烟台市“村改居”社区建设与管理研究

粘凌燕

(中共烟台市委党校，山东烟台264003)

烟台市“村改居”社区建设与管理研究

粘凌燕

(中共烟台市委党校，山东烟台264003)

党的十八届三中全会指出:完善城镇化健康发展体制机制，要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。“村改居”是指按照一定的法律程序，撤销符合一定条件的村委会，设立社区居民委员会，并按照《居委会组织法》开展相关工作的过程。“村改居”是我国现行城乡二元体制下，加快城镇化进程的重要手段，从村到社区，从农民到居民，撤村建居涉及管理体制的变革等方方面面的工作，完善“村改居”社区治理具有重大意义。通过对山东省烟台市某区的实地调研，剖析“村改居”社区建设面临的挑战并提出社区建设与管理的相关建议。

村改居;社区建设与管理;公益股

“村改居”就是指按照法定程序，撤销符合一定条件的村委会，设立城市社区居委会，并按《居委会组织法》开展相关工作的过程。按照《烟台市城镇化发展纲要(2013－2020年)》要求，到2015年烟台市城镇化率要达到63%，城镇人口达到440万人以上;到2020年，全市城镇化率达到70%以上，城镇人口达到500万人以上。到2015年，完成三年村庄整治任务，全市半数农户住进新房，到2020年，全部完成城中 (郊)村改造任务，农村社区基础设施、公共服务和社会保障与城镇全面接轨。截至2013年10月，全市共建成村改居344个。但是调研中发现，现实中的一些村改居，并没有达成这样的目的。一些村改居并不是为了让农民变市民，让农民享受到一切附着于城镇户籍制度上的社会福利，只是为了选举的方便而改居，其实质只是将村委会的牌子换成了居委会的牌子，并没有实现真正意义上的“村改居”。因此，规范“村改居”，实现真正意义上的“村改居”十分必要，它不仅可以让农民变市民，享受到一切附着于城镇户籍制度上的社会福利，而且有利于加强城市基层社会管理，推进新型城镇化建设。

1 “村改居”社区建设与管理存在问题

1.1 盲目实施“村改居”的现象

在调研中了解到，有的地方为追求城镇化建设政绩，不顾是否达到“村改居”条件，盲目实施“村改居”的现象比较严重。有的地方为了减少选举人数，便于选举组织，把所有的村全部改成了居委会，他们很多只是具有“居委会”的名称，实质上并没有多大改变。村民并没有享受到城市居民的社会福利政策，唯一变化的就是村委会的选举方式，由此引发了村民上访，影响社会稳定。对于什么样的村可以改居，法律、法规和上级政策都没有明确的规定，从《居委会组织法》第六条关于“居委会的设立、撤销、规模调整由不设区的市、市辖区的人民政府决定”的规定看，区这一级有权决定居委会的设立、撤销和规模调整，只要村委会的撤销符合《村委会组织法》第三条的规定，即乡镇政府提出、村民会议同意，县级政府即可决定，市一级无权干预或过问。为了应对上述矛盾，2012年7月30日，山东省出台的《关于加强和改进城市社区居民委员会工作的意见》(鲁办发〔2012〕22号)在规范“村改居”工作中，明确提出实施“村改居”应坚持“先改制，后改居”的原则，严格规范“村改居”标准条件和操作程序。“村改居”的基本条件是:拟撤销的村民委员会所辖区域位于土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模边界内;集体所有耕地已无法满足村民生产生活基本需要;所辖区域内三分之二以上劳动力已转移至非农产业;集体资产、债权债务得到妥善处置，完成资产改制，产权关系明确。条件成熟后，启动法定程序，经村民大会讨论同意，由乡镇人民政府(街道办事处)提出，报县(市、区)人民政府批准。这就从规定层面明确了村改居的条件。

1.2 社区管理体制尚待完善，社区居委会以及村集体经济组织改制公司职能转变不到位

从社区居委会层面看，传统村委会肩负村的经济与社会管理职能，具有很强的行政色彩。而城市居委会的职能主要体现在提供社区服务上，管理对象应按照属地管理原则不仅包括原来的村民，还包括很多外来人口，原来村委的经济职能则由改制后的公司承担。但是目前部分已完成“村改居”的居委会未实现由行政职能向服务职能的转变。从改制公司层面看，“村改居”后，应由相关部门承担的职责没有及时接收，如街巷保洁、路灯、污水等，费用仍由改制公司承担。行政职能没有完全从改制公司中剥离，公司投入大量资金到社区福利的建设中来，股份公司行使着街道办事处的部分行政管理职能，使得政府政策在某些方面遇到拖延或抵制。

