政府在城镇化中的角色浅辩

谢开华

近年来，城镇化建设在我国经济社会发展中扮演越来越重要的角色。然而，在推进新型城镇化建设进程中，政府及行政力量到底应该扮演什么角色，发挥何种职能，在各地的实践中依然是模糊的。

一、城镇化本质上是一个经济社会发展过程

“城镇化”是当前我国官方及学术界在讨论中国城市化问题时强调使用的一个词汇，它所要刻意强调的是中国城市化进程不仅仅包括大中城市，也包括小城市和城镇，这是符合中国实际国情的城市化道路。“城镇化”指的就是中国的城市化进程。以“城镇化”概念指称当今中国的城市化进程，主要是基于国家的价值立场和个体的学术训练及文化心理。因此，本文在讨论中不把“城镇化”和“城市化”做概念上的细分。

什么是城市化？对城市化概念的界定纷繁复杂，但不外乎如下几个要点：第一，它是经济和社会发展的产物，特别是与工业化进程相伴随；第二，主要表现为人口从农村到城市、从第一产业到第二、三产业的大规模转移；第三，随着城市人口、数量和规模的大幅扩大，对整个社会生态产生深刻影响。换言之，城市化从本质上说其实是一个经济社会发展的过程，受基本经济规律的支配；它的基本动力是经济发展，特别是工业化进程。

首先，把城市化的主要发展动力归于经济、特别是工业化进程，符合马克思主义的基本原理。马克思曾经对西方国家的城市化和工业化进程做过深刻分析。他认为，在封建生产方式下，乡村庄园制经济关系处于统治地位， 城市屈从于乡村的统治。在这一阶段的城市发展是一种“城市乡村化”，整个社会结构变化很小，传统乡村模式未能分化， 城市的发展极为缓慢。马克思把这种社会称为“静止的社会”。随着资本主义工业革命的兴起，一大批工业城市开始迅速崛起，城市化成为工业化过程中最为突出的现象之一，也是工业化的必然产物。马克思指出：“大工业在农业领域内所起的最革命的作用，是消灭旧社会的堡垒‘农民，并代之以雇佣工人。”大工业造成农村劳动力的极大过剩，迫使他们变成雇佣工人，并迫使大量农村人口向城市转移，从而极大地加快了城市化进程。这是城市化的初始动力。因此，说城市化本质上是一个社会经济发展过程，完全符合马克思主义政治经济学和唯物史观的基本原理。

第二，从西方国家实现城市化的历程来看，城市化是在经济社会发展和工业化进程的推动之下逐步实现的。以美国的城市化进程为例。1790年，美国城市人口仅占总人口的5%；随着产业革命的开始，大量欧洲移民涌入，城市数量开始增加，到1870年实现了25%的城市化率；1870—1940年是美国基本实现城市化的阶段，而这一时期正是美国历史上是进行产业革命并最终实现工业化的时期，也是美国城市数量和规模急剧扩张的时期；而1940年以来，伴随着新科技革命的出现、城市第三产业的兴起与发展，城市化的质量得到更多注重。从美国城市化的实现过程可以看出，城市化与经济社会发展、特别是工业化进程紧密联系在一起。

第三，我国的城市化发展进程也表明，城市化是与我国经济发展历程同步的。中国的城市虽然出现得很早，但真正意义上的城市化却只是从30多年前开始的，它可以说是中国改革开放和经济腾飞的一个产物。从1949年以来城镇人口占比曲线图（见图1）可以明显看出，中国的城市化发轫于20世纪70年代末，城镇化率伴随着中国改革开放和社会主义现代化建设进程（其实也是中国的工业化进程）而一路上升。这是符合世界城市化进程的一般规律的。

