层次，扮演不同的角色，通过不同的活动影响社会政策。这些政策实践活动可以从两个角度加以梳理。从纵向的、动态的角度，詹森提出社会工作者在政策实践中可从事六项活动:一是设定议程，把一定的问题提上机构、社区和立法机关决策者的议事日程;二是界定问题，分析现有的议题或问题;三是提出建议，辨认政策选择、比较和对比它们的相对优势、把它们混合或结合成一个互相包含的建议;四是通过政策，发展和实施策略使一个政策建议在某个具体场合中获得通过;五是执行政策，辨认为什么一项具体政策没有被充分执行的不同原因，并发展正确的策略和政策;六是评估政策，决定将使用什么标准去评价一项政策或方案，以及基于负面评价决定需要做出什么改变㉗。

阐述政策实践活动的另一个角度是相对横向的、静态的。从这个角度出发，菲盖拉-麦克唐纳(Figueira-McDonough，Josefina)提出了四种政策实践活动。一是立法倡导(legislative advocacy)，其目的是推动和影响那些有益于社会工作所代表的被剥夺人口的立法。具体来讲，这种立法将增加或促进这些群体获得基本社会物品的机会。二是通过诉讼改革(Reform through litigation)，通过使用有关诸如环境管制、就业实践、监狱行政、教育政策、福利标准和精神病人处遇等议题的联邦法院的判例案件影响社会政策。三是社会行动(social action)，鼓励当地居民参与，通过和平抗议促进社会改变，增进资源再分配，减少社会不平等。四是社会政策分析(social policy analysis)，利用社会政策分析框架，依据平等、充分、自决和效率等标准，把政策实践者直接引向需要纠正的政策的具体要素㉘。

循着横向的、静态的角度，卡明、拜尔斯和佩德里克提出了与菲盖拉-麦克唐纳不尽相同的四项政策实践活动:第一，政策分析(Policy analysis):研究政策，理解其目标、策略和潜在影响;第二，政策改变倡导(Advocating for policy change):同决策者互动，以便影响他们对某个特殊提案的政策决定;第三，建立联盟(Building coalitions):同其他群体建立关系，开发协调的倡导信息和策略;第四，发起运动(Launching a campaign):创建一个总体策略和信息，不仅影响决策者而且影响公众对某个议题的看法㉙。

六、政策实践的技巧

如同其他社会工作实践方法一样，政策实践也需要应用技巧。卡明、拜尔斯和佩德里克指出，社会工作者不一定当政或者掌权才能影响政策，因为他们拥有在决策过程中十分重要的技巧㉚。

詹森基于自己对政策实践的界定，认为政策实践者至少需要四种基本技巧。其一是分析技巧(analytic skills)，用来辨认政策备择方案、比较它们的相对长处、发展建议。其二是政治技巧(political skills)，用来评估制定具体政策的可能性、辨认权力资源、发展和执行政策策略。其三是互动技巧(interactional skills)，用来发展同具有影响力人物的联系、发展支持网络、建立个人关系、辨认校友关系网、利用小组过程促进政策目标。其四是价值澄清技巧(value-clarification skills)，用来辨认道德考量，这些考量不仅与塑造政策建议有关，而且也与那些被用来获取对具体政策支持的政治和互动策略有关㉛。

卡明、拜尔斯和佩德里克依据他们对政策实践的理解，把社会工作的通才实践技巧应用于政策实践之中，认为可以应用在政策实践工作中的通才实践技巧至少包括如下五种㉜:第一，接触技巧(Engagement skills)。接触技巧能够使社会工作者同具有不同背景和经验的各种各样的案主发展起信任关系。作为这个过程的一个参与者，政策实践者只有学会信任他人，才会被这些人认为是以诚实、直接的方式呈现事实和信息，没有操纵或故意扣除与其自己观点相反的信息。当政策实践者承认各种观点，指出每种可能选择的优点和缺点时，才能够获得信任。一旦与决策者建立起信任关系，政策实践者就能够更加可信和卓越地向决策者呈现某个特定立场的观点。通过发展起来的关系，政策实践者可以获得政策过程中的权力。第二，评估技巧(Assessment skills)。社会工作者用来了解其环境中个人的评估技巧，可以应用在宏观场合，辨认发动改变可以以之为基础的优势，以及对资源和介入机会的需求。评估技巧被用来理解问题、分析所提出的解决方案的适切性、开发执行计划。第三，沟通技巧(Communication skills)。沟通技巧是同个人和家庭建立与维持关系所必要的。社会工作者学会“从案主所在开始”，积极倾听，从个人的观点理解世界。在政策实践中也是如此，政策实践者也依赖全部沟通技巧，他们必须能够同包括在野者和中立者在内的各种群体沟通。有时对质是必要的，但同样重要的，是要了解对质的时机，以及如何明智地使用对质技巧。能够在委员会面前作证并善辩地为所提议的法案举出案例，是某些政策实践角色不可或缺的。第四，问题解决和谈判技巧(Problem solving and negotiating skills)。这个技巧在同个人和家庭一道的直接实践中是重要的。通常，在家庭工作中，社会工作者夹在中间，企图帮助“两边”开发出对每个人都是双赢局面的解决方案。同样，在政策工作中，当政策实践者已经辨认出需求并开发出备择政策来满足这些需求时，他们很少能够看到所提议的要采纳之政策的全部细节。通常，他们必须满足于打折扣的版本，或者在某个既定时间内政治上更容易接受或财政上更实用的小幅进步。借助于持续的压力和坚持，长期目标可能以后才能实现，但政策实践者必须找到谈判的途径，并找到短期的共同基础。第五，连网和协作技巧(Networking and collaborating skills)。在把案主和所需要的资源连接起来，以及同其他专业人员一道工作时，连网和协作技巧是非常重要的。这些技巧在寻找同盟者一起参与支持立法创新的政策实践努力中也将发挥作用。对于国会和州议会正在考虑的法案，来自不同观点的认可是非常有帮助的。利用同其他选民群体及联盟结成的网络，是通过立法的要领。理解如何发展和维持同其他群体及有共同关注的个人的关系与联系，是一个非常有用的政策实践技巧。能够在传统的对手中找出潜在的同盟者，可能是特别有价值的。

