小村官何以频成大贪

□中国青年报·王梦婕 杨雪

小村官何以频成大贪

□中国青年报·王梦婕 杨雪

俗话说“上面千条线，下面一根针”，“针”就是活跃在9亿农民中的村官。“十一”期间，北京一村委会副主任在国家会议中心办婚宴，三天摆酒250桌，总花费约160万元。这则消息，让村官腐败问题再次走入聚光灯下。尽管纪委初步调查显示，暂未发现该村官动用公款办婚宴的证据，但这俨然如一颗重磅炸弹，“炸”开了公众对近年频现的村官型“土豪”的种种记忆。

从2009年，在国家级森林公园花费千万为其家眷修坟墓及建祠堂的山东村官李德海，到2011年全国“村长”论坛上，随处可见的豪车座驾；从今年2月，被举报坐拥20亿身家的深圳村官周伟思，到最近刚刚宣判的海口5名村官，伙同他人侵吞近1300万元征地款。村官不是“官”，但贪腐起来，却比真正意义上的公务员“胃口更大”。以致中央党校教授林喆慨叹：“腐败‘落势化’，村官腐败问题已是老生常谈。”

资源性腐败成村官敛财大宗

什么是村官？“村官并不是我们所说的官员或公务员，主要指两个组织的成员及负责人，即村党支部和村委会。少数情况下，也包括村会计。”中国社会科学院法学研究所副研究员支振锋告诉记者。从《村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》看，村委会主任是村民自治组织的管理者，村支书则是各级党组织联系9亿农民的“神经末梢”。他们大多没有公务员编制，“有公事是干部，没公事是农民”。俗话说“上面千条线，下面一根针”，“针”就是活跃在9亿农民中的村官。在一些纪检干部眼中，他们“是官非官，是民非民，两头不靠”，但权力的“含金量”却非常高：管理村务资金、发放土地征收补偿款、申领惠农补贴。这些，都可能是村官腐败的“切入口”。另一种形态，更容易成就“身家千万”的村官。“那就是资源性腐败。从村集体的土地、矿产和林业等资源中牟利。”支振锋说，“而且，越是涉案金额大的村官腐败，越是和资源关系密切。”盘点近年一些知名的“小村官大贪”案件，很容易发现土地等资源的影子。随着中国城市化进程加快，土地、矿产等资源市场价值激增，村官权力的“含金量”也急剧膨胀。“一些征地项目对农民来说并不公平，乡镇政府需要村官的配合，起到‘中间人’的调节作用。农民和政府、开发商不直接面对面，村官‘垄断’信息资源，可以从中找到有利可图之处。”南开大学政治学系主任、农村政治学专家程同顺告诉记者。

对村官的“监督之眼”去了哪儿

频发的村官腐败催生一个疑问：“监督之眼”去了哪儿？来自村民的自下而上监督，首先“阻力重重”。“法律规定，村里的最高权力机构是村民会议，村委会只是常设执行机构。但现在，‘村民自治’往往变成‘村委会自治’。”支振锋说。有学者撰文指出，在《村民委员会组织法》的设计中，村委会“一支独大”，权力机构不常设，监督村委会还要靠被监督人“召集”，以致有学者慨叹：如果说选举、决策、管理和监督是“四驾马车”，“绝大多数的村民自治，目前只完成了选举环节，其他三个环节成了‘摆设’”。“农村‘熟人社会’的特点，加剧了这种监督困境。”村民自治的监督方式，条件苛严，农民又往往担心打击报复或不愿得罪人，而不愿、不敢监督。”

来自上级的监督，成效如何？有学者用“状态尴尬”形容。对村委会干部，中山大学政务学院副院长岳经纶教授曾向媒体分析，村委会是自治组织，乡镇和街道并不是一般意义上的“上级”，更多时候，乡镇和街道还需要村居协助进行社会管理。“目前，乡镇对村组织只能进行诸如税费收取、换届选举、计划生育等事务性工作的指导，而难以在集体资产处置等方面进行具体监督。有时，乡镇干部和村干部之间还可能存在‘相互勾连’问题。”

“政经分离”或是釜底抽薪之策

对怎么给村官套上“紧箍咒”，各地一直在摸索。落实《村委会组织法》中规定的村务公开制度，是较为传统的一个。有媒体总结，无论土地征用还是惠农款发放，村官在“二传手”角色下，难免“暗箱操作”。村民无从知道土地征用数量和补偿款数额，大宗腐败便由此滋生。根据《村委会组织法》，这类涉及村民重大利益事项的公开原则，是“随时”。但该法对村官“不公开”或“公开不实”的应对，却规定得疲软乏力。在一些农村，村务公开走形式、黑板报上的“糊涂账”等现象，令村务公开制度频遇尴尬。

为了逐步摆脱这种尴尬的境地，记者查询发现，2007年后，“审计进村”已经在黑龙江、江苏、山东、广东等省市的农村开始了探索。“对村官监管，还有一些乡镇建立了纪检、审计、监察‘三合一’的长效制度，审计部门负责财务，监察部门考核绩效，纪委负责廉政建设。” 深圳大学行政管理学教授马敬仁说，“这样做，对村官监督更有效率，也能‘防微杜渐’。”

来自村民的监督智慧，更加不可忽视。2008年，四川马岩村曾创造了“五瓣梅花章”来先行审计村财务，赢得舆论关注：五位村民监督员各持公章的一瓣，村里的每一项支出，须由五人一致同意才能报销。“为了解决村民‘想监督又不知如何监督’的困局，近年，村务监事会也是一个创举。”中国农村问题研究中心常务副主任项继权教授告诉记者。2007年，村务监事会在广东省梅州市蕉岭县芳心村率先试点。在县、镇的支持和组织下，村民选举老干部、老模范和老党员等委员，组成独立于“两委”之外的村务监事会。监事会成员提前把村里的一切大事告诉村民，在广泛收集村民意见的基础上，对村委的决策和财政进行监督和公示。

这些举措能釜底抽薪吗？项继权认为，最可能釜底抽薪的，还是“推行‘村社分开’”，即削弱村官与土地等资源的天然联系。“村委会本身是政治自治组织，现在村官腐败多发，是因为在农村基层权力中，政经不分、村社不分。”项继权表示，目前，本应属于集体的土地等资源，却由村委会来代行各种权利，“村官在经济方面的权力太大、管得太多、手伸得太长，让腐败滋生不止。”

记者查询发现，在一些经济较发达地区，已开始探索这种“分离”。比如在广东南海，正探索将村委会的自治职能——包括社会服务职能，与对集体经济的管理职能分开。村居委会成员不得兼任村集体经济的负责人，传统意义上的“村官”只专注于基层自治和公共服务，村居集体经济则引入“职业经理人”管理。“把集体经营性资产的管理独立出来，交给类似‘股份社’这类经济组织。村干部权力的‘含金量’就变小了，监督成本就会大大下降。”党国英说。

栏目编辑：施杨 shiyang0915@126.com