论贸易救济措施裁决的逻辑性要求——以WTO争端解决机构取向电工钢案为视角

刘 彤 副教授

贸易救济措施的裁决是采取最终措施的依据，也是监督调查程序和结论符合WTO协议要求的重要保障。在实践中，反倾销、反补贴等贸易救济调查过程及大多数裁决使用的基础材料会出于保护商业秘密的需要进行保密处理，因此公开的裁决通常是WTO争端解决案件主要针对的目标。由于裁决通常涉及调查程序、倾销(或补贴)、损害和因果关系等诸多方面的内容，这就要求调查机关在确认裁决内容完整、准确的基础上，注意保证裁决分析、论证过程内在的严谨性和逻辑性。

2011年2月美国将中国对美国取向电工钢征收反补贴反倾销裁决争议提交WTO争端解决机构，这是针对我国反倾销、反补贴调查行为被诉至WTO争端解决机构的第一案。2012年5月1日专家组做出裁决，认为我国商务部在上述调查中关于是否存在对于国内产品的价格压制或抑制认定、进口产品的价格影响分析以及因果关系的论证未能满足相关协议要求，而且未能满足部分信息披露义务。针对我国提出的上诉，2012年10月18日上诉机构发布裁决报告(WT/DS414/AB/R)，对于调查机关在进口产品价格影响分析中的协议义务和商务部具体调查行为中的缺陷进行了进一步明确的阐释。以此案为契机，深入理解WTO相关协议对于贸易救济措施裁决的逻辑性要求和反思我国原有调查程序和具体行为中的不足，对于我国调查机关进一步完善相关法律、法规和调查程序、行为是非常必要和有益的。

一、对于WTO协议的正确解读应注意条文之间的内部逻辑关系

在本案中，双方对于WTO协议解读的争议焦点在于：调查机关在根据WTO反倾销协议(以下简称“ADA”)第3.2条和反补贴协议(以下简称“SCMA”)第15.2条的规定认定国内同类产品在调查期内受到显著的价格压制和抑制之外，是否应当同时证明这种价格压制和抑制是由倾销或补贴进口产品造成的。我国在上诉中提出，建立进口产品与国内同类产品价格影响之间关系的要求没有包含在ADA第3.2条和SCMA第15.2条中，而是ADA第3.5条与SCMA第15.5条规定所需证明的倾销与损害的因果义务中的一部分；要求调查机关在根据ADA第3.2条和SCMA第15.2条进行的审查中证明这种联系将会造成与因果关系审查的重复。对此，上诉机构在报告中对于协议相关条款间的逻辑联系以及调查机关的具体义务进行了有效的澄清。

1.ADA第3条和SCMA第15条内容之间的逻辑关系

与WTO协议的许多实体性条款一致，ADA第3.1条和SCMA第15.1条规定了调查程序中对于损害认定的总括性规定，同时也包括基本原则性义务，即对损害的确定应依据“肯定性证据”，并应包括对相关问题的“客观审查”。所谓“肯定性证据”关注的是调查机关赖以做决定的证据的质量，这种证据应该是客观的、可信的和有证明力的。“客观审查”则要求调查机关的审查行为符合诚实信用与公正的基本原则，并且以“不偏不倚、不倾向于任何利益相关当事人的方式做出”。此外，该条款分别列出了有关损害认定中应当包含的因素：① 倾销进口产品的数量；② 倾销进口产品对国内市场同类产品价格的影响；③ 这些进口产品对同类产品国内生产者产生的影响。

ADA第3条和SCMA第15条其他条款详细规定了调查机关做出进口产品对国内产业造成损害裁决时的具体义务。总体来说，这些条款为调查机关进行损害和因果关系分析提供了明确的框架和规则。ADA第3.2条和SCMA第15.2条规定了调查机关对于进口产品数量和价格变动趋势以及进口产品对国内市场同类产品价格影响的具体审查要求。ADA第3.4条和SCMA第15.4条规定了调查机关确定进口产品对国内生产者所造成影响必须审查的14项经济指标。因此，在调查机关的损害调查中需要考虑进口产品的数量和价格影响，还需要审查通过一些经济指标反映出来的进口产品对国内产业造成的影响，而对于进口产品与国内产业损害之间的因果关系分析将这些不同的要素联系了起来。

