信任危机与重塑<br/>——食品安全监管的伦理学分析

信任危机与重塑
——食品安全监管的伦理学分析

2014-03-11李静

云南行政学院学报 2014年6期

关键词：信任危机重塑信任

李静

（1、云南大学滇池学院，云南昆明，650228；2、南京大学政府管理学院，江苏南京，210093）

信任危机与重塑
——食品安全监管的伦理学分析

李静

（1、云南大学滇池学院，云南昆明，650228；2、南京大学政府管理学院，江苏南京，210093）

目前针对食品安全监管的研究大多专注于制度供给，相对忽视伦理道德的作用。我国食品生产者的特殊业态形式、多因素导致的政府失灵、处于信息劣势的消费者无法有效参与治理、社会组织监督强制力缺失都造成并加剧了信任危机。必须以机制设计与政策安排来重塑食品安全相关主体之间的信任，让政府主导安全信任的重塑，让企业以社会责任的积极履行主动赢回社会信任，让消费者以积极参与治理推进安全信任的重塑，让社会组织以自身公信力的增强加快安全信任的重塑。

信任危机；食品监管；伦理分析

一、引言

食品行业与民众生活息息相关，受到社会的高度关注。随着社会进步及科技发展，新型食品不断出现，在为民众带来多样化选择的同时也增加了不安全性及风险性。我国政府高度重视食品安全问题，不断加强食品安全监管，党的十八大更是明确提出要“改革和完善食品药品安全监管体制机制”［1］。但食品安全问题并未得到根本解决，制假售假引起的食品不安全事件屡有发生，严重危害民众生命财产安全，冲击政府的公信力。

针对如何有效降低食品安全风险、切实解决食品安全问题，学者专家及实务工作者基于各自学科背景提出了不同的解决思路，如解决信息不对称［2］、加强执行力［3］、完善风险评估体系［4］等。这些研究为解决我国食品安全问题提供了很好的思路，但大多专注于以制度供给形成的外部压力来促进安全形势的好转，而相对忽视道德规范、伦理约束在食品安全监管中的作用。研究表明，造成食品安全问题的重要原因之一是“生产经营企业信用的严重缺失”［5］，正因为此，对食品安全监管进行伦理学反思，通过食品伦理道德规范的制定及道德规范教育与宣传的强化，重塑食品安全信用及信任体系，就成为我国在加强外部监管的同时，实现内外兼修、制度压力与道德规范并举的重要一环。

二、我国食品安全信任危机产生原因的系统分析

从某种意义上来说，伦理内含于食品，即食品本身承载着生命价值、其运行过程蕴含了特定的道德契约，而对其的规制则蕴含了政治良心，体现了特殊的伦理精神［6］。在实践意义上，食品伦理突出体现为行业内的信用体系及其与消费者之间的信任关系。

近年来，相继发生的“地沟油”、“瘦肉精”等恶性事件足以表明，“诚信的丧失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步”［7］，也昭示着食品伦理问题“已经由道德危机延伸到人的存在危机”［8］。首先，食品领域的信任危机破坏着人类社会存在与发展的基础。众所周知，市场经济是合作经济，而诚信守法是其发展的基石，“信任是合作的前提条件，也是成功合作的产物”［9］。信任在经济领域作为信用原则的诉求，“不是从道德诚信开始的，也不是从竞争中产生的，而是从商品交换活动中产生的，是商品交换活动和商品流通得以实现的必要条件”［10］。当前我国食品领域的一些制假售假商贩，虽可获取可观的短期效益，但长远来看，因失信而导致的信任危机必将对这一行业造成毁灭性打击。其次，食品领域的信任危机摧毁着人类社会存在与发展的安全感。食品是人类维持基本存在与健康生活的必备物品，所以，食品安全工程是最大的民生工程。但随着不安全食品的不断曝光，再加之信息不对称的持续存在，民众开始怀疑自己日常消费的食品，被一种模糊的恐惧感所折磨，世界的复杂性与不确定性急剧升高，安全感受到剧烈冲击。最后，食品领域的信任危机加剧了个体面对社会风险时的无助。面对日益严峻的食品安全形势，人们纷纷以各种形式进行自救：或者“用脚投票”，如抛弃国产奶粉而选择洋奶粉；或者“自力更生”，如自己在楼顶种菜；或者“替换选择”，如以素食逃避瘦肉精的毒害；或者“胜利逃亡”，如移民他国，完全回避我国的食品安全问题。上述种种方式，无一不是个体规避生存风险的理性行为，但丝毫无助于整个社会生存环境的改善，充分折射出个体对社会风险的无助与无奈。

