中医药健康服务业政策研究的必要性探讨

胡凌娟 陈占禄 李瑞锋 文占权 李 祺 姚 园

北京中医药大学管理学院，北京，100029

健康产业被认为是带动经济社会发展的朝阳产业，近年来，世界许多国家的健康产业都得到快速发展，已经成为带动整个经济发展的强大动力。我国政府也非常重视健康服务业的发展，在《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》(国发〔2013〕40号)中就明确指出，健康服务业以维护和促进人民群众身心健康为目标，主要包括医疗服务、健康管理与促进、健康保险以及相关服务，涉及药品、医疗器械、保健用品、保健食品、健身产品等支撑产业，覆盖面广，产业链长。

中医药是我国各族人民在几千年生产生活实践和与疾病做斗争过程中，逐步形成并不断丰富发展的医学科学，是我国独具特色的健康资源、文化资源、产业资源、科技资源，具有深厚的群众基础。全面发展中医药健康服务业是当前及今后的重要战略选择，但是中医药健康服务业的内容还需要深入探讨，涉及到的配套政策研究也显得非常迫切。

1 中医药健康服务的内涵

中医药健康服务的内涵尚无定论，目前研究认为中医药健康服务应以倡导天人相应、形神统一、阴阳平和为理念，以中医药理论为指导，综合运用中医药知识、技术、方法和手段，达到满足人民群众多样化多层次健康需求、提高整体健康水平的目的，主要涵盖中医医疗、预防保健服务、中医健康养生服务、中医药服务贸易等支撑产业。

中医药健康服务主要针对基本和非基本两类健康需求，面向国内和国外两个市场，通过体制改革和机制创新，鼓励社会资本提供多样化、多层次的中医医疗保健服务，稳步提高中医药基本医疗服务能力，在满足基本医疗需求的基础上，重点发展中医预防保健服务、中医健康养生服务、中医药服务贸易、中医药健康养老、中医药旅游、中医药文化产业等，优先开发中医药健康养生产品，培养中医健康养生专门人才，规范发展中医药健康养生机构，做好中医药文化传播，打造一批知名品牌，形成中医药产业集群。完善行业和政府相结合的监管模式，建成覆盖全生命周期、内涵丰富、结构合理的中医药健康服务体系，扩大中医药国际影响力，提升中医药在经济和社会发展中的地位和作用。

2 中医药健康服务的现状及需要研究的内容

2.1 中医医疗及预防保健服务

目前我国公立中医类别医院占全部中医类别医院的比例超过80%，民营中医类别医院所占比例还很低。应当鼓励社会资本举办中医医疗机构，优先支持举办中医康复、老年病、护理等医疗机构，形成多元化办医格局。需要进一步完善政策，鼓励民营中医医院的发展，使非公立中医医疗机构在市场准入、社会保险定点等方面与公立医疗机构享受同等待遇。多元化办医格局涉及许多制度上的障碍，我国已经出台了鼓励社会办医的方针，包括医师多点执业政策，但缺乏具体的操作政策。因此，需要有配套的政策研究，由政府主导、多部门联合制定完善一系列配套政策，推进和保障中医医疗预防保健服务的顺利开展。

2.2 中医健康养生服务

2009年，卫生部对31个省(自治区、直辖市)15-69岁的常住人口79542人进行健康素养的调查，结果显示，我国居民具备健康素养的总体水平为6.48%，2012年我国居民健康素养水平为8.8%[1]。相关研究也对中医药健康素养进行了分析，对全国25个省(区市)近7000人进行的中医药素养状况调查显示，全国公众中医药素养水平指数为2.6%，低于总体水平[2]。

中医健康养生服务市场前景广阔，增长势头明显。群众对中医的认可程度逐渐增高，对中医养生保健服务的需求越来越大。如果有配套的政策支持，会吸引各类市场要素，包括人员、设备、资金、技术、信息等的进入。支持鼓励发展中医健康养生服务机构，不断创新服务模式，扩展服务领域，同时进一步完善监管，逐渐形成规模化和产业集聚效应。相关配套政策亟需出台，从而实现中医健康养生服务的科学化、规范化，保证中医健康养生服务的质量和安全性。