2.ADA第3.2条和SCMA第15.2条项下“考虑”(consider)的含义

根据ADA第3.2条和SCMA第15.2条，调查机关应“考虑”倾销或补贴进口产品的数量和价格变化以及对进口成员同类产品的影响。在上诉中，我国主张协议在此仅仅提出了调查机关“有限的义务”，即“审查”以及认真分析进口产品的数量以及价格影响，而不需要做出明确的结论。

针对我国的观点，上诉机构在本案中再次重申了在泰国H型钢案中表达的观点，即此处“考虑”的义务指调查机关有义务在作出裁决时顾及(take something into account)的因素。这与ADA第3.5条和SCMA第15.5条中关于因果关系的审查所使用的“证明”(demonstrate)的义务不同，ADA第3.5条和SCM第15.5条要求调查机关对进口产品与国内产业损害之间的因果关系做出明确的判定。因此，上诉机构部分同意我国的观点，即ADA第3.2条中的“考虑”不要求调查机关对进口倾销产品数量增加是否显著以及进口产品的价格是否对于国内产品价格产生显著的压制或抑制做出明确的“调查结论”或者“裁决”。但是，上诉机构进一步指出，一方面这并不改变调查机关审查的实质性义务，即审查应根据肯定性证据，并应客观审查；另一方面调查机关应通过裁决显示，在进行损害调查时进行了相关因素的分析，并且说明这部分结论与最终损害裁决结论之间的关系。

3.价格“压制”(suppression)和“抑制”(depression)的内涵

上诉机构进一步指出，由于协议要求调查机关考虑进口产品的价格变动是否造成了国内产品价格压制或抑制的影响，这就要求调查机关考察进口产品价格与国内产品价格变动趋势之间的联系。首先，条文中的“影响”(effect)本身就包含有由某种情况导致的“结果”的含义。此外，上诉机构在美国高地棉花案中曾对于SCMA第6.3(c)条中价格压制和抑制做出了解释：① 价格压制是指价格在某事物作用下下降或者减少的情形。根据定义，对价格压制的考察不应仅限于进口产品和国内产品的价格是否在调查期内存在下降的情况，还包含对推动价格下降的因素进行分析。② 价格抑制要求调查机关考虑进口产品的影响是否显著地阻止了本应产生的价格上涨。因此，价格压制和抑制的概念都暗示了对是什么导致了这种价格变动趋势这一问题的分析。因此，为了分析是否存在显著价格压制或抑制的影响，调查机关必须结合进口产品的价格变化来分析其对于国内同类产品价格的影响，并解释两者之间是否存在相互作用关系。

4.价格影响分析与因果关系审查的区别

本案专家组报告认为，调查机关根据ADA第3.2条和SCMA第15.2条所进行的分析单纯证明两者之间的变化趋势的一致性是不够的；而应必须认定进口产品是否是造成国内同类产品所遭受的显著的价格压制或抑制的可解释性因素(explanatory force)。针对我国在上诉中提出的专家组的解释是否会造成与协议所要求的因果关系分析重复的观点，上诉机构指出：ADA第3.5条和SCMA第15.5条所要求的分析是关于进口产品与国内产业损害之间的因果关系；而ADA第3.2条和SCMA第15.2条所规定的分析则是关于进口产品与另一个变量，即国内价格之间变动趋势的关系。ADA第3.2条和SCMA第15.2条中的分析是因果关系分析的基础之一，但ADA第3.5条和SCMA第15.5条的审查需要考虑的因素更广泛。

这种观点与之前的欧盟动态存储案专家组报告的观点一脉相承。在该报告中，专家组指出，虽然SCMA第15.2条中规定的调查仅集中于补贴进口产品对价格的影响，而不是第15.5条中适用的穷尽的非归因性分析，但是为了认定进口产品是否是造成国内同类产品所遭受的显著的价格压制或抑制的可解释性因素，调查机关应当考察所有已知的可能造成同类产品遭受价格压制或抑制的其他因素。这样才能保证调查机关认定的进口产品造成了国内同类产品价格压制或者抑制的结论是建立在客观审查和肯定性证据之上。

