新形势下提高我国利用外资质量和水平的战略思考

王海峰

当 前，国内外发展环境和相关政策正在发生复杂而深刻的变化，全球跨国投资也出现了许多结构性变化，我国利用外资形势面临许多新情况、新问题和新挑战，需要从新的战略高度来统筹和规划利用外资政策。进入新的历史时期，必须通过进一步深化改革开放，发挥市场在吸引外资中的主导作用，不断引入新的竞争要素和压力机制，将“引资”、 “引技”、 “引智”和“引制”结合起来，利用我国经济持续扩张的位能，全面提升利用外资质量和水平，在改革开放中构建成熟的社会主义市场经济新格局，推动我国发展方式的根本转变，为实现到2020 年经济总量和人均收入翻两番的战略目标提供新的支撑。

一、利用外资形势正在发生新变化

首先，金融危机的发展演化对全球经济格局，特别是对发达经济体的长期影响使得发展中国家整体吸引外资能力增强，我国利用外资将更多面临来自发展中国家的有力竞争。金融危机前，发达经济体每年大约吸引全球2/3 的外资。2007年，全球利用外资规模达到创纪录的1.97 万亿美元;其中，66.3%流向发达经济体，23.7%流向发展中国家。2008 年、2009 年全球利用外资连续两年大幅收缩，经过2010 年、2011 年两年的恢复，达到1.65 万亿美元。

但是，受欧债危机扩散和新兴市场国家经济减速双重影响，2012年全球利用外资再次大幅回落，全年仅为1.35 万亿美元，比2011 年收缩18.2%;其中，发达国家利用外资大幅收缩31.6%，占全球利用外资的41.5%;发展中国家利用外资占比上升到52%，首次超过发达国家。G20 经济体中，主要新兴经济体中国、巴西、俄罗斯、印度2012 年利用外资分别为1210 亿美元、650 亿美元、510 亿美元和260 亿美元，占全球利用外资比重分别为 8.9%、4.8%、3.8%和1.9%，比2007 年分别提高4.3、3.0、1.0 和0.6 个百分点。显然，未来我国利用外资将更多地面临来自其他发展中国家的有力竞争。

其次，外资来华投资正在由成本政策激励向市场驱动转变。长期以来，外资来华投资主要看重我国劳动力和土地等要素价格优势，各级地方政府对外资的各种优惠政策，对基础设施的大规模投资，特别是各种类型的开发区政策进一步强化了这种优惠。一方面，外资企业大量集聚在我国东部沿海地区，特别是珠三角、长三角和环渤海地区，面向国际大市场，大规模地投资建厂，使我国很快成为主要商品的世界制造工厂。另一方面，从“十一五”末期开始，随着我国社会保障体系逐渐建立，收入分配制度改革逐步深化，生活成本大幅上升，劳动力也由无限供给转为行业性、地区性和结构性短缺，带动劳动力成本大幅上升。同时，沿海地区经济发展、土地供需和生态环境保护矛盾也日益尖锐，已很难支撑新的大规模投资扩张。另外，开发区政策优势也随改革开放的不断深化近年来迅速减弱;2008 年“两税合一”及相应过渡期结束后，对外资的主要优惠政策进一步弱化。2012 年后，我国人均收入超过6000 美元，迅速进入中高收入国家中等行列，城市化人口迅速扩张，中产阶级群体不断扩大，新一代消费群体消费理念变化，巨大而急剧扩张的国内消费市场成为外资来华投资的主要动力。最近几年，联合国贸发大会持续将我国作为最具吸引力的外资目的地，中西部地区利用外资增速也持续快于东部地区，表明外资来华动力已由过去的成本政策驱动转变为当地市场驱动。2007 年，我国出口货物中，外商投资企业占比高达57.1%，到2012 年这一比重已下降到49.9%。

最后，我国对外资已经不再是简单的资金饥渴型需求，而更多的是优化结构、提升产业水平和完善市场竞争，通过引入新的高端竞争要素，来提升核心竞争力。长期以来，大量吸引外资有效地弥补了国内投资的不足。同时，外资的进入也带来了先进技术、规范化的管理和市场营销理念的变化和不断更新，经济、技术乃至社会等各方面溢出作用明显，有力地推动了我国市场化改革，提升了我国制造业的整体水平、改善了我国市场竞争的质量。近年来，资金已不再是我国经济发展的瓶颈，大量的外汇储备也带来一系列问题，但是对外资仍需采取积极开放的态度。