论点1：城镇化本质上是一个经济社会发展过程，其主要动力是经济发展、特别是工业化的推进，因此它受基本经济规律支配。

二、政府在城镇化中的基本职能是引导和服务

社会主义市场经济体制虽然在我国已经基本建立，但政府和市场的关系仍然没有完全厘清，政府和市场各自的边界到底在哪里依然没有明晰。因此，党的十八大报告也明确指出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。”

根据当代西方经济学的一般理论，在市场经济条件下，经济生活主要靠市场来调节，政府则主要扮演提供公共物品的角色。政府通过公共政策，进行收入再分配、资源再配置，制定法律框架，确定市场规则，等等。这放在城镇化建设中同样适用。

如前所述，城镇化既然作为一个经济社会发展事件，其主要动力是经济，那么在市场经济条件下，就应该按市场经济的规律办事，把城镇化的主导力量交给市场，让市场发挥配置城镇化中各项资源的基础性作用。城镇是生产要素和产业集聚的重要载体，以市场化推进生产要素的自由流动，才能使资源进行优化配置。相应地，政府在城镇化则需要做好规划、调控、引导、服务等工作，弥补市场之手的不足。政府无论是错位还是缺位，都会给城镇化带来损害。

从世界其他国家城市化发展的经验来看，“市场主导、政府引导”是城市化发展质量比较好的模式。按照政府与市场机制在城镇化进程中的作用、城镇化进程与工业化和经济发展的相互关系，可以将各国城镇化发展分为以西欧、日本为代表的政府调控下的市场主导型城镇化、以美国为代表的自由放任式的城镇化、以拉美和非洲部分国家为代表的受殖民地经济制约的发展中国家的城镇化等三种模式。西欧和日本的城市化基本上是近代工业化的产物，市场机制人口、土地、资本等经济要素能够自由流动和配置发挥了主导作用；同时，政府强调对市场竞争和社会保障进行必要的国家干预，通过公共政策积极引导，有效弥补了市场机制的不足。而美国长期依赖市场机制，政府职能缺位，城市化发展自由放任，为此付出了高昂的代价。拉美和非洲的一些国家由于历史原因，工业化远落后于城市化，没有经济发展和工业化支撑的“过度城市化”，造成了这些国家城市化大起大落。

论点2：推进城镇化必须按照市场规律办事，让市场发挥在城镇化建设中进行资源配置的基础性作用，政府的主要职能是做好规划引导，提供公共服务。

三、政府主导是当前城镇化诸多问题的根源

30多年来，中国城镇化快速推进，亿万农村劳动走进城市、变成市民，城镇化取得巨大成就。这背后有着坚实的经济动因，它是中国改革开放和经济腾飞的直接产物，它从根本上说是以中国的现代化和新型工业化为源动力的。然而，近年来，随着中国城镇化的进一步深入发展，一些地方在推进新型城镇化建设中，出现了浓重的政府主导色彩。

政府主导城镇化，主要表现在如下几个方面：一是政府确立城镇化战略，并全力和全面推进；二是政府供给城镇化制度，规划城镇布局，确定城镇建制；三是各级政府作为主体从事城镇建设。

政府在城镇化中的角色错位和缺位就会导致资源错配，本该交给市场做的事情没有做好，本该由政府履行的职能也没有能够履行到位。近年来中国城镇化发展出现的许多问题，其根源就在政府在自身角色定位上的错位和缺位。

第一，政府主导型城镇化的最突出特征就是地方政府的“土地财政依赖症”。地方政府作为城镇化建设的主体，在土地出让中能够为自身获取巨大收益，因此天然地拥有“圈地”和“卖地”的冲动。近年来，土地出让金总额总体呈现快速上升趋势（见图2）。这一方面使得土地城镇化快过人口城镇化，造成中国房地产领域出现过热现象；另一方面也使围绕土地问题的各种社会矛盾集中爆发。据中国社会科学院发布的2013年《社会蓝皮书》，近年来每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起，其中征地拆迁引发的群体性事件占一半左右。