1.3 社区工作者素质有待提升，居民对社区的认同感和归属感有待增强

目前，“村改居”社区居委会工作人员主要是由原居民区留用人员、社会招考和城市社区调配人员组合而成，相较而言，原居民区留用人员的学历普遍不高，在工作方法上和管理理念上思想不够开放，工作创新不足，在很大程度上制约了服务居民水平。“村民”变“居民”后，部分社区的运行机制基本还按原来的模式进行，其思维观念、管理方式与工作方法等没有发生变化，对于很多改制后的社区居民来说发生变化的只是牌子从“村委会”换成了“居委会”，实质没什么改变。实际工作中，居委会成员的产生采取的方法是间接选举或者直接向社会进行公开招聘。这对于“村改居”的居民来说，不能再像以前直接参与社区的事务，导致居民参与社区管理的权力减少，唤醒不了居民参与社区自治的意识，从而影响社区居民参与社区自治的积极性，也使“村改居”社区居委会的工作难以开展［1］。

1.4 社区硬件设施建设水平较低，不足以适应社区发展建设的要求

一是社区办公用房不达标。“村改居”后，新挂牌成立社区的办公用房均由改制公司无偿提供，大部分社区的办公用房远没有达到1000平米的要求，有的社区甚至连“三个一百”的标准都没有达到，导致没有室内活动场所，影响居民的文化娱乐。另外，在开发过程中，按规定开发企业要预留出社区办公用房等公共设施，可是许多开发商没有按规定把社区提供办公用房列入建设计划，直接影响了办公用房的落实。二是社区人员配备短缺。按社区每300户配备1名工作者的社区管理办法要求，新成立的社区工作者严重不足。比如某街道社区，辖区共有居民5000多户，按规定应配备工作人员17人，而目前只有7人，远没有达到规定职数，导致部分工作被动应付。三是财政拨付资金不足。“村改居”后，新成立社区的所有费用主要是由改制公司支付，包括留守和外聘人员工资、办公场所提供和维护及各种活动的开展经费等等，每年在10万元至25万元左右，改制公司负担过重。同时，随着旧居改造步伐加快，外来人口也随之增多，但财政的投入并没有及时相应增加，大部分费用由改制公司负担。如在调研中发现某街道，据2010年人口普查实有家庭户在7.9万户左右，但是下发社区办公经费一直按3万户下拨，资金严重短缺。

1.5 公益股功能未完全释放

公益股，又称集体股，是指公益资产在公司中所占的股份，一般为40%—50%。设置集体股的目的主要有:第一，把一些无法量化的集体资产转化为公益股，同时确保把集体资产产权全部分配到个人后集体经济的“公有”性质，从而避免质疑，减少改革阻力。第二，对于村民来说，土地具有生产资料和社会保障的双重功能，在其能享受与城市居民相同的待遇之前，应从集体经济收益中拿出部分用于居民区退休人员的退休金及其他公益性支出。然而现实中在公益股的行使权常常掌握在公司的法定代表人手中，这些法定代表人往往是改制公司的董事长，同时又是公司的股东，多重利益交织在一起，他们很难真正履行公益股股东的职责。从而导致占公司控股地位的公益股在公司权力机构中被滥用，用于居民集体利益和社会保障的目标往往得不到落实。另一方面，改制多年，对于改制公司的认识还不到位，对改制公司是按公司法管理还是集体经济进行管理还很模糊。特别是“村改居”后的居民还存在着老村民的传统观念，对股东的概念仅局限在名词上，仅仅关注年底能分多少钱，其权利和义务都没搞明白，更别说履行股东权利。因而导致改制公司组织运行结构极不完善。