二、裁决的整体性和逻辑性要求

1.裁决各部分的整体考虑与充分印证

反倾销、反补贴等贸易救济措施的裁决所涉及的内容非常广泛，通常需要考虑到宏观国内外经济和微观产业及产品的具体情况的方方面面。由于最终裁决应当是基于一个整体分析的结果，这就要求调查机关在就各部分内容进行分别调查的同时，考虑到其他部分审查的结果对于本部分的影响。而调查机关在对各项内容进行分别调查后，应对于裁决的各部分内容进行整体的逻辑性审查以保证各部分之间的充分印证。

比如在本案涉及的商务部裁决中，商务部认定进口产品造成了国内同类产品价格压制或者抑制所依据的理由之一是在调查期内国内同类产品的成本增加，而销售价格未能随着成本增加而上涨，因而得出结论：价格无法随着成本上涨的原因是受进口倾销产品的影响。但专家组指出，2007—2008年间价格—成本比的变化，有可能是最大的国内生产者宝钢2008年5月扩大产能后启动成本正常上升的反映，或者部分由此造成。上诉机构进一步指出，虽然ADA第3.2条和SCMA第15.2条并不要求调查机关对于造成国内同类产品价格压制或抑制的所有因素进行穷尽性考察，也不要求调查机关对于是否是由于进口产品造成了国内产品的价格压制或抑制作出肯定性裁决，但是调查机关对于明显的可能造成这种价格压制或抑制的其他因素不能完全忽视(比如本案中的运营初期成本上升的因素)。调查机关应当在裁决中表明在注意到这些已知其他因素的基础上，通过调查仍可认定进口产品构成国内同类产品价格压制或抑制的可解释性因素。而调查机关在根据ADA第3.4条和SCMA第15.4条所需分析的国内产业所受影响的各项经济指标以及根据ADA第3.5条和SCMA第15.5条进行的因果关系分析中所考虑的影响国内产业经济状况的其他因素，显然可以构成明显的已知因素。因此，商务部在论证进口产品对于国内产品价格影响时，忽略了对于在损害分析中所提到的宝钢新增产能可能引发成本上升因素影响的分析，当然是一个逻辑上的缺陷。

2.调查过程、论证分析和裁决结论的逻辑性联系

反倾销、反补贴调查中的损害分析应当是一个综合各项经济指标和因素的分析结果，而调查机关的裁决应当基于一个逻辑严密的论证过程。因此，调查机关应注意提高裁决分析中各经济指标间的综合联系，增强各经济指标以及整个裁决各部分之间的逻辑关系审查，避免出现逻辑关系上的瑕疵。而且，调查机关还应根据具体产业的特点，分析各个经济指标之间的内在联系，以得出一个整体的评估结果。同时，根据协议信息披露的要求，调查机关应将对有关指标的单独分析以及综合分析的结果在裁决中予以公布，并给予利害关系方以充分评论的机会。

当然对于论证逻辑性更高的要求并不应当限于避免各部分之间的明显冲突，而是应当更深入地注意各经济指标之间的内在联系。因为影响国内产业的各项因素以及国内产业的各项经济指标并不应当是一个简单的并列关系。各因素和指标之间可能存在着相互影响的过程，也可能存在时间反应的先后顺序。而对于这种相互作用、时间次序和对比关系的充分考量恰恰是损害论证逻辑性的体现。这种经济因素和指标的分析方法与过程也不应当是一成不变的，而应根据不同经济环境、不同产品特性和不同产业状况进行必要的调整与充分的论证。最后，调查机关应在裁决中对指标的取舍和结论判断进行合理的解释。

3.明确裁决各部分对于最终结论的影响

对于WTO相关协议所要求的贸易救济措施调查需要审查的各项具体内容，调查机关的裁决结果不应是对于问题单回答式的罗列数据，而应当在说明各部分单独结论的基础上说明各项调查结论对于最终裁决结果的影响。

在本案终裁裁决中，商务部认定被调查产品进口数量大增以及进口价格的下降对国内同类产品的价格产生了严重的压低和抑制。上诉机构则指出ADA第3.2条和SCMA第15.2条要求调查机关审查进口产品价格和数量两方面对国内同类产品的影响，在调查机关同时依赖于进口产品价格和数量审查结果的情况下，应当说明这两种因素是单独可以支撑结论还是需要共同考虑才能支撑结论，以及两者在结论中所起的作用。因此，商务部裁决应当解释进口产品数量的增长本身是否足以造成国内同类产品的价格压制或抑制，或通过何种方式与进口产品价格下降的因素共同引起国内产品价格压制或抑制，从而增强裁决整体的逻辑性。