国际经验表明，外资对于优化产业结构、完善市场竞争、增加有效就业、提高经济效率、对冲市场风险，改善社会福利等方面具有难以替代的作用，因而即使是发达经济体也在不遗余力地积极吸引外资，美国一直是最大的利用外资国家。作为全球第二经济体，我国利用外资的规模总体上与我国在全球经济中的位置相适应;随我国经济持续扩张，我国利用外资仍有很大空间。今后，为了进一步提升我国经济的国际化水平，我们仍需要不遗余力地积极主动地利用外资，来继续改善我国的市场竞争环境、提升我国的创新能力，推动技术进步和产业升级，不断塑造我国的核心竞争力。

二、近年来利用外资存在的问题

(一)外资主要集中在制造业领域，近年来快速向金融和房地产领域扩张，对经济总量贡献大，对结构调整和技术进步贡献低于预期

改革开放30 多年来，我国经济持续、稳定和高速增长为外资带来了丰厚的利润;近年来，金融开放和房地产业的发展为外资提供了新的空间和更加丰厚的利润，2011年后服务业利用外资超过制造业，服务业利用外资比重的不断上升，也表明外资已经由政策成本驱动向市场驱动转变，中西部吸引外资能力明显加强。但是，外资依然主要集中在传统的制造业领域，在服务业领域则主要集中在金融和房地产方面。此外，外资独资化倾向越来越明显，对经济总量贡献大，对结构调整、产业升级和技术进步贡献低于预期。

这一问题突出反映出中央和地方政府在招商引资过程中普遍存在的目标错位。对大多数地方而言，转变发展方式和结构调整是长期和宏观目标，很难在短期内见到实效;而招商引资及其带来的经济增长不仅可以反映地方政府能力和政绩，而且可以带来直接的财政税收。因此，很多地方即使是沿海发达地区在实际工作中仍然盲目地不加选择地吸引外资。

(二)市场环境成为制约战略性新兴产业利用外资的关键

战略性新兴产业是我国抢占新一轮经济和科技制高点的重要平台，也是我国近年来争取外资进入的重点领域。发达国家推动新兴产业和高技术发展的资金主要来自风险投资，市场效率高，产业带动能力强。相比而言，我国战略性新兴产业主要靠各级政府推动，民间投资不活跃，风险资金规模太小，市场效率较低，投资风险很大，产业带动能力弱。近年来，我国部分新能源产业在盲目发展后出现的结构性产能过剩就集中反映了这些问题。

良好的市场环境是战略性新兴产业承接外资的关键，也是有效规避投资风险的基础。但是，由于我国专利和知识产权保护尚不到位，企业的诚信水平普遍不高，市场上假冒伪劣商品大量存在，导致技术含量高的战略性新兴产业投资风险高、回报难以保证，不仅扼杀了国内企业创新的动力，不利于外资进入战略性新兴产业领域，同时也影响了国际风险投资的进入。

(三)并购将成为我国利用外资的新形式，监管工作面临巨大挑战

并购是跨国投资，特别是发达国家利用外资和对外投资的重要形式。2007 年，跨国并购金额超过1万亿美元，占全球跨国投资的一半以上。受金融危机影响，跨国并购所占比重明显下降，2010 年全球跨国并购增长36%，恢复到3390亿美元，仅占全球跨国投资的27.3%;2012 年全球跨国并购下滑到3081 亿美元，占当年全球跨国投资的22.8%。我国利用外资一直以绿地投资为主，2010 年并购仅占我国利用外资的3.1%，2011 年外资并购出现较快增长，达到36.58 亿美元，占我国利用外资的比重略有上升。随着我国对外开放的进一步深化，并购将成为我国未来利用外资的重要形式。