七、结语

作为一种社会工作实践方法，政策实践的源头可以追溯到社会工作产生时代，1980年代中期为西方学者重视和倡导，形成了较为系统的关于政策实践的界定、基本理念和原则、场合与层次、政策实践角色、活动及技巧等的论述并被付诸实施。反观我国，虽然上世纪80年代后期重新恢复了社会工作教育，社会工作实践也有所发展，但作为一种社会工作实践方法的政策实践并没有得到应有的重视。社会工作实务界偏重个案工作、小组工作等直接服务的实践方法，许多社会工作服务机构以及购买社会工作服务的政府部门在考核社会工作者的工作时也多以做了多少个案、多少小组等为标准，缺乏政策实践的维度。社会工作学术界虽然把政策实践(社会政策)纳入了社会工作研究领域，但绝大多数学者并没有把政策实践作为社会工作实践的一种方法，而是把社会政策看作为一种静态的制度框架，把社会工作看做是社会政策的传递系统，同样欠缺动态的政策实践视角。然而，服务对象的问题和需要绝不是单凭个案工作、小组工作等直接服务的实践方法就可以完全解决的，很多时候需要作出政策改变。在我国大力倡导社会公平正义的背景下，我们更加迫切需要阐明并发展作为一种社会工作实践方法的政策实践。

当然，我们在阐明和发展作为一种社会工作实践方法的政策实践时，必须采取批判的或文化敏感的立场。因为政策实践毕竟是在西方社会工作脉络尤其是在西方政治、经济、文化等背景中发展起来的。尽管其具有许多普遍性元素，但不可避免的也会有西方国家的限制。尤其是，我国与西方国家奉行两种不同的社会制度，在社会政策的制定、执行、评估和变动等机制方面不尽相同，因而社会工作者改变或影响社会政策的途径亦会有所不同。我们应在借鉴政策实践的国际经验同时，立足本国国情，建构中国特色的政策实践理论和实践体系。

[注释]

①④⑪⑱⑳㉕㉙㉚㉜Cummins，Linda K.，Byers，Katharine V.， ＆ Pedrick，L.，Policy Practice for Social Workers:New Strategies for a New Era(Updated Edition)，Boston:Allyn ＆ Bacon，2011，P.32;Pp.26-48;P.8;P.15;P.16;Pp.10-15;Pp.18-19.

②Haynes，Karen S.，The one hundred-year debate:social reform versus individual treatment，Social Work，1998，Vol.43，No.6:501-509.

③⑤Popple，Philip R.， ＆ Leighninger，L.，Policy-Based Profession:An Introduction to Social Welfare Policy For Social Workers，3rded，Boston:Allyn and Bacon，2004，Pp.7-8.

⑥⑲㉔Iatridis，Demetrius D.，“Policy Practice”，In Encyclopedia of Social Work，19th ed，Washington，DC:NASW Press，1995，Pp.1855-1865.

⑦⑬㉗㉛Jansson，Bruce S.，Social Welfare Policy:From Theory to Practice，California:Wadsworth，Publishing Company，1990，P.ⅳ，24;Pp.27-29;Pp.25-27.

⑧㉑㉖Wyers，Norman L.，Policy-Practice in Social Work:Models and Issues，Journal of Social Work Education，1991，Vol.27，No.3:241-250.

⑨⑰Gal，J.， ＆ Weiss，I.，Policy-practice in social work and social work education in Israel，Social Work Education，2000，Vol.19，No.5:485-499.

⑩㉓Rocha，Cynthia J.，Essentials of Social Work Policy Practice，New Jersey:John Wiley ＆ Sons，Inc.，2007，P.1;P.5.

⑫Barusch，Amanda S.，Foundations of Social Policy:Social Justice in Human Perspective(second edition)，Belmont CA:Thomson Brooks/Cole，2006，p.57.

⑭Code of Ethics of the National Association of Social Workers，http://www.socialworkers.org/pubs/code/code.asp

⑮《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020年)》，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shgz/201204/20120400302330.shtml

⑯Sewpaul V.， ＆ Jones D.，Global standards for the education and training of the social work profession，International Journal of Social Work，2005，Vol.14，Issue 3:218–230.

㉒(美)McInnis-Dittrich，Kathleen著，胡慧嫈等译:《整合社会福利政策与社会工作实务》，台北:杨智文化，1997年版，第23页。

㉘Figueira-McDonough，J.，Policy Practice:The Neglected Side of Social Work Intervention，Social Work，1993，Vol.38，No.2:179-88.