2.3 中医药服务贸易

根据《服务贸易总协定》的相关约定，中医药服务贸易属于12大类中的与健康相关的服务类。境外消费应成为发挥我国中医药服务贸易资源禀赋优势的重点领域；商业存在的主要内容是在国外建立中医诊疗中心或中医医院，由于文化差异和法律法规的限制，该模式的市场需求还没有形成，市场准入问题是重要阻碍因素；自然人流动是目前中医药服务贸易中做得最好的部分，但目前面临后续乏人的困境。因国内经济水平提高，中医到国外提供中医服务的动力减弱，政府相关部分和行业协会应制定相应政策法规和人才流动制度；推动中医药服务进入国际医疗保险服务范畴，拓展中医药国际服务市场的政策研究。

2.4 中医药健康养老服务

2000年城镇和农村户均人口分别为3.1人和3.65人。2006年调查显示，城镇中有 49.7%的老人独居，随着这种人口模式的持续，将有越来越多的老年家庭出现“空巢化”[3]。我国养老服务体系建设过程中没有相应的政策和扶持措施。根据机构养老、社区养老和居家养老等不同类型养老方式，积极探索建立中医药与健康养老融合发展的模式。截至2010年底，全国各类收养性养老机构已达4万个，养老床位达314.9万张[4]，但远远满足不了健康的需求。因此，应支持现有养老机构开展中医药医疗、预防保健和健康养生服务，满足老年人的健康需求。中医药健康养老服务是一个比较新的概念，还处于探索阶段，许多政策没有深入研究。今后，在机构养老、社区养老、居家养老几种模式试点和探索过程中，应制定相应的政策，明确不同机构的分工和任务。

2.5 中医药健康养生产品

截至2013年年底，我国批准保健食品13625种，其中国产保健食品占近95%，但是，市场上真正流通活跃的产品仅为7.3%左右，绝大多数产品处于“休眠状态”[5]。从需求角度来看，根据中国保健协会统计数据，2010年国内健康食品购买的潜力已达8000亿元，但保健食品实际销售额仅为2000亿元[6]。主要原因在于中医药保健食品没有对应的政策支持，无法按照中医药理论进行研发，产品缺乏中医药特色，目前的政策和审批标准不利于中医药保健食品的生产与市场推广。

保健用品缺乏明确的界定，行业管理体系尚未建立，中医药健康养生用品同样如此。从政府层面来看，目前还没有关于保健用品的法定概念，也没有明确的界定，我国对药品、保健食品、医疗器械、消毒产品的监督管理都有全国适用的专门的法律法规，但是，中医药健康养生用品的发展却面临法律法规和政策上的空白。

2.6 中医药旅游

中医药旅游作为新兴的旅游项目,目前国内尚处在初级阶段,未来存在着很大的发展空间。我国是世界上生物多样性最为丰富的国家之一，丰富的资源为中医药旅游提供了无可比拟的优势和发展前景[7]。 应制定中医药健康服务与旅游产业融合的政策措施，从顶层设计上做好中医药与旅游的融合，积极开发具有中医药特色的旅游项目。同时，拓展中医药旅游产业链，形成规模化产业集群，建立国际知名的中医药旅游基地。

3 中医药健康服务政策研究的必要性

中医药健康服务是一个新的概念，所涉及的领域非常广泛，也没有任何经验可循，没有成熟的理论作为指导。目前，没有专门的机构开展我国中医药政策的研究，意味着在出台相应政策时，缺乏有效的数据资料支撑。而政策研究平台的建立，不仅必要而且必需，它将为健康服务在内的中医药发展提供很好的支持。

3.1 促进中医药健康服务工作良性有序发展

“十二五”期间，按照国务院和国家卫生部的总体部署，“治未病”等一大批惠民项目普及，极大地提高了广大人民群众的健康水平。随着我国经济社会的进一步发展和人民生活水平的日益提高，广大人民群众对医药卫生服务，尤其是对中医药健康服务将有更高的要求。2014年，国家卫计委提出将提高中医养生保健素养作为健康促进工作的一项重要内容。如何在实施健康服务的过程中发挥中医药的作用，实现中医药卫生工作又好又快地发展，不断满足人民群众对中医药卫生服务日益增长的需求，成为中医药工作者紧迫而艰巨的任务。建立中医药健康服务业政策研究平台，将使我国的中医药整体健康服务工作走上了科学化、规范化、专业化的轨道。