但是，外资并购也有可能对产业发展带来不利影响，甚至有可能在一定程度上威胁到某些产业的安全，因此发达国家通常对部分领域的外资项目实行安全审查制度来规避外资并购的不良影响。我国于2011 年9 月开始对外资并购实行安全审查，如何既有效管理风险，又能较好发挥并购利用外资的方式将是监管工作面临的长期挑战，而不应该将安全审查作为限制外资并购正常发展的工具。

(四)外资研发机构在华快速扩张，但其技术溢出效应有限，短期可能挤占内资企业自主创新空间和能力

据联合国贸发大会报告，中国成为全球跨国公司海外研发活动的首选地。近几年，外资研发中心规模不断扩大，涉及行业广泛，并开始进入中西部地区。同时，外资研发中心技术水平也在不断提升，开始由产品本地化、应用技术研究向基础性研发延伸。此外，一些地区正在形成研发中心的产业集聚，开始出现跨国公司向中国转移全球性、区域性研发中心的迹象。

对工程有影响的基岩裂隙、溶隙水主要指分布于场区灰岩溶隙、裂隙、溶洞内的浅层水体，在场区内局部分布。受裂隙、溶隙或溶洞、岩性组合、高程等因素控制。地块地下水较贫瘠，久晴，无地下水；久雨，局部存在上层滞水，但由于拟建场地地势总体较平缓，雨季施工基坑底部将可能局部出现积水、涌水，建议在基坑等低洼处做好排水措施。

跨国公司在华设立研发机构以独资为主，相对封闭，技术溢出效应有限。跨国研发机构大规模进入，在一些领域出现控制和主导产业创新体系、市场和人才的迹象。跨国公司利用其基础研究能力，把握高端技术和新兴技术创新方向，能够设定创新目标，主导创新过程，垄断创新市场。同时，跨国公司又有充裕的资金和先进经营模式，对国内研发资源尤其是人力资源吸引能力很强，导致国内企业和研究机构人员外流，削弱了内资机构的研发能力。

(五)中西部吸引外资主要集中在中心城市，区域辐射和带动作用有限

随着基础设施的改善，中西部地区在土地、能源、资源、产业基础、市场容量以及人力资源成本方面的优势显现，具备了承接外商投资的条件。近年来，中西部利用外资增长速度超过沿海地区，四川、重庆、湖南、湖北、河南等省份尤为典型。四川电信产业已形成从软件设计到硬件制造，从核心企业到配套企业，从研究开发到生产制造等完整的外资产业链，集聚了英特尔、微软、戴尔、IBM、富士康等一批品牌企业。重庆也吸引了惠普、宏碁、华硕等的区域性结算中心。

但是，中西部地区吸引外资集中在重庆、成都、西安、长沙、武汉等中心城市，产业集聚能力比较强，区域辐射和扩散作用则不够。很多二线城市以及广大腹地尚缺乏大规模吸引外资的基础和条件，使得中西部地区在利用外资总量上与东部仍有很大差距。2012 年，中西部地区吸引外资比重不到20%，到2012 年年底累计吸收外资不到全国的8%。

(六)某些垄断领域的对外开放，忽略了对民资优先开放

在改革开放不断深化的同时，近年来外资开放领域不断扩大，涉及一些传统的国有垄断行业，服务业成为利用外资的热点。一方面，我国利用与香港地区的CEPA 和台湾地区的ECFA，进一步扩大了对外资的开放，加快了服务业领域利用外资的步伐。另一方面，中美、中欧等高层战略与经济对话，双边和多边的自由贸易区谈判，多边和双边投资协定更新，以及我国加入《政府采购协议》的谈判，也促使我国加快了对外资的开放，已经涉及金融、能源等垄断部门。我国在金融领域的实际开放程度已超过欧洲大陆的很多发达国家，外资银行资产占我国银行业总资产的比重已超过2.5%，而欧洲大陆这一比重不到1%。

但是，在某些领域快速对外开放的同时，我国实际上忽略了对民资的开放，金融领域尤为突出。目前，外资银行在国内大中城市已经比较普遍地存在，业务范围也在不断扩大，有的已经进入县级城镇。但是，我国对民营金融机构仍存在明显的准入限制，浙江温州的金融改革试点在这方面并未取得大的进展，造成金融领域以国有银行与外资银行为主的“二元格局”，缺乏了更有活力的私有银行的参与，成为我国金融业发展和对外开放的一大隐患。我国现有民营金融机构的代表——浙商银行、民生银行和招商银行等股份制银行并不是真正意义上的民资银行。

