刑释解教工作机制的不足及完善建议

吴照美，张作山

(1.中国刑警学院，辽宁·沈阳 110035;2.云南警官学院，云南·昆明 650223)

刑释解教人员是我国社会中的一个特殊群体，他们不仅人数众多①根据2012年的有关统计，全国每年有约七十万左右的刑释解教人员回归社会 (这一数字还在逐年上升)。，而且极易重新走上违法犯罪的道路，因此，做好刑释解教人员回归社会的工作，对于预防他们重新违法犯罪、维护社会稳定、构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。

一、刑释解教工作机制的概念与作用

(一)刑释解教工作机制的概念

刑释解教人员②一些学者认为，“刑释解教人员”的称谓带有“标签”色彩，不利于他们顺利回归社会，应当将之更改为“归正人员”。实际工作中，个别省份也借鉴了这一主张，例如浙江省早在2002年就出台了《归正人员安置帮教工作办法》。是我国独特的一种称谓，具体包括刑满释放人员和解除劳动教养人员。国外由于不存在劳动教养制度，也就没有刑释解教人员的称谓，一般仅有“出狱人”的概念。需要注意的是，国外的出狱人，虽与我国的刑满释放人员相类似，但前者的外延要大于后者，这主要是由于中外在社会制度、司法体制以及犯罪圈划定等方面存在差异所致。根据我国的相关法律，刑满释放人员是指被判处拘役、有期徒刑、无期徒刑或者死刑缓期两年执行，刑期届满依法被释放的服刑人员;解除劳动教养人员是指劳动教养期限届满依法被释放的劳教人员③需要注意的是，随着中央关于劳动教养制度改革相关措施的推行，解除劳动教养人员的情形也将不复存在。。

一般来说，刑释解教人员回归社会主要经历三个阶段，即回归前、回归时和回归后。并且，刑释解教人员回归社会所处的阶段不同，安置帮教机构所承担的工作任务以及开展工作的重点也有所不同。回归前，安置帮教机构需加强与监狱、看守所、劳教所等部门的沟通、协调，掌握刑释解教人员的基本情况，并做好先期的衔接工作;回归时，安置帮教机构需进一步核查刑释解教人员的个人信息，并及时为刑释解教人员建档立卡;回归后，安置帮教机构需做好刑释解教人员的安置与帮教工作。另外，刑释解教人员顺利回归社会也离不开相应的保障工作和监督约束措施。

由此，刑释解教工作机制是指国家从事刑释解教人员回归社会的各职能机构共同遵循的工作方式、运行模式以及协调相互关系的原则、规则、准则和程序。具体来说，刑释解教工作机制包括回归前的沟通、衔接机制，回归时的核查、建档机制，回归后的安置、帮教机制以及贯穿整个过程的监督、保障机制。

(二)刑释解教工作机制的作用

1.提高刑释解教工作的效率。刑释解教工作机制明确了刑释解教各阶段的工作任务和工作重点，确定了各职能机构在不同阶段的工作方式和运行模式，确立了有关机构处理相互关系的原则、规则、准则和程序，这无疑会极大节约刑释解教工作的时间，大幅提高刑释解教工作的效率。

2.预防刑释解教人员重新违法犯罪。刑释解教人员重新违法犯罪是当下急需解决的一个问题，它不仅严重危害社会的和谐稳定，也关系到刑释解教人员能否再次回归。刑释解教人员重新违法犯罪的情况较为复杂，原因多种多样，但刑释解教工作机制不健全、相关政策措施落实不到位则是其中的重要原因。因此，建立健全刑释解教工作机制、贯彻落实有关政策措施，对预防刑释解教人员重新违法犯罪具有重要意义。

3.确保刑释解教人员顺利回归社会。实现刑释解教人员顺利回归社会是设置和构建刑释解教工作机制的最终目的。事实上，刑释解教工作机制也都是从各个方面、环节确保这一最终目的的实现。不仅在回归前有沟通与衔接机制，回归时有核查与建档机制，回归后有安置与帮教机制，也在刑释解教工作整个过程中设有监督与保障机制。因此，全面运行刑释解教工作机制，就能有效确保刑释解教人员的顺利回归。

