行政简易程序研究

金雪花

行政简易程序研究

金雪花

（中共江苏省委党校政法教研部，江苏南京210000）

要加深对行政简易程序的理解，减少执法应用的随意，并提供必要的理论指导，必须对简易程序进行深入的研究。其中简易程序的适用条件、简易程序的价值选择、简易程序与相关程序的联系与区别等必须予以明确，而对简易程序进行全面的制度建构则是研究的落脚点。

行政简易程序；条件；价值；制度建构

为了提高行政效率，在具体行政行为过程中，行政主体可以依法省略调查事实、收集证据、集体讨论决定等程序直接作出执法决定。此类情形所遵循的程序即为行政简易程序。行政简易程序不是具体行政行为不需要遵循程序，更不是没有任何条件限制的自由裁量，而是相对于一般具体行政行为程序而言，由于事实简单，当场可以确定，不需要事后调查取证，所以可以省略相关程序以提高行政执法效率。然而在现实执法过程中，因为误读行政简易程序导致该程序的错用、滥用的现象时有发生。因此，对行政简易程序的研究具有重大的理论与现实意义。

一、正确理解适用行政简易程序的条件

根据已有行政简易程序的明文规定，适用行政简易程序的条件主要包括：

（一）事实简单清楚

《行政处罚法》第五章第一节规定：“违法事实确凿并有法定依据……”的适用简易程序作出处罚决定，而首先对行政简易程序作明文规定的地方政府规章《湖南行政程序规定》也规定：“对事实简单、当场可以查实、有法定依据的……”，适用简易程序作出执法决定。这里的事实是行政主体据以作出行政决定的事实。所谓简单清楚，是指当场就可以对事实的全部过程及结果予以准确认定，不需要经过调查程序，且当事人对事实认定结论无异议。

（二）事实涉及相对人合法权益较小

如《行政处罚法》规定“对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的”适用简易处罚程序。此处将较小的合法权益标准具体量化为五十元以下、一千元以下，应当说具有较强的可操作性；而《湖南行政程序规定》只是笼统地规定“对当事人合法权益影响较小的事项”适用简易程序，至于多少为较小合法权益，则没有具体量化，如此规定虽然留有自由裁量余地，但也容易导致行政权的滥用。如目前反响较大的城市管理执法，虽然所涉小商小贩合法权益较小，但当场处罚等简易程序的适用却导致了相对人的抵触。究其原因，是因为城市管理执法人员片面理解处罚简易程序，在不该适用简易程序的情形下适用了简易程序，导致简易程序滥用，此类情形也正是行政简易程序应当被正确理解并重视的原因之一。

比较简易程序适用的第一个条件，第二个条件是适用简易程序的实质条件，即如果所涉相对人合法权益较大，则不得适用简易程序，否则为违法。由于我国目前没有统一的行政简易程序法律规定，因此在未来制定行政程序法，涉及行政简易程序制度时，应尽量量化第二个条件提及的“当事人较小合法权益”，避免因为没有量化规定导致简易程序的滥用及自由裁量权的滥用。

对于行政简易程序的另一种误读，是认为简易程序即是行政程序的随意省略，甚至就是自由裁量权毫无约束的绝对行使。根据现行规定行政简易程序法定内容主要包括：出示执法身份证件，口头告知当事人行政执法决定的事实、依据和理由，当场听取当事人的陈述和申辩，行政决定的备案等程序。这些程序由于涉及相对人的知情权、陈述申辩权等权利，因此不得随意省略，否则即为违法。

二、行政简易程序的价值选择

作为法律程序的一种，行政简易程序的价值追求与法律程序的价值追求是一致的。

（一）法律程序的价值内容

法律程序包含过程和结果两个部分，法律程序的过程价值即法律程序的内在价值。法律程序的内在价值是指法律程序作为一个过程所具有的，不依赖其结果好坏而具有的独立的“好”的品质标准或“善”的品质标准。对于法律程序这种内在优秀品质，“罗尔斯将其定位于纯粹的正义，德沃金将其定位于主体的道德，富勒将其定位于程序的内在道德，而马修、萨默斯、贝勒斯等将程序价值定位于人的尊严。”［1］而法律程序的结果价值即法律程序的外在价值，指法律程序如果能够产生好的结果或具备产生好结果的能力，就认定它具有一种外在的善，即作为手段和工具的价值。“这种外在有用性，边沁将其定位于实现实体法的目的，庞德将其定位于控制社会秩序，波斯纳将其定位于实现效率。”［1］也有人认为，法律程序的“外在的价值是指诸如自由、公正、秩序、效率等人们在漫长的生产生活实践与法律进化过程中形成的带有普遍性和抽象性的价值理想，体现的是一种社会伦理的要求。而法律程序的内在价值则是指现代法律程序必须具备的，诸如开放性、参与性、中立性、及时性、终结性等程序原则，体现的是制度伦理的一般要求。”［2］无论人们对法律程序的价值如何分类，也无论从哪个角度探究法律程序的价值内涵，最终表明法律程序的价值是多元的。行政简易程序作为法律程序的一种，也具有类似的价值特点。