为验证食品行业信任危机的严重性，笔者于2012年12月5日至12月25日在云南昆明小西门、南屏步行街、南亚风情第一城、云南大学滇池学院、广福小区等人流聚集区以问卷调查的方式做了实地调查，共发放1200份问卷，有效回收1014份。通过调查我们发现，消费者对当前食品安全的总体认知是较为负面，有超过60%的受访者持消极、否定的态度，其中又有42.7%的受访者认为目前食品“不安全”，17.8%的受访者认为“很不安全”；只有12.2%的受访者认为食品“安全”，7.4%的认为“比较安全”，还有20%左右的受访者持摇摆态度。

至于消费者对食品安全形势总体悲观的原因，经过深入的个人访谈，大部分持负面态度的受访者认为，主要是近几年曝光的食品安全事件太多、太频繁。政府虽然一直在强调要解决这一问题，但往往是“运动式专项执法”完后，一切照旧。更夸张的是在某些地方，食品安全事件伴随着新闻曝光与政府整治不断发生，严重打击民众的消费信心。

这几年的食品安全事故那么多，叫我们怎么对买的食品放心哦。天天打开电视都是报这些，你想想嘛，前几年的安宁的地沟油，是说昆明市场上10桶油就有1桶是那里产的地沟油，怎么放心啊。前两天电视上放的那个山东的“速成鸡”，全是激素喂大的，怎么吃？②访谈记录：2012年12月13日，南屏步行街，采访对象：女，32岁，超市营业员。

（对我国食品的总体安全状况）当然不放心了。现在中国人还敢吃什么？喝瓶奶，有三聚氰胺；吃个青菜，农药残留超标；吃个肉，有瘦7肉精；喝个酒，有塑化剂；就说吃药吧，还是工业明胶。你说你放心吗？③访谈记录：2012年12月23日，南亚风情第一城，采访对象：男，44岁，高校教师。

具体而论，究竟是什么原因造成了我国食品领域信用缺失，以致出现严重的信任危机呢？首先，我国食品生产者的特殊业态形式造成了治理危机，以致信任危机。当前，我国食品供应环节存在较为普遍的生产规模小、科技含量低且空间分散的现象，安全隐患较大，而且不易实现有效治理。如农畜产品主要以亿万计的小农户为主要生产者，在农业生态环境恶化的大背景下，农产品大多受到“农药源”、“化肥源”的污染。加之信息不对称的存在，农产品生产者大多缺乏食品安全知识，有意无意地将受污染产品转嫁给消费者。而在食品加工环节，“三无”小厂及小作坊占据很大份额。尤其是在农村，大量不符合安全生产标准的家庭作坊广泛存在，造成食品质量安全标准低、生产集中化程度低、监管总体水平低。在食品和农产品销售环节，则主要依托农贸集市与街边摊点。近年来，随着农贸市场规范化建设的加快，农产品的销售渠道得到了很好的规范。但仍有大量的农贸集市，尚无配送中心与检测设施，尚未实现统一采购与供货，而临时性的突击检查显然无法完全杜绝安全隐患。不难看出，受我国具体国情的影响，整个食品行业呈现极为复杂的业态形式，小规模生产、分散经营普遍存在，在加剧治理难度的同时，也会因治理失灵而造成从业者与消费者之间的信任危机。