第二，政府主导城镇化导致资源错配，影响城镇化的科学布局。在政府主导的城镇化模式下，政府的行政级别成为资源配置主要依据。行政级别高的城市利用自身的行政地位来吸取各种要素，包括土地、资金、人才等，导致城镇体系发展的严重失衡，即大城市尤其是行政级别较高的顶级大城市畸形扩张，而中小城市则发展不足。特别是我们刻意强调的“城镇化”中的小城镇、尤其是乡镇一级，由于处于行政级别的最末端，各种资源经过“层层截留”之后，到达它们手里所剩无几。因此，行政级别低的小城镇天然处在劣势地位。这表明，必须让市场在经济活动中对资源配置起基础性作用，主要依靠行政力量不可能干好这个活儿，这是市场经济体制的基本要义，也是中国过去搞了几十年计划经济所得到的最重要教训之一。

第三，政府把主要精力放在快速推进城镇化本身，而忽视了为城镇化过程提供公共产品这一政府本来的最主要职能。无论在公共服务、宏观规划还是制度供给上，一些地方政府都存在缺位现象。

第四，政府主导城镇化容易导致忽视地区差别。由于中国各地的经济社会发展不平衡，城镇化的进程和方式也必然有所差别。但是政府主导城镇化，使各地政府当前把“城镇化率”作为考核城镇化推进成绩的主要指标，从而在某种程度上出现了“各地一齐上、全国一刀切”的现象。各地资源环境的禀赋、经济结构特点及经济发展阶段不同，城镇化建设理应根据不同情况制定不同方案，使地区的城镇化水平与当地的经济社会发展水平相适应，而不能笼统地“一刀切”。

论点3：政府主导城镇化，是近年来我国城镇化进程中许多问题的根源。政府抢了本应由市场干、自己干不好的活儿，反而在为城镇化提供公共产品这一“本职工作”上做得并不到位。

四、结论：政府在城镇化领域亟需转变职能

如前所述，城镇化本质上是一种社会经济发展过程，其源动力是经济发展、特别是工业化的推进。在市场经济条件之下，城镇化推进必须按照市场规律办事，让市场在配置城镇化过程中的各种资源时发挥基础性和主导性作用，政府的角色定位应在为城镇化提供公共产品，包括公共服务、宏观规划、制度供给等。在当前我国城镇化的实践中，政府的角色定位“错位”和“缺位”现象并存：政府主导城镇化，抢了本应由市场干的活儿，而一些本来是政府职能范围内的事情却未能做好。政府在城镇化中角色定位的混乱是当前我国城镇化过程中出现的许多问题的根源所在。

因此，进一步明晰政府在城镇化中的角色定位，进一步分清政府与市场的职能边界，把城镇化的主导权交给市场，政府为城镇化过程提供好各种公共产品，这应当成为政府在接下来的城镇化实践中的职能调整方向。从本质上说，这种调整是转变政府职能在城镇化领域的具体体现。

结合当前城镇化的具体情况，我认为，政府可在如下几个主要领域着手，对城镇化加强服务和引导：一是改善城镇化的各项制度安排，特别是对户籍、土地等制度进行改革，消除阻碍城镇化各要素在市场自由流动的因素。二是建设全覆盖的城市公共服务体系，为了城市居民、特别是新居民提供就业、医疗、教育、交通、民生等全方位的社会保障，使进城市民能够“进得来，留得下，过得好”。三是加强对城镇化发展的规划和引导，对城市的功能布局、资源分布、环保生态等做好规划，利用宏观调控和总体设计、法律规范、经济诱导以及适度的行政干预等手段，积极引导城镇化健康、有序、科学发展。四是提高城市管理水平，创新和改进城市管理方式，树立民主管理思想，谨防因管理不到位影响城市功能和作用的发挥，扩大“城市病”的影响，降低市民的幸福感，抵消居民享受城市文明带来的愉悦感。

（作者单位：新华社参考消息报社）