三、裁决结论的论证充分性要求

1.我国的实践论证方式

以本案集中涉及的对被调查产品进口数量及销售价格影响的调查为例，作者在重新翻阅了2001年我国入世以来的反倾销裁决公告后发现，商务部裁定通常会从以下三个角度讨论被调查产品进口数量：① 被调查产品进口数量的变化趋势；② 被调查产品进口数量占国内市场份额的变化趋势；③ 被调查产品占相关产品进口总量的比重和变化趋势。而在进口价格方面，通常会考虑：① 调查期内被调查产品进口价格的变化趋势；② 同期内国内同类产品的价格变化趋势。自2007年起，商务部在分析进口产品价格时增加了论证过程，即被调查产品对国内同类产品价格的影响分析。论证方式一般通过对被调查产品与国内同类产品价格趋势变化的比较，综合被调查产品与国内同类产品占国内市场份额的变化趋势，得出国内产品价格下降是否受被调查产品价格影响的结论。

2.本案裁决暴露的问题

在本案终裁中，商务部指出被调查的进口产品价格在2008年上升了17.57%之后，在2009年的第一季度下降了1.25%,并指出其价格与国内同类产品价格“发展趋势基本一致”，都是先上涨然后下降，因而可以认定进口产品价格对于国内产品的价格产生压制和抑制影响。专家组和上诉机构都认为虽然商务部在列举被调查产品进口价格和国内同类产品价格的统计数据之后，将二者在调查期内的发展趋势进行了比较，但是缺乏对于进口产品是否是造成国内产品价格变动趋势的可解释性因素的进一步论证。原因包括：

首先，在2009年的第一季度进口产品的价格下降了1.25%，而国内同类产品的价格下降30.25%，那么商务部应当解释为何这种很大的价格变动幅度的差异依然可以构成“平行趋势”。

其次，价格走向的一致不能当然地理解为进口产品对国内同类产品价格的压制或者抑制作用，两个事物的同向运动可能是进口产品价格对国内产品价格产生影响的表现，也可能是相反或两者共同受一其他因素的影响(比如国内需求或经济周期的影响)。同时价格压制和价格抑制的概念本身也包含了对是什么导致了这种价格变动趋势分析的要求。

再次，商务部未能解释这种平行的价格趋势对商务部的最终结论所具有的意义。如果裁决所依赖的事实与最终结论表面的逻辑联系并不十分明确，甚至可能导致与结论相悖的解释，此时，调查机关应当对于事实与结论之间的推理过程进行更为充分的论证。在本案中，专家组发现商务部在本部分中的认定很大程度上依赖于2009年第一季度进口产品价格下降的事实。专家组指出，商务部没有适当说明为何进口产品价格在2008年上涨后，在2009年第一季度小幅度的下降就会对国内同类产品的价格产生显著压制的影响，特别是同期进口产品的价格保持在比国内产品价格高的水平的情况下。

3.论证充分性的反思

由本案上诉机构和专家组观点可以看到，调查机关在通过调查搜集裁决所需的基础数据之后，还应通过充分的分析、论证以得出结论。分析论证过程不仅构成数据与结论之间的桥梁；更是一个将各分项调查结论相互联系保证裁决整体逻辑性的过程。关于论证的充分性，美国国际贸易委员会(ITC)的做法具有一定的可借鉴性。美国ITC损害裁决的相关部分中，在进行价格比较的同时，采用一定的篇幅论证进口产品和国内同类产品的相似性，并通过调查说明价格是国内消费者进行选择时的决定性因素。在一些特定案件中，ITC还会专门发出调查问卷确定产品的定价方式以及价格是否是影响消费者选择的主要因素。比如在2012年8月做出的针对从韩国进口的大型交换机反倾销裁决中(案号：731-TA-1189)，由于该涉案产品都是通过招标方式进行买卖，因此ITC专门向主要进口商发出了问卷调查产品的定价方式以及价格是否是影响消费者选择的主要因素。虽然对于购买者决定因素的考察并不是WTO协议要求必须进行的审查，但在调查和裁决中增加这些因素的考察显然可以增强损害裁决中各项分析因素的有机联系并使裁决的论证更为充分。美国反倾销裁定中对于数量和价格的分析充分考虑了可能影响数量和价格变化的其他因素，将数量与价格的变化置于一个广泛联结的关系网中，而不是孤立地通过数据分析数量与价格的单纯变化趋势。