3.2 提升政府决策的科学化水平

政府的决策要建立在科学研究论证的基础上。目前，我国中医药政策研究整体处于分散和无序的状况，随机性较强，长期性、稳定性、持续性不够。建立中医药政策研究平台，可以在一项惠及亿万百姓生命健康的政策决策制定之前，通过认真开展广泛、深入、细致的调查研究和充分的论证，给政策制定者提供科学、准确的决策依据，奠定科学决策基础，进一步提高决策的科学化水平。尤其是中医药健康服务这样的新事物，更需要决策前的广泛调查研究。目前，在我国中医药卫生领域尚没有一支专业的政策研究队伍。

3.3 及时反馈政策的失误和不足

一项中医药政策制定的成功与否，需要从它的制定、实施和效果3个方面来进行整体评价，这个过程具体包括目标任务、信息收集、信息筛选、决策、实施和最后的反馈，这些环节形成一个有机的闭合系统。在这个系统中，任何一个环节的缺失，不管是从管理学的角度，还是从民生的角度来评价，都是失败的。目前，在我国中医药健康服务工作方面，缺少反馈这个至关重要的环节。而建立中医药健康服务政策研究平台，通过发挥其反馈功能，把实施过程中和实施后的情况及时反馈给政策的制定部门，并提出相应的措施，可以及时修正工作中的失误，弥补工作中的不足，提高健康服务的针对性和有效性，更好地发挥政策在整个健康服务工作中的指导作用。

3.4 成为中医药健康服务领域的智库

综观世界各国，尤其是西方发达国家，在许多重要的部门或领域，均有或官方或民间的智库。这就启示我们，在中医药健康服务领域这个关乎民生利益的重要领域，也迫切需要有我们自己的智库。建立中医药相关政策研究平台，不仅可以为有关健康服务的中医药政策决策的制定提供智力支持，还可以培养、凝聚和稳定一大批具有中医药管理理论素养、世界战略眼光和较高业务素质的专业人才，为贯彻落实国家的人才发展战略，更好地完成“十二五”规划提出的宏伟目标提供强有力的人才保证。

综上所述，制约中医药发展的体制、机制和政策的问题依然突出，中医药发展还面临着新矛盾、新困难、新挑战，应进一步做好顶层设计，将中医药发展纳入国家战略[8]。在国家医改大局中，支持和开展中医药事业发展的政策和机制研究，将有力促进我国中医药的长远发展。

[1]中国网. 首次中国居民健康素养调查报告共调查将近8万人[EB/OL].( 2009-12-18).http://www.china.com.cn/news/2009-12/18/content_19091524.htm.

[2]刘宏岩，李磊，杨永刚，等.公众中医药认知及需求调查[J]. 医学与哲学，2012，33(2):12.

[3]苏永刚，吕艾芹，陈晓阳.中国人口老龄化问题和健康养老模式分析[J].山东社会科学，2013(4):43.

[4]北京社会管理职业学院、民政部职业技能鉴定指导中心. 国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)的通知[EB/OL] .(2011-12-28).http://jnjd.mca.gov.cn/article/zyjd/zcwj/201112/20111200248281.shtml.

[5]徐伟红.我国保健食品行业发展及监管现状、问题和对策研究[D].山东大学，2013.

[6]深圳市保健协会，深圳市健康产业发展促进会.深圳健康产业发展报告2011[M].北京：中国经济出版社，2012.

[7]师帅.我国中医药旅游现状浅析[J]. 中国中医药信息,2014，21(1)：5.

[8]中国中医药报.“中国式办法”离不开中医药[EB/OL].(2014-03-10).http://www.satcm.gov.cn/e/action/ShowInfo.php?classid=56&id=18936.