住房保障和供应体系建设中的政府角色定位*

顾 莉

(盐城师范学院 经济法政学院，江苏 盐城 224051)

党在十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)中明确提出“健全符合国情的住房保障和供应体系”的改革目标。住房问题关涉老百姓的生活质量，是当前全面深化改革的内容之一，对其他方面的改革进程具有重要的影响。2013年10月，习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时就曾强调，“加快推进住房保障和供应体系建设，是满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标的重要任务，是促进社会公平正义、保证人民群众共享改革发展成果的必然要求。”同时，他还指出“加快推进住房保障和供应体系建设，要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系”[1]。在这四对关系的处理过程中，政府扮演什么样的角色，发挥怎样的职能，始终是问题的关键所在。

一、市场经济中的政府干预理论及其在住房制度改革中的意义

(一)市场经济中的政府干预理论。《决定》中指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”关于政府和市场的关系问题，在国内外的探讨从来没有停止过。在西方，如何在市场经济中定位政府的经济职能，是一个伴随资本主义发展史的重要论题。资本主义自由竞争的市场经济是从封建君权和神权的束缚下解放出来的经济体制，从其成立之初就是要摆脱市场之外的特权对其过度束缚和干预，使市场成为真正可以自由平等贸易的场所。因而，早期资本主义的经济学家们都把自由作为核心的市场价值目标。如古典学派的弗朗斯瓦·魁奈、亚当·斯密、大卫·李嘉图，以及新古典学派的阿弗里德·马歇尔等人，他们认为经济应该由市场自动调节，政府只是充当“守夜人”的角色，认为国家不干预经济生活是最好的政策。但到20世纪30年代西方国家出现的经济危机“打破了市场机制自我调节的神话。在此条件下产生的凯恩斯理论提出了政府干预经济的主张，后来各个学派又针对市场在其他方面的失灵发展了国家干预理论”[2]。也正是漫长的两百多年的理论探讨和历史的发展，使得在发达国家形成了较为合理的政府与市场之间的互补关系，但是，即使如此也不排除出现新的危机，需要新的理论来重新调整二者的关系，解决新的问题。在我国，由于市场经济起步较晚，在此之前政府长期主导经济生活，改革开放以后在各个领域、各个行业，逐步调整政府与市场的关系，使市场逐渐在资源配置中发挥基础性作用，十八届三中全会的召开更是提出要使市场发挥决定性作用。虽然有西方的理论和实践可以借鉴，如有学者对西方不同国家的市场经济体制下的政府干预模式进行梳理，从而提出对我国的启示[3]。也有学者直接提出了“中国模式”的政府干预[4]。但是要在短短几十年的时间里，实现符合我国国情的，从政府主导的计划经济到以市场为主导的社会主义市场经济的全面转型，无论在理论上还是实践上都存在巨大的挑战。而且，我国是一个各地区经济发展不平衡的大国，在不同区域、不同行业，在处理政府和市场的关系时也存在着很大的差异，“一刀切”的做法显然不符合国情，因而中央和各个地方、各个部门都应当根据改革的新要求和自身的新情况，具体研究政府与市场的关系问题。