论证充分性其实并不一定要求调查机关在每一起调查中对于每一项指标都得出支持裁决的正向指标，关键是调查机关应对于各项指标的审查结果在最终裁决中的影响给出一个合理的解释。比如在美国ITC2012年针对中国和奥地利出口的黄原胶反倾销案初裁中，认定由于国内产品的价格在调查期内基本保持平稳，因此无法得出进口产品对国内产品价格造成显著价格压制或抑制的结论。但是由于在整个调查中已经发现进口产品存在相对国内产品低价销售的情况，而国内生产者是以牺牲市场份额为代价维持销售价格，在综合分析其他经济指标的基础上，可以认定进口产品对国内产业造成的损害。而在2008年ITC针对中国和澳大利亚出口的二氧化锰反倾销终裁中，美国ITC调查发现在调查期内进口产品和国内同类产品的价格都出现上涨的趋势。在进行损害论证时，ITC首先通过价格比较，指出在扣除国际运费等影响因素后，从被调查国家出口的产品相比于美国国内同类产品存在低价销售的情况。然后指出，在不存在其他可替代竞争产品的情况下，进口产品的价格竞争是影响国内产品销售的重要因素。最后认为由于国内产品价格的上涨幅度明显低于调查期内成本上升的幅度，因而进口产品对于国内产品价格存在显著的价格抑制。

四、裁决基础指标的可比性和合理性要求

1.数据比较中可比性因素的调整

在反倾销、反补贴裁决中，另一个经常影响结论逻辑性的因素是数据采集和比较的合理性。例如在本案中，专家组指出商务部对于进口产品价格影响的分析建立在平均单价比较的基础上，但未考虑美国出口产品的价格与国内同类产品的价格处于不同的贸易环节，而且被调查产品的平均单价所包含的不同等级产品使得价格比较缺乏客观性。

针对相同问题，欧盟的方法是用一个作为范本的欧盟生产商向一个欧盟市场内非关联顾客销售的加权平均价格，去除运费、折扣等因素，调整至出厂价，与相应的被调查产品向欧盟市场内的非关联顾客销售的加权平均价格(去除关税等费用)相比较。在进行价格比较时，美国所运用的方法也是被调查进口产品加权价格与国内产品加权价格的比较，但是在分析比较价格前还要考虑国内市场竞争、消费需求、消费者喜好、产品运输至美国的关税税率与运输成本、产品在美国境内的运输成本、外汇汇率等因素以保证比较的合理性。因而可以看到，欧盟和美国在进行价格影响评估时，有效地排除了影响价格可比性的其他因素，从而保证了比较的合理性。

2.分析指标的细化

此外，在本案裁决中，商务部采用的是2006年、2007年、2008年和2009年1季度的进口产品年度加权平均价格与国内同类产品销售价格的比较。这与我国近年来的大多数裁决基本一致。但专家组认为由于相关产品的价格是不断变动的，用全年的平均价格进行简单的对比不能为价格比较提供充分、精确的根据。

综观我国过去的一些反倾销和反补贴裁决，在对于被调查产品进口价格及其对中国国内同类产品价格影响的分析中，通常采用简单的年度平均价格比较，确实比较缺乏较细的季度或月度比较。商务部在以后的调查和裁决中应当增强对于相关数据分析的细化。比如将相关数据的比较细化为季度或月度的比较，这样能够更客观地反映相关数据的变动趋势以及通过比较发现相互的影响作用。

3.倾销调查与损害调查部门之间的协调与配合

目前我国倾销调查由公平贸易局负责，而产业损害分析由产业损害调查局负责；两部门分别就是否存在倾销和是否造成国内产业的实质性损害进行调查并共同就因果关系是否存在做出裁决。这种做法当然符合国际实践的一般做法。但为解决本案所暴露的一些问题，我国应当在以后的调查和裁决行为中增强两部门之间的信息共享和必要的协调合作。进口产品与国内产品不同等级的比例构成以及贸易环节的差异必然会影响价格的可比性。影响可比性的这些因素的数据并不在目前我国的产业损害调查问卷之中，但却是公平贸易局计算倾销幅度中的必需因素。因此，产业损害调查局可以就这部分信息增加与公平贸易局的共享，从而在以后的损害分析中避免价格可比性缺陷的存在。