其次，多因素导致的政府失灵加剧了治理危机，诱发信任危机。一方面，监管机构与监管人员的激励不相容普遍存在。在当前我国“GDP导向”下，各地方政府出现明显的“亲资本”倾向，为发展经济而保护甚至袒护当地食品企业，为其创造宽松的发展环境。而如果监管机构严格执法尺度、加大抽检频度、加重处罚力度，显然会出现激励不相容。监管人员的激励不相容则主要体现为发证式监管与运动式围堵带来的“无限责任”之痛。激励不相容使得监管力度不够，治理绩效不佳，在食品安全形势无法切实好转的同时，也磨损了公众对于政府的信任。另一方面，责任追究机制不健全、惩罚力度不大。目前在我国，专门针对食品安全事件而进行的责任追究机制尚未完全建立，大多以行政问责制度来追究相应责任。但现行责任追究机制所依据的法律位阶低导致问责的有效供给不足、责任追究机制的设计缺陷导致实际问责困难、责任追究处罚机制不完善导致问责效果不佳，既不利于行政程序的规范化，更不利于行政人员行为的约束，既无益于行政效率的提高，更无益于食品安全问题的解决，既有损于公权力的权威性，更有损于政府的公信力。

再次，处于信息劣势的消费者群体无法有效参与治理，加剧了信任危机。消费环节与生产环节因产业链的延伸而变得日益疏离，加之信息披露机制存在较大瑕疵，以致信息不对称日益严重。而消费者针对食品安全的维权渠道不畅通同样影响其有效参与食品安全治理。目前，我国消费者的维权渠道大致包括政府监管部门、消费者协会、行业协会三类，但在分段监管模式下，规制部门太多，以致消费者投诉大多陷入“踢皮球”的境地，监管部门对消费者的维权诉求缺乏回应性；消费者协会又因其对政府的严重依赖，独立性缺乏而导致维权效果不佳；而行业协会则因自身发展不健全，而导致维权困难。所以，信息不对称的存在以及维权渠道的不畅通，使得消费者不想、不愿、不能有效参与食品安全治理，从而因对企业生产、政府规制的不了解而产生并加剧不信任感。

最后，行业协会等社会组织监督强制力缺失，加剧了信任危机。目前我国食品行业协会在安全监督中的强制力明显不足，首要原因就是其独立性与自治权缺失，使得监督强制力虚化，主要表现为三个方面，即组织结构松散导致监督广度有限、权源理论分歧导致监督力度不够、制度异化导致监督自主性缺乏。此外，继受权模糊不清又导致了社会组织监督强制力先天缺陷。目前，我国尚无专门针对食品行业协会的法律法规，而其他相关法律对其监督权力的授予则模糊不清，大多存在分散凌乱、层次不高、统一性与权威性不够等问题。而基于政府委托或转让产生的监督权，又存在明显的对象特定等问题。被授权协会大多是与政府存在复杂利益纠葛的团体，与政府结成利益同盟，属于听话的“红顶协会”。其他独立性、中立性、自主性更强的行业协会公平得到授权的几率则相对较小，授权极不充分。这就必然导致行业协会授权出现合法性危机，使其对于食品供给者的监督强制力出现致命的先天缺陷。

三、我国食品安全信任的重塑路径

食品安全信任危机产生后，消费者并非仅针对某一品牌产生不信任感，而是不信任甚至抛弃整个行业，必将影响我国食品行业的健康有序发展。此外，频发的食品安全事件导致监管部门的公信力大为降低，加剧了社会成员间的不信任感。故而，必须重塑政府、企业、消费者、社会组织之间的信任关系，以食品安全信任的重塑推进我国食品安全治理绩效的提高，以及安全形势的切实好转。