(二)政府干预理论在住房制度改革中的意义。我国的住房制度从20世纪70年代末开始进行改革，经过三十多年的改革历程，取得了显著的成就：居民的住房状况得到了明显的改善，从1978年城镇人均住房面积为6.7平方米，提高到2012年底的32.9平方米；基本确立了与经济体制改革进程相适应的住房新体制；初步形成了适应市场经济体制的运行机制；房地产业已经成为国民经济的支柱产业[5]1。但是，在住房改革的过程中，也出现了一系列新问题、新情况。当前我国在住房体系建设中存在的主要问题包括住房保障制度尚未完善、房地产市场有待规范、住房价格形成机制尚未成熟等，这些问题的核心就在于政府和市场在住房制度改革中的关系和地位尚未明确。因此，明确二者关系、政府如何干预房地产市场，是下一阶段我国住房制度改革的首要任务。在住房体系建设过程中，要处理好政府与市场之间的关系，前提是要分析住房市场的特殊性。当前，我国的住房市场主要呈现以下特点和问题：第一，房地产业发展迅速。我国在住房制度改革后，尤其自1997年以来，房地产业迅速发展，中国房地产投资在总投资中的比重和在GDP中的比重增速都很快，已经成为我国的支柱产业，但与此同时也出现“虚火”、投机投资过热、房地产泡沫等现象。社科院学部委员余永定先生曾坦言中国房地产市场发展超过了所有国家[6]。第二，单位房价较高，房价上涨较快。2013年，一线城市的房价收入比普遍超过10，其中深圳高达17.2，北京为14.5；二线城市的杭州、厦门，比值也分别高达12.2和11.5，[7]而国际上认为适宜的房价收入比区间为6～8。中国城镇目前的房价相对于普通居民的收入来讲过于昂贵。此外，一二线城市房价总体仍呈上涨态势。2013年12月国家统计局发布70个大中城市住宅销售价格变动情况，其中65个城市新建住宅价格环比上涨。同比上涨的城市则达到69个，“北上广深”的房价同比涨幅更是连续四个月超20%，可见房价调控任重道远。第三，家庭住房水平差异性较大。有些低收入家庭倾其一生、甚至几代人的积蓄才能购买一套住房，而有些家庭则拥有几套，甚至几十套住房。在居住品质上，有的家庭居住在面积极其狭小、配套设施落后的棚户区，有的住在极其奢华售价上亿的豪宅别墅区，贫富差距明显。第四，住房保障体系建设相对滞后。随着我国住房制度改革的发展，目前已经基本建立了包括经济适用房、公共租赁房、公积金等为主要内容的住房保障制度。但是，相对于房地产市场的发展速度和势头，我国的住房保障体系发展则较为滞后，“在推动住房商品化、社会化的过程中，过分地强调住房货币化而否定了住房福利，一度忽视了对低收入群体的住房保障，弱化了住房保障制度的政策导向作用”[8]。上述房地产市场中呈现的特征和问题，表明房地产市场与其他商品市场的一致性在于都是在价值规律的指引下调节供求关系和商品价格对资源进行配置，但不一样的是住房几乎是绝大多数家庭交易金额最大的商品，如果政府不通过有效手段调控和干预房价，则严重影响老百姓的生活质量。同时，在房产交易过程中，由于开发商与购房者之间的信息不对称，极易造成对购房者的利益损害，而开发商们从中获取巨额的利润，房地产业也成为获利较高的产业之一，从而引发房地产业超速发展，造成房地产业以及整个经济的泡沫。因此，在房地产市场中这只“无形的手”更易发生失灵现象，需要政府“有形的手”进行恰当而有效的宏观调控，在住房保障和供应体系建设中，借鉴西方市场经济中政府干预理论和实践，结合我国的国情和住房市场的特殊性，明确政府的行政价值目标，完善政府的职能，做出正确角色定位，进行合理干预。

二、政府在住房保障和供应体系建设中的价值目标

(一)政府在住房保障和供应体系建设中的根本目标。市场与政府所追求的价值目标是不尽相同的。市场突出效率优先，市场主体在参与市场交易行为时，都自发地依循价值规律和供求关系，追求利益最大化。但在实际竞争的过程中，由于市场主体在资金、管理、技术等要素上存在差异，必然会导致优胜劣汰，但同时也会出现不正当竞争或者垄断，破坏市场的均衡，导致市场失灵。而政府在公共行政时的首要价值目标则是社会公正。纵观公共行政学的发展历程，行政价值诉求经历了由追求行政效率向社会公正的转移，“逐渐突破了狭隘的工具理性层面跃升到更具伦理色彩、以社会公正为核心的终极关怀的高度”[9]12。政府的行政公正具体应当表现在，通过制度和政策的手段正义，最终实现人与人、人与社会之间利益的“平衡”，即分配的合理性，真正实现社会公平和正义，使绝大多数的社会成员能够产生对政府的信任、对社会的依托和对生活的希望与满足。因此，政府在住房保障和供应体系建设中根本价值目标就是，立足社会整体和长远的发展，通过协调住房供求双方的利益关系，兼顾不同社会群体的住房需求，实现“住有所居”，增进人民福祉，促进社会公平正义。

(二)政府在住房保障和供应体系建设中的直接目标。当前我国住房供应体系的范围较广，从广义上讲涉及各类型的住房供给，包括普通商品房和保障性住房，普通商品房的供给主要是房地产开发商根据房地产市场的供求关系，以市场为导向，以盈利为目的，为满足不同消费者需求，而提供的不同消费档次的商品房，如以高收入人群为对象的高档商品房(如别墅)、以中高收入人群为对象的中高档商品房(如一些高档小区)，以及以普通工薪阶层为对象的普通商品房。而保障性住房则是政府为中低收入住房困难的家庭提供的，具有社会保障性质的特殊住房，其对象是中低收入家庭，具体有经济适用房、公共租赁房、限价房、安置房等形式。设置多层次、多元化的住房供应体系，其最终目的就是为了满足不同收入水平群体的住房需求。但是，当前我国住房供应体系尚不完善，如保障性住房供应不足与商品房供应总体相对过剩的矛盾、商品房价格不合理、房地产市场信息不完全不对称、住房的负外部效应总体高于正外部效应等等，因此，政府在住房保障和供应体系建设中的直接目标，就是健全住房保障制度，完善住房供应体系。