二、刑释解教工作机制存在的不足

(一)沟通、衔接机制方面

做好刑释解教人员回归前的沟通与衔接工作是保证刑释解教人员顺利回归社会的重要前提，然而，实际工作中却存在一些问题，这些问题既不利于后续工作的开展，也无助于刑释解教人员回归社会。

1.沟通机制被忽视。一般来说，为全面了解和掌握本地刑释解教人员的个人信息、思想动态、劳动技能、改造表现等情况，各地的安置帮教机构须在本地刑释解教人员回归社会前，主动与监狱、看守所、劳教所等部门开展沟通协调工作。然而，一些地方的安置帮教机构和安置帮教人员工作责任心不强，没有认识到先期沟通工作的重要性，忽视甚至轻视回归前的沟通工作。

2.衔接机制不畅通。一是法律文书寄送迟延。根据中央《关于进一步做好服刑、在教人员刑满释放、解除劳教时衔接工作的意见》的相关要求，监狱、看守所、劳教所等部门在刑释解教人员回归社会前应当及时将《刑释解教通知书》等材料寄送到相应的安置帮教机构。但实际工作中，有关法律文书寄送迟延的现象较为常见。二是法律文书填写不规范。实践中，监狱等部门寄送的法律文书内容填写错误、项目填写不全或者字迹过于潦草无法辨识，这无形中增加刑释解教后续工作的难度。三是人户分离情况较为突出。当今社会，人、财、物流动频繁，刑释解教人员回归社会后，在异地工作、居住的情况越来越多，这就造成了刑释解教人员居住地同其户籍所在地处于分离的状态，不利于安置帮教工作的有序开展。四是存在漏管失控的问题。个别刑释解教人员妄图逃避打击，使用假姓名、假身份、假地址，这使得相关衔接工作无法顺利开展。

(二)核查、建档机制方面

刑释解教人员回归社会时，及时核查其基本信息并建立个人档案是刑释解教工作的重要内容。

1.核查机制难开展。一是不重视信息核查工作。在刑释解教人员回归社会时，安置帮教机构及时核查他们的基本信息，既能防止漏管失控现象，又能保证安置帮教工作的针对性，从而确保刑释解教人员回归社会的效果。然而，一些地方的安置帮教机构工作主动性不够，仅从程序上登记刑释解教人员的基本信息，而不注意核查、确认这些信息。二是信息核查手段单一、落后。一些地方的安置帮教机构虽认识到信息核查工作的重要性，也主动核查刑释解教人员的个人信息，但由于各方面原因，信息核查的手段较为单一、落后，基本停留在人工核查阶段，严重影响了核查工作的效率和效果。三是信息核查工作存在较大的阻力。刑释解教人员基本信息的核查，离不开有关人员、单位的大力配合，然而，由于多方面的原因，在实际工作中，干扰、不配合信息核查工作的情形屡见不鲜。

2.建档机制存缺陷。从全国的情况看，绝大多数安置帮教机构能及时将本地的刑释解教人员建档立卡，基本做到“一人一档”。但是，一方面，全国范围的刑释解教人员基本信息数据库尚未建立，难以实现有关数据的互联互通;另一方面，刑释解教人员作为普通、合法公民的身份地位，如若对他们单独建档立卡，是否会侵犯他们的合法权利，以及这些档案材料该何种程度地使用、使用过程中该注意哪些问题，也都需要进一步地解决。