（二）行政简易程序的价值选择

行政简易程序作为法律程序的一种，其内在价值选择目标在实施法律程序的过程中实现。如出示执法身份证件表示了对相对人的尊重，口头告知当事人行政执法决定的事实、依据和理由实现了相对人的知情权，体现了公正；而当场听取当事人的陈述和申辩则体现了参与的价值。因此如果在执法过程中，因简易程序涉及的权益微小而省略，不仅侵犯了相对人的合法权益，也违背了简易程序建立的价值宗旨。而简易程序主要的外在价值不外乎公正、效率、保障相对人权利等。众所周知，行政简易程序首要的价值选择是效率。就我国执法实践，在适用简易程序为具体执法行为时，因为追求效率价值而置相对人权利于不顾的案例常常发生。如城市管理行政主体省略各种法定程序执法，虽然及时清理了市容，但相对人的权利是否得到应有的保障则往往不予考虑，最终导致城市管理执法饱受诟病。所以，行政简易程序的价值追求同样是多元的，单一的效率价值并不符合简易程序的价值追求。

三、行政简易程序与其他行政程序的区别与联系

（一）行政简易程序与一般行政程序

一般行政程序是指行政执法行为应当遵守的比较完整的程序，通常包括立案、调查、说明理由、告知、当事人陈述和申辩、做出决定、送达决定书等具体环节［3］，而行政简易程序是一般行政程序的省略。根据现行规定，一般行政程序通常包括程序启动、调查、收集证据、行政决定等；而简易程序则往往不需要正式的启动程序，也可以不经过调查、收集证据、集体讨论决定等程序直接作出行政决定。要注意的是不遵循这些程序是客观不需要且不损害相对人的合法权益。即在同样的情形下，行政行为对相对人的权益影响大致相同，只是选择适用行政简易程序比适用一般程序来得更便捷，并且不妨碍法律程序公正价值的实现。

（二）行政简易程序与非正式程序

非正式程序在我国已经颁布的《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等行政法里没有明确规定。然而在英国、德国和美国等国家的行政法中都有关于非正式程序的明确表述与规定。如英国为了避免浪费时间和金钱，在调查程序上针对一些不太重要的事情或需要调查范围很广的问题，允许采用非正式程序调查。这种非正式程序的特点是“行政机关完全采用书面的方式调查。双方当事人互相提出书面的答辩，行政机关根据书面决定，不举行听证和公开调查。”［4］德国在1976年的《行政程序法》中也区分了正式行政程序和非正式行政程序。其中非正式行政程序具有简单和便利的性质［5］。而《美国联邦行政程序法》则在法规制定和行政裁决程序中，都规定了非正式程序，其中行政裁决非正式程序相当于此处讨论的具体行政行为非正式程序。该程序在行政机关不需要依据审判型的听证记录做决定时皆可以使用，即第一，该程序适用于不需要举行审判型听证时，第二，该程序适用范围很广泛，此范围广泛程度，“根据美国一位法学家估计，90%以上的行政活动采取非正式程序。正式程序所占份量不到1%。”［6］

综合上述几个国家法律对于非正式程序的规定，可以发现，非正式程序并不是正式程序的简化，往往没有统一的程序，与简易程序有程序可循的特点有着本质区别；且灵活性较大，只需遵循公正原则底线即可。因此，非正式程序被简单归纳为行政简易程序的类型是不妥的。［7］