(三)政府在住房保障和供应体系建设中的具体目标。由于住房保障与普通商品房供应之间存在着很大的差异性，所以，政府在住房保障和普通商品房供应体系建设中的具体目标也有所不同。首先，住房保障建设的具体目标，就是各级政府都要根据当前经济和住房发展阶段，借鉴西方国家取得成功的住房保障模式，制定切实可行的战略计划，完善住房保障立法，建立较为完善的住房保障制度，构建多层次的住房保障体系，探索出具有中国特色的住房保障模式，在满足中低收入家庭基本居住需求的基础上，逐渐提高保障性住房的品质，使中低收入家庭也能够共享改革的成果。其次，普通商品房市场建设的具体目标是，第一，在尊重市场在资源配置中起决定性作用的前提下，政府通过财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合的宏观调控体系，对房地产市场在产业结构体系和国民经济发展中的地位和作用进行合理定位，保持宏观经济稳定健康可持续发展。第二，确保房地产市场的公平竞争，加强市场监管和相关立法，建立公平开放透明的市场规则，维护市场秩序和交易主体的合法权益，弥补市场失灵。

三、政府在住房保障和供应体系中的角色定位

(一)体系构建者的角色。构建合理的住房保障和供应体系，制定目标明确的住房保障发展计划和城市商品房发展规划，是住房工作的核心和前提，也是改革的重要内容。住房保障和供应体系构建是一个复杂的过程，它包括住房制度和政策的制定、住房保障对象的设定、各类住房供应比例的协调、住房价格的调控、房产权利的保障等诸多环节。但市场本身由于其自发性和盲目性，不可能形成一个完善而相对稳定的住房体系，尤其是在住房保障方面，市场竞争的存在、利益的追逐只能带来优胜劣汰、弱肉强食，造成弱势群体的困境，最终导致流离失所，成为社会的边缘群体，从而引发社会的涣散和动荡。因此政府必须承担起构建住房保障和供应体系的重任，成为构建住房保障和供应体系的主体力量，规范房地产市场，保障公民的住房权利。政府要扮演好体系构建者的角色，首先，要转变行政理念，不仅要认识到住房问题从工具层面上可以提高经济效益、完成政绩考核以及维护社会稳定等，更要认识到每个公民都拥有住房的权利，确保所有人“住有所居”是政府应尽的责任，也是社会进步和公平正义的体现。具备高层次的行政理念是政府真正实现行之有效的行政行为的前提和关键。其次，要提升行政能力。住房保障和供应体系内容繁杂、矛盾尖锐，具有覆盖面广、人员关系复杂、利益冲突明显等特点，这都是对政府行政能力的考验。政府需要在有效借鉴其他国家和地区的先进经验的基础上，结合本地的实际情况，立足全局、放眼未来、统筹兼顾、重点突破，合理规划和构建住房保障和供应体系。第三，要有较强的法律素养。一方面，政府在制定相关政策时要有强烈的法律意识，一切以法律为准绳，相关政府规章的制定不得与法律尤其是宪法相背离。另一方面，现代政府应当是一个法治政府，行政需要有效的法律支持。有关部门应当制定出符合我国国情的住房保障和供应相关法律法规，实现住房体系建设领域的“有法可依”。

(二)公共服务者的角色。服务型政府是当前我国政府职能转变的主要方向，对于地方政府而言尤其要增强服务意识。在保障性住房方面，由于保障房的公益性和社会性，政府在进行相关工作时应突出其服务的职能。首先，主动提供信息，关注弱势群体。一些低收入家庭往往在社会生存能力和信息获取能力上存在一定的缺陷，对相关政策不能及时而全面地获知和理解，相关部门应当积极地做好宣传工作，主动提供帮扶，避免“不问不答”的消极不作为现象。其次，优化服务流程、提高办事效率。由于保障性住房的建设需要地方财政的支持，甚至会影响到普通商品房的价格，因此，有些地方政府从短期效益和局部利益出发，往往对保障性住房建设的积极性不高，人浮于事，流程复杂、办事拖沓，不能驱动住房保障的发展和完善。第三，以人为本，提高住房质量。政府应当尽量避免区位边缘化，加强社区配套服务，满足住户的基本生活需要，体现政府对该群体以人为本的人文关怀。公共服务者的角色在普通商品房供给中，则体现在房屋产权的确认和保护上。房屋产权是指房产的所有者按照国家法律规定所享有的权利，包括占有、使用、收益和处分的权利，房屋产权的变更是商品房交易的关键和标志。在商品房交易的过程中，必须有一个中立而具有公信力的第三方提供产权的认定，如果出现纠纷，也必须有一个共同信任的第三方来协助解决纠纷，或者成为司法审判的依据，这个角色就必然由政府来扮演，无论是开发商还是购房者在办理各项经营和交易手续时，政府都要提高服务质量和效率，否则将丧失政府的公信力。其次，要坚持公平公正的原则，政府在房产交易的双方之间应保持中立立场，公平公正地对产权予以确认和保护，尤其是在面对开发商与购房者实际地位不对等时，要做好平衡工作，尽可能为相对弱势的消费者提供信息和权利保障渠道的畅通，维护房地产市场的稳定和有序。