(三)安置、帮教机制方面

安置、帮教机制是刑释解教工作机制的核心，它直接关系到刑释解教工作的成败，决定着刑释解教人员能否顺利回归社会。

1.安置机制难持续。实践表明，刑释解教人员的就业安置率越高，就业满意度越大，其重新违法犯罪的可能性就越小。然而，实际工作中却存在如下问题:一是对就业安置的重视程度不够。一些地方的安置帮教机构责任心不强，工作主动性较弱，被动应付就业安置的情况较为突出。二是过渡性安置实体和基地严重不足。一方面，从就业的总体环境看，由于社会吸纳就业的能力相对有限，急需就业的人员又在不断增多，就业的总体形势依然严峻，就业面临的挑战依然较多;另一方面，由于社会对刑释解教人员存在不同程度的歧视与偏见，再加上刑释解教人员个人的技能素养存在差异，刑释解教人员的安置就业工作仍然困难重重。因此，设立过渡性安置实体和基地就显得尤为重要，但各地的过渡性安置实体和基地严重不足却不容忽视。三是安置前的就业培训机制不健全。安置前的就业培训，对于刑释解教人员顺利回归社会具有重要意义，但是就业培训工作的缺位、针对性不强、培训主体重点不突出等问题也不容忽视。

2.帮教机制难见效。一是帮教的内容针对性不强。由于刑释解教人员的个体差异较大，面临的问题也各不相同，因此，对不同的刑释解教人员，帮教的侧重点也应当有所不同。通常而言，帮教的内容须根据刑释解教人员的思想状态、改造程度、存在问题等情况来具体确定。然而，在实际工作中，不加区分地实施相同或相似内容的帮教情形较为常见。二是帮教的对象重点不突出。均等地对每一名刑释解教人员开展帮教工作，既无可能，也无必要，帮教工作也应当突出重点，循序渐进。各地刑释解教人员的具体情况不一样，帮教的重点也就有所差异，但一般应当将重点放在有重新违法犯罪可能以及无家可归、无亲可投、无业可就的对象身上。三是漏帮漏教现象严重。实际工作中，刑释解教人员人户分离的情况较多，户籍地的帮教机构有帮教的愿望与义务，但很难开展异地帮教工作;居住地的帮教机构客观上能开展帮教工作，但没有相关义务，这客观上造成了大量漏帮漏教现象的发生，对帮教机制的有效运行产生了不小的阻碍。

(四)监督、保障机制方面

加强对刑释解教工作的监督与保障，是确保刑释解教工作有序开展和刑释解教人员顺利回归的重要保证。

1.监督机制不完善。一是缺少直接监督约束的主体。如今，对刑释解教工作的监督主要依赖于群众、媒体等社会监督方式，这种监督缺点在于专业性不强，而刑释解教工作又具有较强的专业性，由此，刑释解教工作急需直接约束主体的专业性监督。二是缺少监督约束的惩戒措施。既然有监督，就需要相应的惩戒措施，否则监督就形同虚设。然而，刑释解教工作也缺少监督约束的惩戒措施。

2.保障机制不健全。一是法律法规严重缺失。关于刑释解教人员回归社会，我国虽出台了一些政策性文件，但这些政策性文件相对零散及过于原则，在法治化深入推进的当下，刑释解教工作若缺少系统、严格的法律规制，必然会困难重重，因为政策性文件毕竟不同于法律法规，缺少强制力保障。与我国情况不同的是，国外注重将出狱人回归社会的工作纳入法治化轨道，如美国早在1956年就出台了《在监人重返社会法》，日本则出台了《犯罪者更生保护法》①霍珍珍:《刑释解教人员社会保障的现状原因及对策》，《中国司法》2012年第5期，第42页。等等。二是专业人才严重欠缺。刑释解教工作涉及的内容多、任务重，离不开一定数量的工作人员;此外，刑释解教的某些工作还需要专门的人才，如对刑释解教人员进行心理辅导就需要有懂心理的工作人员。然而，实际工作中，人员配备，尤其是专业人才的配备难以保证。三是经费保障严重不足。无论是刑释解教工作的开展，还是刑释解教专业人才的配备，抑或是刑释解教办公条件的改善，都离不开一定经费的保障。但由于各方面的原因，一些基层单位或者偏远地区刑释解教工作的经费保障很难跟上。