2 “村改居”社区管理存在问题之原因分析

2.1 法律政策缺失造成集体经济改制公司性质模糊

经过改制，基层经济社会状况发生了全面而深刻的变革，导致生产和生活方式的大变革、体制的大变动、利益的大调整，代表不同利益诉求的群体失去了原有的平衡，产生了新的矛盾。在这样前所未有而又迅速巨大变革面前，对集体经济改制公司这一新生事物的认识和态度处于一种相对模糊的状态。公司虽然是按照规范化的要求来设计的，但是绝大部分人，包括管理层和普通股东，对公司的知识相当缺乏，对公司的架构和运作相当陌生，思想上仍然更多习惯于城市化前作为村时的行政管理模式。城市化是在实践中不断摸索的形式，因为相关配套政策未跟进完善，集体经济改制公司仍然要承担部分市政、绿化、环卫等基础设施的投入建设和管理，其法律地位尚不明确。基层政府无权创制法律，现有的政策文件又很难彻底解决改制公司法律地位问题。在完成改制后，由于清理资产难度很大，再加上很多改制公司负债严重，政府对其监管缺乏积极性，因此很多改制公司仍然处于法律与政策的空白之中，游离于政府的有效监管和市场经济之外。

2.2 城市化的核心是人的城市化，而村民的城市化是一个漫长的过程

中国自古以来就是纯粹的农业地域，在传统的乡土社会中，以村落和家族为根本单位，以“血缘”形成紧密联系。社会转型期，中国社会正在从一个传统的、自然经济和计划经济占主导的社会向现代的、商品经济和市场经济占主导的社会转型。而城市化的核心是人的城市化，即人的观念和意识的转变，因此，城市化不是一蹴而就的，是一个漫长的过程。很多村民仍然习惯于过去管理模式中，由于缺乏相应的知识能力和习惯而缺乏社会治理经验。另外，中国的城市化进程不同于美国等西方国家的市场机制的进化轨迹，我国完全是在政府的控制下完成的，发展状态完全是政府意志的反映。由于社会转型的需要，由政府强力推动的突破性改革，群众缺少内在的观念或意识，是一种被动或消极的变革。在政府推动下，一个个“村改居”社区如雨后春笋般建立起来，这种做法快速解决了城市化转制时期的一些突出矛盾，使政府有效解决了社会管理中的一些难题，但也反衬出发动群众的基础性工作颇为滞后，从而造成一些旧有的观念和习惯对先进制度的冲击。

3 “村改居”社区建设与管理的对策建议

3.1 要严格依法撤村依法设居

要严格按照《村委会组织法》的规定，由乡政政府(街道办事处)提出撤销村委会的意见，经村民会议讨论同意后，报县市区政府批准。再按《居委会组织法》的规定，由县市区政府决定设立社区居民委员会。“村改居”必须坚持“先改制，后改居”的原则，严格按村改居的条件和程序进行操作。因此，村改居的条件应重点从村(居)是否处于城市建设总体规划的范围、农业人口或非农人口占总人口的比例、人均占有耕地面积、村(居)民从事农业和其他产业的比重等几个因素来考虑。在改制过程中，必须把握好以下几个环节:一是要从实际出发，因地制宜，在认真调查研究的基础上，制定科学合理、符合实际的改制方案，不能搞“一刀切”。二是要充分尊重群众的意愿，按照法定程序进行操作，大多数群众不同意的不能强行实施。在改制和整合前，要召开村民会议或村民代表会议，做耐心细致的思想工作，把政策讲清楚，让村民吃下定心丸，主动配合做好改制和整合工作。

3.2 完善“村改居”的管理体制，实现居委会管理职能转变

完善街道办事处、居委会、改制公司之间的职能分配。由于我国城乡二元结构的长期存在，农村与城市之间界限明显。“村改居”的未来，直接决定了众多居民的切身利益，进而影响着基层社会的稳定。因此，“村改居”工作应该立足现实，谨慎操作。尽管建立政企分开的现代企业制度是改制公司的美好愿景，然而当前改制公司的性质还应该具有“政企合一”的双重属性，相比按照《公司法》成立的公司应该承担更多的社会职能，因此政府对其应该适当干预。同时，建立现代企业制度其发展方向，所以政府在监管的同时还应予必要扶持。