第一，政府要主导安全信任的重塑。首先要加大信息公开力度，充分利用新浪、搜狐等拥有巨大访问量的门户网站，发布食品安全信息、开展安全教育，利用微博、微信等搭建互动交流平台；对于地方性的信息发布，则可利用当地颇具影响力的时报、晚报等，扩大信息的影响力；借鉴欧美国家“门板得分”的做法，将食品安全检查、评估结果直接粘贴于经营场所的显著位置，便于消费者知悉，以保证信息的易接近性与可得性。其次要依托于伦理道德建设，通过机制建设从思想文化上对政府行政人员、企业职员、社会组织成员进行教育，重塑其职业道德素养，使其行为能够坚持公共利益优先，遵循公共价值。具体而言，一是要加强公共道德建设。目前在急剧的社会转型背景下，我国的公共道德受到严重冲击，制假售假以及欺诈等不诚信行为比比皆是，普遍存在于社会的各个领域，严重冲击社会的道德底线。所以，必须通过大力宣传、正确引导，培育公众的公共道德意识，重建我国社会公共道德体系。二是要加强职业道德教育。职业道德是每个行业所必须遵守的伦理规范，是行业健康有序发展的合伦理性约束。要通过宣讲、宣传、学习等形式建构政府公务人员基于公共利益与公共价值导向的行政职业道德，以及企业管理者及一线从业人员基于社会良心的经济职业道德。三是要强化公平、正义等普世价值观的宣传教育，以普世价值的树立推进食品安全领域公共利益——保障食品安全的实现。要追求实现食品生产的正义，即杜绝为经济利益而危害消费者合法权益的不安全食品；更要追求安全食品的平等获得，使安全食品惠及所有民众，成为普惠型基本福利的重要构成要素，而非极少数权贵阶层的专属品。最后，要畅通利益表达和利益综合渠道，组织、召集食品企业代表、消费者代表、行业协会代表以公开座谈会的形式，鼓励各参与主体进行充分的利益表达，并以公共利益为导向实现有效的利益综合。此外，作为公共权力的执掌者与公共资源的权威分配者，政府还需要通过监管行为来约束食品企业的生产加工、运输销售行为，约束公众的理性消费及利益表达行为，约束社会组织有效规范与引导行业发展的行为，并以平等伙伴身份与三者进行充分的交流、合作、协商，以建构政府同企业、公众、社会组织之间的信任关系。

第二，企业要以社会责任的积极履行主动赢回社会信任。首先要完善企业信息公开制度，畅通安全信息交流渠道。积极参与“信息开放传导机制”，利用公共媒体、公共网络等信息平台，定时发布企业生产信息、食品属性信息、食品安全信息等；充分利用现代网络交流工具，在企业官网上开通微博、邮箱、在线交流等，及时回应消费者诉求，实现与消费者的充分互动，主动赢得消费者信任。其次要加快HACCP、ISO等生产规范在企业中的应用，以规范机制保障食品生产安全，以安全产品赢得消费者信任。就具体措施而言，可实行同类中小企业联合实施，以规模的扩大追求成本的降低，也可由企业向相关政府部门申请政策、资金支持，或寻求当地大企业的资助。再次要建立并完善可追溯体系。构建综合运用数据库、网络、信息系统、条码等多种信息技术，囊括政府、企业、消费者等广大社会主体在内的食品可追溯体系。就具体措施而言，要实行产品身份证制度，对每一件产品都悬挂电子身份码，记录其整个生长（制作）阶段的所有信息，以便于反向追溯，查找问题根源。最后要规范问题食品召回机制，减少问题产品对社会造成的危害。在食品风险预警基础上，基于产品信息档案及可追溯机制，对已出现或可能出现问题的产品实施及时召回。

