公务员心理契约：一个公共政策的视域

杨洁

（中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉 430073）

公务员心理契约：一个公共政策的视域

杨洁

（中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉 430073）

作为公共管理研究的重要方面，公务员心理契约和公共政策相互影响。目前，二者存在的问题主要有：公共政策形成时的信息不对称，导致公务员心理契约的不稳定；利益集团对公共政策的影响导致公务员产生不公平感和不公正感；公共政策的非连续性，不利于心理契约的动态稳定；公共政策体系的不完善，容易导致公务员心理契约的违背和破裂等问题。要从公共政策形成的动态过程采取加强公务员对公共政策的参与度、重视内部顾客导向、保持公共政策的稳定性和科学性、降低利益集团的影响、完善公共政策体系等有效措施来提升公务员心理契约水平，实现公务员心理契约和公共政策的双赢。

公务员心理契约；公共政策；提升；双赢

公共政策在一个国家生存和发展的进程中起着重要的指导和规划作用，它以政府这一合法权威主体为依托，有其政策的制定、执行、监督以及终结等过程。曼瑟尔·奥尔森认为，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益，除非一个集团的人数很少或者存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事。[1]由此可见公共政策在处理公共问题的重要导向和制约作用。戴维·伊斯顿认为，政策是“政治系统权威性决定的输出，是对整个社会所作的权威性价值分配”。[2]通常的政策分析往往不是进行政策过程的分析，就是对于政策结果的分析。但是，公务员作为政策执行的主体和目标群体有重要意义，不容忽视。他们的心理契约状态对于公共政策的制定和执行有着极为重要的影响，而公共政策本身对于他们的心理契约也有着十分重大的影响。

一、公务员心理契约

20世纪80年代以来，中国对公务员的定义逐渐演变、完善。2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》规定，中国的公务员即指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。此处是指广义的公务员，而本文所指是指狭义的政府公务员，是存在于政府这一组织中的工作人员。

心理契约作为科学的概念被提出，是在1906年。阿基里斯在《理解组织行为》一书中，在提到工厂雇工和工头之间的关系时，用“心理的工作契约”来加以说明。他形象地刻画出了心理契约的现象，但并未具体给其下定义[3]。1962年，“心理契约之父”奈文逊提出心理契约是雇主和雇员之间相互对对方隐性的、未提出的期望[4]。1973年，科特则提出这种内隐期望可能实现具体化，即一方的付出与另一方反馈的回报之间有着联系[5]。当雇主和员工期望越匹配，员工更可能提高生产率，离职率也越低。可见，他们普遍重视组织和员工双方相互期望的心理表象以及对于此表象的感知。

公共管理援引心理契约的概念，将公务员和政府之间的关系用心理契约的科学理论进行重新审视。公务员和政府在雇佣关系的前提下，公务员心理契约存在于政府组织和公务员个体之间，具有双向的指引作用。公务员心理契约并非由法律、法规或者任何行政规章制度等书面化的具体规定而定，而往往是非书面的。公务员对于政府组织有着期望，而且这种期望多为隐性的，例如政府能提供良好的工作环境,为公务员自我价值的实现提供培训支持，促进公务员个人职业生涯规划；同时，政府组织对公务员也有隐性期望，政府期望公务员提高行政效率，树立正确的行政价值导向等。

综上所述，公务员心理契约指的是公务员和政府组织之间在雇佣关系的前提下，双方对于对方的非书面化的、隐性的、动态的期望，以及对这种期望的认知。心理契约在公务员和政府之间有着双向的指引作用。政府期望公务员有较高的专业素质、政治素质、责任意识等，公务员则期望政府提供良好的工作环境、公平的竞争机制、合理的晋升机制、丰富的培训活动等。

二、中国公共政策中公务员心理契约问题

（一）公共政策形成时的信息不对称，造成公务员心理契约不稳定

在中国经济改革已经取得显著成效的前提下，行政改革作为一项重要的公共政策的一部分，日益受到党和国家的重视。行政改革的关键在于转变政府职能、优化政府机构、减少行政审批等内容。在涉及行政改革的这些内容的改革方案，往往都是“由上到下”高屋建瓴地形成，作为基层的公务员往往只被动地告知改革方案而进行执行。在此政策过程中，形成了公务员心理契约不稳定的隐患。中国社会秩序的转型，使得公共政策必须改变自身的目标、范围、方式和程序等。[6]首先，公务员作为公共政策的执行者，必须要了解公共政策的价值取向和终极目标。著名管理学家彼得·德鲁克提出的目标管理强调雇员对于政策制定的参与的重要性，认为雇员参与制定政策能提升雇员的积极性，提升对政策的认同感，利于政策实施效果的提升。公共政策的形成过程极少有基层公务员的参与，容易造成其对政策目标的不认同，从而影响执行效率。其次，行政改革过程中的公共政策，可能会直接触及到公务员本身的利益，根据詹姆斯·布坎南的公共选择理论，公务员作为公共政策参与人，是有限理性的“经济人”，他们会在改革的过程中由于政策主体的自利性，趋向于维护自身利益，从而有可能危害其他人甚至是公众的利益。由于信息不对称、对于自身利益的损害和威胁不明确，公务员缺乏安全感，造成心理契约的不稳定。