对于政府来说，在过渡阶段应该加强对改制公司高层人员和公司资产的监管，对公益资产和资源性资产(土地)的收益使用实行备案制，严格监控并促使其使用在股东居民的劳动生活保障和医疗保障上，利用这部分财力逐步将股东的公司保障推到社会保障，彻底解决未来股东的社会保障问题及公司负担问题。同时还应该对公司发展做出适当引导，寻求股权改革上的有益探索，为公司向现代企业制度过渡做好准备。对于居委会来说，应该更有效的对社区公共事务提供服务。有针对性地对社区居委会的工作人员进行培训，提高他们的业务能力和职业化水平，同时完善社区工作人员准入制度，将有能力、符合条件的人纳入社区工作中来，优化社区工作人员的结构。社区可以招募大学生志愿者提供社区服务，通过为农民及其子女提供市民化教育，帮助他们更好地适应城市生活［2］。对于改制公司来说，坚持股东权利本位原则，公司的重大事项必须经过股东大会的通过，完善股东的投票权以及损害赔偿请求权。强化监督，可以设立独立董事制度，通过为管理层提供知识支撑、客观性判断，有利于公司的健康、持续性发展［3］。

3.3 构建政府指导下的社区自治管理模式，强化公众参与

我国的城市化进程是政府主导的，在“村改居”社区建设问题上，也应该注重运用政府的力量进行推动。首先，采用多种形式调动“村改居”社区居民广泛参与社区自治的积极性。通过创新工作方法、广开宣传渠道，对居民进行宣传教育，培养居民的社区意识，鼓励他们对于社会事务进行自我管理;坚持政务公开，通过听证会、恳谈会等形式鼓励居民参与，提高他们社会治理经验，同时还可以使相关政策得到居民的理解和支持并减少执行阻力。其次，大力培育社区自治组织，搭建社区自治的平台。鼓励社区内部培育和发展各类居民自治组织，如各类志愿者组织等，通过参与社团活动，培养居民自我管理、自我服务的能力。许多社区矛盾也可以在自治组织这一环节解决，从而避免村民在遇到了权益受侵犯的时候习惯于通过求助上级机关或者上访解决问题，降低冲突解决成本。

3.4 加大财政投入，建立多渠道的资金投入和办公保障机制

一要加大财政投入力度。建议民政局、财政局及时与上级部门沟通，根据深化“村改居”进展情况，及时将不应由改制公司支付的经费纳入政府财政体系，并按照实际居住人口的户数给予办公经费。二要加快社区办公用房的落实。要结合旧居改造或“撤居并点”的居民区，按照总体改造规划，统筹考虑总体布局，提前介入，在旧居改造开发过程中一步到位预留解决社区办公用房问题，为下步深化“村改居”及新社区组建做好充分准备。建议住建局、规划分局及时与上级部门沟通协调，建议在开发企业将社区办公用房等公共设施交到辖区街道、园区后，再准予销售。对改制公司提供社区用房的，建议与开发商预留社区用房享受同等待遇，给予一定的政策奖励。

3.5 对公益股的管理，积极进行股权改革的有益探索

对公益资产和资源性资产(土地)的收益使用实行备案制，严格监控并促使其使用在股东居民的劳动生活保障和医疗保障上，利用这部分财力逐步将股东的公司保障推到社会保障，彻底解决未来股东的社会保障问题及公司负担问题。这两项资产目前管理起来有一定的难度，主要是在与资金的不能够专户专管上，这些资金已经作为流动资金在运用，而且很多公司已经存有大量的贷款，如果强行专户专管，势必造成很多公司资金链的断裂，因此应逐步进行解决。随着经济发展状况应逐步取消集体股(公益股)，追加个人股，逐步减少居民的福利性保障，强化社会保障功能，让居民逐渐适应市场经济发展。这种做法客观上有四个方面的好处:一是改变纯福利性质的分配方式，使股东在关心分红之外更加关心公司的发展，进而激发他们主动过问公司运作情况并进行监督。二是改变了产权不彻底的状态，村民所拥有的股权可在本公司内依法继承和转让。三是解决了集体股实际上被公司管理层所控制的问题，减少了管理层权力滥用而导致腐败可能性。四是一劳永逸地解决了因回流人员、婚迁人员而导致的股权争议。

［1］梁慧，等.村改居”社区居委会管理中的问题及对策分析［J］.理论月刊，2008(11):172.

［2］王艳峰.村改居”的社区建设刍议——以柳岸馨居社区为例［J］.辽宁经济，2012(9):79.

［3］徐晓兵.广州市城中村股份公司制规范化研究［J］.中山大学学报论丛，2006(12):39.

(责任编辑 李沛茜)

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1673－5382(2014)02－0005－04

2014－03－15

粘凌燕(1981—)，女，山东芝罘人，中共烟台市委党校讲师，法学硕士.