(三)行政与市场监督者的角色。在保障性住房的运行机制中政府处于核心地位，社会把正义维护者的使命交由政府，但当个别行政人员把服务性的本质演变为一种权力时，则可能出现权力寻租现象，成为开发商或非保障群体的寻租对象。因此，必须加强对相关机构和人员的监督。首先，对行政人员的监督。由于行政能力的差异以及利益的驱使，部分行政人员在住房保障政策执行的过程中会偏离保障的初衷，政府自身首先应当具备监督的职能机构，对行政人员进行监督。其次，对开发商的监督。相对于普通商品房的开发商而言，尽管政府会对保障性住房开发提供土地、税收、贷款等方面的优惠，但保障性住房开发商的利润还是有限的，这就有可能出现一些开发商偷工减料、以次充好的现象，政府有责任对其加以监督。第三，对保障对象的跟踪监督。住房保障的对象是中低收入家庭，但是在实际操作过程中容易造成一些不符合条件或者原来符合后来不符合的家庭“套利”，因此，有必要形成跟踪监督的有效机制，确保住房保障能够真正为需要帮助的对象提供保障。对普通商品房市场而言，有效监督的前提是要有一个合理的市场规则的存在，市场规则是市场得以有效运行的保障。规则源于市场交易的本身，并非人为创造，但是，为了能够使所有市场主体遵循规则参与市场竞争，就需要人为地将规则固定化，以此来规范、引导、监督、管理市场主体的经济行为，保护消费者权利，维护市场秩序。因此，政府首先和最主要的就是按照房地产市场经济规律来制定规则，违背规律本身的规则不仅不能促进市场的发展，反而会成为市场经济发展的桎梏，造成新的不公平和混乱。其次，根据市场规则，对市场主体的交易行为实施有效监督。竞争性是市场经济的主要特点之一，但缺乏有效监督的竞争往往导致不正当竞争的出现，因此，必须有一个具有强制力的机构对其进行监督，必要的时候加以惩罚，政府可以利用住房保障与房产管理局、建设局、工商管理局、质量监督、物价局以及消费者协会等诸多部门对房地产市场进行监督，确保公平竞争和对消费者权益的保护。

总而言之，政府能否在住房保障和供给体系建设中扮演好特定的角色，有明确的行政理念是根本，即以促进社会公平正义，实现人民住有所居、安居乐业为价值目标，以人为本，执政为民；具备较强的行政能力是关键，要能准确把握政府在住房保障和普通商品房市场的不同角色定位，处理好政府与市场的关系；具备良好的行政道德和法律素养是保障，行政人员要自觉坚守职业操守，坚持群众路线，强化服务意识，杜绝腐败，扮演好自己的角色，推进改革的深化。

【参考文献】

[1] 白羽．习近平：把住房保障和供应体系建设办成一项德政工程[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/politics/2013-10/30/c_117937412.htm．

[2] 洪银兴．政府干预市场的效率和规则[J]．山西大学学报：哲学社会科学版，2003(1)：1-9．

[3] 徐向艺．比较与借鉴:不同市场经济体制下政府干预模式[J]．山东大学学报：哲学社会科学版，2003(5)：92-97．

[4] 陈宪．市场自由、政府干预与“中国模式”[J]．上海大学学报：社会科学版，2009(6)：5-24．

[5] 建设部课题组．住房、住房制度改革和房地产市场专题研究[M]．北京：中国建筑工业出版社，2007：1．

[6] 罗莎琳．余永定：中国房地产发展速度全球第一[EB/OL]．http://news.dichan.sina.com.cn/2013/08/02/817002.html．

[7] 上海易居房地产研究院：全国35个大中城市房价收入比排行榜[EB/OL]．http://www.yiju.org/news/2014527/n4359765.html．

[8] 林梅．当前中国住房保障制度建设面临的困境及对策[J]．科学社会主义，2012(5)：110-113．

[9] 何颖，袁红英，霍建国．行政伦理与社会公正[M]．长春：吉林人民出版社，2009：12．