（二）公共政策受实力强大的利益集团影响造成的不公平感、不公正感，影响公务员心理契约

公共政策过程是均衡社会不同利益群体的过程，强势利益集团以各种形式渗透政策过程。[7]中国公共政策分配的主要权力在于政府，但是除了政府内部的各种利益集团因其自利性意图维护集团利益以外，还有广大的其他利益集团试图影响政府公共政策的制定、执行和评估等过程。公务员执行公共政策时理应将广大人民群众的利益放在第一位，但是由于利益集团的实力强大，在不同的政策领域内，可以在其强大的经济实力基础上，通过各种手段影响公共政策，并实现公共政策的合法化，这样直接带给公务员强烈的不公平感和不公正感，降低对政府组织的期望，同时影响心理契约。

（三）公共政策的非连续性造成信念违和，不利于公务员心理契约的动态稳定

从公共政策的形成来源看，是由于社会问题紧张上升为公共问题，然后提上政府工作日程，成为影响范围广、不得不解决的政策问题。在此，政府在公共政策中起了主导作用。然而，公共政策不是一成不变的，在实践过程中，针对同一政策问题，政府主导的公共政策可能出现断层和不稳定，失去公共政策的连续性。这样造成公务员在工作中对公共政策的信念产生动摇，可能对于公共政策的终极价值观念产生模糊认识。无法确立准确的行政价值导向，难以提高行政效率，从而影响公务员心理契约。

（四）公共政策的体系不完善，造成公务员心理契约违背和破裂的恶性循环

目前中国法律制度的不完善影响公务员的责任感。一方面，法律制度是中国公务员工作的重要标准，是依法治国的必然要求。公务员工作必须有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。虽然公务员心理契约本身不强调法律等书面文件的契约，但是法律作为强制行为规范规定了公务员行为的边界和底线，在实际工作中间接地影响了公务员心理契约。在具体行政行为中，法律制度规范公务员执政行为，提醒公务员职责和为人民服务的意识，其实这也是政府组织对于公务员的基本期望。公务员作为一种特殊的职业，其职业本身即对其思想政治素质和职业道德水平有较高的要求。公务员必须时刻秉承中国特色社会主义理论，以科学发展观为指导，高要求、严标准地履行职责。另一方面，法律制度为保障公务员的工作条件和生活条件提供必要保障，是公务员生存和实现职业价值的前提。法律不仅对公务员的工作提出要求，而且为公务员实现工作目的提供基本保障。公务员的类别、等级、薪酬等都有法律法规的规定，从心理学的角度来看，这符合马斯洛需要层次理论，有利于满足公务员多层次的需要。当公务员的需要得到充分保证，能有效避免其心理契约的破裂和违背。

三、公共政策对公务员心理契约的救赎途径

中国公务员心理契约有着不同于西方的特点，从中国实际出发以公共政策为切入点提升公务员心理契约是一个十分重要的课题。一方面，中国正处于行政改革的深水区，建设服务型政府、阳光型政府，行政改革深入进行，加之日益复杂的社会环境，中国公务员的心理契约相应日趋复杂。另一方面，中国是具有数千年儒家文化的文明古国，与心理契约起源的以希腊文化为源泉的西方国家有着巨大差异，从社会学的角度来说，不同的文化环境和理念会造成不同的国民心理差异，中国公务员心理契约也必然区别于西方。因此，提升中国公务员心理契约必须基于中国国情。

（一）加强公共政策制定中的公务员参与，提升公务员对于公共政策的认同感和参与度，以提升公务员心理稳定感

在多中心治理的趋势下，政策产出日益呈现网络化，这既是政策产出机制的特征，也是多种政策产出机制并存状态下共同特征的呈现[8]。多中心的政策产出机制，要求政策参与的深度和广度。根据目标管理的原理，传统的由上到下制定的政策，往往在实践过程中出现缺乏支持和认同，从而影响政策执行的效率和效果。公共政策是政策的一种，仍然遵循这样的客观规律。公务员是公共政策的执行者，也有可能成为公共政策的目标群体，其行政过程中的工作态度、工作热情，受其对政策的认识的影响。

（二）实现公共政策的科学稳定性，保障公务员行政价值观的一致性，以实现公务员心理契约的稳定

公共政策往往根据不同的社会情况会发生变化，这是不可避免的。但是，在一定的时期内，在科学制定政策的前提下，政策应该保持其稳定性。公共政策的稳定性不仅利于政策在民众中形成导向和权威作用，树立政府形象，加深人民群众对政府的信任，更加有利于政策执行效果的一致性，提升公务员工作认同感，树立一致的公共行政价值观，从而提高公务员工作满意度和工作绩效，对于公务员心理契约产生巨大的支撑保障作用。