三、全面提高利用外资质量和水平的思考

(一)利用外资的政策目标要进行调整

在保证国家经济和产业安全的基础上，实行以促进技术进步、产业发展和有效就业为主要目标的利用外资战略，不断培育和发挥我国的市场竞争优势。

一是积极引入符合我国产业升级要求的新产业、新产品、新技术、新管理，培育我国的竞争优势。从产业看，重点是符合我国比较优势变化和产业升级方向的高技术产业、新兴产业、现代服务业。从产业链看，重点是关键零部件制造、研发设计等高技术核心环节。

三是通过外资完善市场环境、推动改革、提升国际化监管能力。一方面，利用外资维护规范、公平和透明的市场竞争，提高效率，改善国民福利。另一方面，加大研发、金融、法律和专业服务等领域的外资开放，推动国内体制和机制改革，培育国际化经济管理能力。

(二)有重点地调整利用外资政策

一是按照WTO 要求及国际惯例，积极推进上海自贸区建设，逐步采用以负面清单管理为主的准入制度。制定和完善相关的反垄断、反恶性并购等涉及外资的法律和制度体系，提高相关法规、政策制定和实施过程的透明度，尽可能减少外商对政策调整的误解。

二是改善重点领域的投资环境。以先进制造业和现代服务业为重点，深化外商投资管理体制改革，简化审批程序，增加透明度。探索建立知识产权保护的长效机制，完善创新环境，鼓励中外企业加强研发合作。

三是继续实施差异化的利用外资政策，动态调整《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》，优化外商投资产业及区域结构。适当缩减鼓励类产业范围，尽快取消对外资的优惠政策，发挥市场和人力资本在吸引外资方面的基础作用。

(三)利用外资的战略重点要进行调整

在制造业领域，鼓励外商更多地投向战略性新兴产业。严格限制“两高一资”和低水平、过剩产能扩张。鼓励跨国公司在华设立地区总部、研发中心、采购中心、财务中心、培训中心等功能性分支机构，推动外资由加工装配环节向研发、设计、销售等上下游延伸。

在服务业领域，鼓励外商投资生产性服务业，特别是现代物流、软件开发、工程设计、信息咨询和科技服务，提升制造业的整体服务能力。稳步推进银行、证券、保险、电信、教育、燃气等行业对外开放，在保证国家经济安全基础上，通过开放来打破垄断、促进改革、提高效率、增进社会福利。同时，要严格限制外资在房地产等非生产领域的投资。

(四)在对外资开放的同时，加快推进对民资开放

对外资开放主要是为了引入竞争，对民资开放更有利于竞争，而且可以利用外资和民资的互动，最大程度地利用外资在理念、技术和管理上的溢出效应。因此，在金融、能源等垄断领域对外资开放的同时，一定要有计划地优先对民资开放。在那些对外资已经开放的领域，要解放思想，加大改革力度，加快对民资的开放。

要大胆推进温州金融改革试点，尽快将灰色金融机构转化为合法的民资金融组织。长期以来，垄断导致民资金融机构发展滞后，使得大量民营中小企业融资困难，限制了中小企业的活力，带来了一系列问题，也在一定程度上加大了国内金融体系的风险。

(五)外资战略调整需要其他相关政策的支持

外资战略调整必须放在国内改革发展和开放的大背景下来统筹考虑。我国在利用外资中出现的很多问题，大多数并不是我国外资政策失误所致，更多地与我们所处的发展阶段和国内其他相关政策相关。比如，外资企业溢出效益较低，不仅与我们市场环境有关、也与我国发展阶段有关。外资并购和外资设立研发机构对我国产业发展利远大于弊，其不利影响和风险是局部的，绝不应过分夸大、因噎废食。

总体上看，我国过去的外资政策是成功的，是与我国发展阶段基本相适应的。随着我国进入新的历史时期，外资政策调整更需要国内创新政策、市场环境、诚信体系等其他政策体系的支持。