第三，消费者要以积极参与治理推进安全信任的重塑。首先要增强消费者的主体意识，转变“旁观者”心态，明晰“食品安全直接受益者”这一主体定位，实现对于食品安全治理的积极参与；同时，还要培育消费者的维权意识与公民意识，要强化社会主人翁意识，通过合法渠道，以合理形式积极参与包括食品安全在内的社会治理，以自身积极参与之行动推进我国公民社会的构建。其次要使消费者努力掌握食品安全知识及合理合法政治参与的相关知识，实现理性参与。作为食品安全的直接受益者，消费者必须通过学习、阅读安全宣传材料，掌握预防、鉴别、消除安全隐患，及分辨真伪的日常知识或实用的专业理论；通过政府相助与公民自助相结合的形式，让公民主动接受包括合理饮食结构的建议、识别安全食品的简易方法、健康饮食习惯的宣传等在内的风险教育，加强公众的选择能力，“充权于公众”［11］。同时，通过风险教育增强公众的食品风险意识，提升危机状态下的自我救助能力。最后，消费者要通过合适渠道实现有效参与。既要在信息公开平台上与政府、企业、科研机构、其他消费者进行充分的交流沟通，又可通过公共辩论达成改革的共识。因为只有通过公共辩论，方能使作为监管者的政府与作为被监管者的公众形成共识，也才有助于公众找到最正确的参与渠道，实现对于社会问题的有效参与。

第四，社会组织要以自身公信力的增强加快安全信任的重塑。首先要适当扩大社会组织职能，充分发挥其专业优势。必须在明确政府与社会组织关系的基础上，加大政策扶持力度，为其独立、健康、有序发展提供政策、资金、人员等方面的支持。此外，政府还要加大“放权”力度，将更多与专业相关的职能，如市场准入、检验检测、标准制定、生产许可、商标认定等，下放给符合条件的社会组织，以充分发挥其专业优势。其次要加强社会组织的组织体系建设，增强其公信力。一方面，要将处于比较优势地位的安全产品，如绿色食品、有机食品等，实现规模化生产，扩大产业规模，为社会组织的进一步发展提供产业基础；要调整社会组织内部的治理结构，形成多元化会员结构体系，实现社会组织领导人的非官方化，淡化行政色彩，增强其运行的独立性与自主性；要完善社会组织内部的财务、审计、分配等机制，保障其健康发展。另一方面，既要加强组织内部管理，规范运作，以自我管理、自我约束、自我发展水平的提高，增强其公信力；又要在组织内部建立均衡机制，通过民主参与及多元监督等方式，约束组织领导和成员的不法行为；还要建立并完善社会组织声誉管理制度，通过制度明确组织成员市场行为规范，奖励合法经营者，处罚不法经营者，以公正、公平、公开的行业规范增强组织的公信力。最后要进行合理组织定位，发挥其服务沟通、行业自律职能。既要为组织成员服务，为其提供信息咨询、技术培训、市场调研等服务；又要为政府服务，为政府公共政策的出台提供行业数据、统计分析、发布行业信息、形成行业规范等。与此同时，还须完善其规范约束之职能，以行业内达成共识之准则、标准规约行业内企业的市场行为，以行业内公认之奖惩制度促动企业的积极健康行为，通过协调促进行业利益与社会公共利益的一致，提升行业的道德自觉，推进行业的健康可持续发展，加快安全信任的重塑。

唯有通过上述四大主体的准确定位与政策回应，以个体利益让渡、公共利益构建，以权威信息发布、信息不对称消除，以伦理道德规范的建设、公共道德体系的重塑，方能使食品安全各相关主体之间的信任关系顺利重塑并持续发挥效用，从而推进我国食品安全治理的顺利实现。

［1］尹力.贯彻十八大精神扎实做好食品药品监管工作［EB/OL］.国家食品药品监督管理总局网站，http：//www.sda.gov.cn/WS01/ CL0049/76820.htm l，2012-12-07.

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［11］刘亚平.走向监管国家——以食品安全为例［M］.北京：中央编译出版社，2011.178.