（三）重视公共政策中的内部顾客导向，逐渐消弭信息不对称，从而保障公务员心理契约

20世纪80年代，新公共管理运动开始引入顾客理念，认为公共服务应该紧密围绕“顾客需求”。[9]而这“顾客需求”既来源于外部顾客也来源于内部顾客。外部顾客即公共服务的接受者，内部顾客即政府内部工作人员，提供公共服务者。在公共政策的过程中，政策制定、执行、监督等无不需要内部顾客的全力配合，如果忽视内部顾客，不寻求其心理契约的动态稳定，政策制定可能缺乏科学性，政策执行效率降低，政策的监督性减弱，甚至可能违背公共政策的初衷。因此，重视公共政策过程中内部顾客的心理契约，也是十分重要的。

（四）保持政府的自主性，合理对待利益集团对公共政策的影响，减少公务员的不公平感，从而维护公务员心理契约

利益集团对于公共政策的参与，是现代社会多元化的一个表现。而政府作为公共政策的合法权威主体，必须在复杂的情况下把握准确自己的定位。利益集团由于其“经济人”的自利性都无法避开对自己集团利益的维护。现阶段，利益集团的实力越来越强大，而且越发倾向于向政府提出自己的利益诉求，并运用各种手段促进利于本集团利益的公共政策的形成。为了保障社会的公平、正义，实现公共利益的最大化，政府必须保持自主性，在公共政策的制定、执行以及评估等过程中坚守应有的立场，以广大人民群众的利益为出发点对待公共政策。只有这样，公务员才能在行政过程中，坚持人民公仆的身份认同感，避免心理契约的违背和破裂。

（五）完善公共政策体系，加强公务员内部责任感和外部责任感

公务员责任感是保障其心理契约稳定和完整的重要保障，完善相应的法律法规和政策能有效增强公务员责任感。公务员是人民公仆，其职业特殊性要求完善其责任感的公共政策。“德能勤绩廉”是中国公务员评价的重要标准，而在此标准中“德”处于重中之重的位置。在公共部门中的“德”，很大程度上是指将组织使命作为个体目标。必须完善相应政策，为提升公务员责任感提供一道坚实的保障。

现代政府是开放的政府，是寻求科学发展的政府，提升执政水平离不开科学合理的公共政策的制定。公务员作为公共政策的直接执行者下达政策、上传民意，是连接政府和人民的桥梁和纽带，其心理契约状况直接影响公共政策的执行效果和贯彻效率。切实保障公务员心理契约的动态稳定，既有利于调动和提高其工作积极性和工作满意度，从而提高其行政效率，也有利于实现公共政策的导向、制约、分配和象征等各项功能。同时，国家制定的公共政策落实到各个地方和区域，必须根据各个地方和区域的特点进行再规划和细化，以实现公共政策执行的原则性和灵活性的契合。在此过程中，离不开公务员对政策的准确把握和执行。公务员只有在稳定的心理契约状态下，才能积极为公共政策的执行调动最多的资源和信息，以解决公共政策在中央与地方之间以及地方各部门之间的贯彻落实问题。

[1]曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海：格致出版社. 2012:2.

[2]伍启元.公共政策[M].香港：商务印书馆.1989：54.

[3]魏峰,李燚,张文贤.国内外心理契约研究的新进展[J].管理科学学报，2005（8）：82-89.

[4]LEVINSON H,PRICE CR,MUNDEN K.Men Management and Mental Health[M].Cambridge:Harvard University Pres. 1962：172.

[5]KOTTER J P.The Psychological Contract[J].California Management Review.1973（15）:91-99.

[6]李文钊.结构转型、秩序演进与中国公共政策的重构[J].理论与改革，2011（2）：12-15.

[7]孙永怡.强势利益集团对公共政策过程的渗透及其防范[J].中国行政管理，2007（9）:48-56.

[8]刘东杰，徐敏宁.多中心治理下的公共政策产出机制优化[J].云南行政学院学报，2014（1）:103-106.

[9]曾保根.新公共管理“顾客”理念的隐喻、局限与超越[J].理论与改革，2011（3）:91-96.

（责任编校：张广宇）

Improvement of Civil Servants Psychological Contract: A Public Policy’s Perspective

YANG Jie

(School of Public Administration,Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan,Hubei430073)

As important things in public administration study,civil servants psychological contract and public policy plays an important role each other.Nowadays there are these problems existing:the unsymmetrical information of public policy results in instability of psychological contract;the continuity of public policy’s failure goes against dynamic instability of psychological contract;the faultiness of public policy’s system easily leads to break and violation of psychological contract.We should improve civil servants psychological contract in terms of public policy’s formation.Developing civil servants participation in public policy’smaking,building customer-oriented belief,keeping instability and property of public policy,declining influence of interest group and completing system of public policy will realize win-win of both civil servants psychological contract and public policy.

civil servants’psychological contract；public policy;promotion;win-win

G 630.3

C

1672－738X（2014）04－0112－04

2014-06-18

杨洁（1988—），女，土家族，湖北鹤峰人，2012级行政管理硕士研究生。主要研究方向：公共部门人力资源管理。