三、完善建议

(一)推动相关立法，实现刑释解教工作的法治化

随着国家法治化进程的进一步加快，将刑释解教工作纳入法治化轨道亦是大势所趋。为此，可以在现有政策法规的基础上，积极推动刑释解教工作的立法步伐，从法律层面明确规定刑释解教工作的性质、地位、对象、任务、机构、经费等诸多内容，做到刑释解教工作有法可依，确保刑释解教工作规范有序地开展。具体来说，通过立法能够明确各相关单位的工作职责，增强各职能机构依法开展工作的积极性和主动性;通过立法，也可以使相关的保障措施、监督约束机制落到实处;通过立法，还可以把各地经过实践证明可行的各种政策措施上升为法律，使各种优惠措施能够惠及更多的刑释解教人员，增强刑释解教工作的吸引力。

(二)构建刑释解教信息数据库，提高刑释解教的工作效率

随着信息技术的迅猛发展、工作方式的日益变革，传统的由人工管理档案的方式越来越不合时宜，它既不方便，又影响效率。因此，通过信息化手段构建刑释解教信息数据库就显得尤为重要。在具体操作上，可以参照如下两个方案:方案一，也即最理想的方案，就是建立国家一级的刑释解教信息数据库，实现刑释解教信息在全国范围内的互联互通;方案二，也即在方案一难以实现时，构建省一级的刑释解教信息数据库，保证刑释解教信息省域范围内的互联互动。无论是国家一级的数据库还是省一级的数据库，对于核查、传输刑释解教人员的相关信息，提高刑释解教的工作效率都具有重要意义。

(三)重视保障体系建设，夯实刑释解教的工作基础

一是加强各级安置帮教工作领导机构和办事机构建设，做好刑释解教工作的组织保障。重点是加强基层安置帮教组织建设，健全以乡镇司法所为依托的安置帮教工作站，配齐配强刑释解教工作人员，逐步解决办公用房差、装备落后、人员力量薄弱、专业人才缺乏等问题。二是加大财政投入，做好刑释解教工作的经费保障。要将安置帮教工作经费纳入各级财政预算，实行专款专用。另外，安置帮教工作经费也须随着经济社会的发展而逐步增加。三是要加强对各级安置帮教工作人员，特别是基层安置帮教工作人员的培训工作，落实工作报酬，提高他们的工作能力和工作积极性。

(四)加强部门联动，建立健全沟通、衔接的长效机制

一是针对沟通、衔接机制中存在的诸多问题，需从国家层面出台相关管理规范，明确监狱、劳教所、看守所以及各级安置帮教机构的任务和责任。明确要求各级安置帮教机构在本地刑释解教人员回归社会前须加强与监狱等部门的沟通与协调;明确要求监狱、劳教所、看守所等部门须规范填写《刑释解教人员通知书》，准确填写刑释解教人员的基本信息，包括刑释解教人员的居住地址、所犯罪行、改造表现、劳动技能等内容。二是要建立健全《刑释解教人员通知书》寄发、监督考核以及责任查究等长效机制，进一步增强有关部门和人员的工作责任心，切实保障《刑释解教人员通知书》的及时寄发和无亲属罪犯或劳教人员的有效接收。

(五)拓宽就业安置渠道，解决刑释解教人员的后顾之忧

一是鼓励刑释解教人员自主创业。对于申请个体经商、办厂的，要协调工商、财税、银行等部门，积极为他们提供便利条件，在项目审批、申请贷款等方面给予适当照顾。二是争取原单位的就业安置。加强与刑释解教人员原单位的协调与沟通，尽力获得他们的理解与支持。三是加大职业技能培训的力度。积极协调劳动保障部门，增加对刑释解教人员劳动技能培训的力度，增强技能培训的针对性和实效性。四是加强过渡性安置实体和基地建设。各级安置帮教机构都应当设立相应规模的过渡性安置实体和基地。有条件的大中城市，可以建立集食宿、教育、培训、救助为一体的过渡性安置实体和基地，比如，北京等地大力推进的“阳光中途之家”就是其中的主要代表。五是完善社会保障制度。对于丧失劳动能力、维持基本生活确有困难的刑释解教人员，当地政府应当给予适当救济，将其纳入最低生活保障范围，实现应保尽保，从而缓解刑释解教人员回归社会后的经济压力。