（三）行政简易程序与行政应急程序

所谓行政应急程序指行政机关采取行政应急措施应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件所遵循的法定程序。该程序的特点是行政机关在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件发生时，由于情势的紧迫性，行政机关被迫变通或部分省略法定程序作出行政决定；即这种紧急情势不允许行政机关选择完整的行政程序，如果遵循完整的程序会导致难以挽回的生命与合法的财产损失，因此程序的省略是必要的、合理的。而行政简易程序的选择适用却没有这种情势紧迫性。此为简易程序与应急程序的区别之一。另外即使面对公民、法人和相关组织较为重要的合法权益，由于情势的紧迫性，也有可能选择适用应急程序；而简易程序只能在涉及相对人合法权益较小时选择适用，此为简易程序与应急程序的区别之二。第三，在突发事件的威胁和危害得到控制或消除后，应急程序即应停止执行；而简易程序是一种完整的执法程序适用，待执法完毕作出行政决定结果后自然终止，不存在中途停止的情形。

最后由于应急程序的适用导致相关当事人合法权益损失的，应当依法给予补偿；而适用简易程序导致当事人合法权益损失的，则属于错误执法，应给予赔偿。

上述种种区别的存在说明，行政应急程序与行政简易程序虽然都是相关程序的省略，但实质是截然不同的两种程序。因此忽略两程序重要的区别，把应急程序简单归纳为广义的简易程序是不恰当的。

四、我国行政简易程序现状与制度内容建构

目前我国行政执法简易程序统一规定，只体现在《行政处罚法》第33、34、35三条中。对照执法实践可以发现，此三条虽然规定了操作性较强的简易程序，但缺陷也不容忽视。如第33条“违法事实确凿并有法定依据”的阐述过于模糊，给执法者带来了困惑。研究表明，“事实确凿”首先指事实存在，真实清楚，这类事实有可能是简单的，也有可能是复杂的；简单的违法事实可以作为当场处罚的依据，复杂的违法事实则需要经过调查取证等程序，因此不能适用当场处罚的简易程序。其次“确凿”指处罚依据的事实证据充分，能直接证明主要事实，为进一步阐明“事实确凿”，可以借鉴行政诉讼对“证据确凿”的界定，大致包括：“具体行政行为所依据的事实，必须有相应的证据加以证明；用来证明法定事实要件的证据必须与待证事实具有关联性，并对待证事实具有证明力；与待证事实有关联性的证据材料必须在法律上是真实或确凿的。”［8］另外，这些证据能够当场获得，不需经过当场以外的手段或程序。第三，当事人对证明其违法的事实与证据认定无异议。如果事实确凿但当事人对认定结论存有异议，则不能适用简易处罚程序。另外，只规定了行政执法人员的执法程序，如“应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人”等，却没有规定当事人的陈述与申辩权，更没有规定行政机关的告知执法决定的事实、依据和理由义务。且这些规定只适用于行政处罚行为，对其余的具体行政行为如行政确认、行政许可、行政强制、行政征用等都不能适用，使得行政简易程序的建构不仅具有理论意义，还具有较大的实践意义。目前明确规定行政简易程序的地方规章首先体现在《湖南行政程序规定》中。该规定除了明确适用简易程序的条件外，还避免了行政处罚简易程序的缺陷，并对行政简易程序统一立法，使之能适用于所有行政具体执法行为，对我国全国统一建构行政简易程序提供了有益的借鉴经验，并提示我国行政简易程序制度的构建中应包括以下内容。

（一）口头告知程序

该程序的实施，是行政执法机关的程序义务，同时亦保障了当事人的知情权。口头告知的内容应与书面告知的内容一致，包括采用简易程序执法的事实、理由和法定依据，以及当事人依法享有的陈述、申辩和救济的权利。应当注意的是，在执法实践中，行政执法人常常因为采用简易程序而简化甚至省略口头告知程序，误认为简易程序的一切程序内容都可以简易处理。其实之所以不需要书面告知，只是因为事实简单清楚，理由和依据充分，当事人对此类认定无异议。如果当事人当场对此类事实依据表示异议，或要求出具书面依据，则应出具书面执法的事实、依据，以作为后来行政执法行为的根据，并作为可能发生纠纷时的证据。即简易程序在告知程序上应采口头告知为主，书面告知为辅。

（二）听取当事人陈述、申辩的程序

围绕执法事实，当事人可以进行陈述；针对行政机关列举的理由和证据，当事人可以提出质疑和异议，并可以申辩，如果行政机关认为事实、理由及证据成立的，应当采纳；如果认为不成立不予采纳，当事人要求复核的，行政机关还需进行复核，并不得因此加重当事人的违法责任承担。即在此程序中，当事人要求复核的才复核，否则无需复核，以提高行政执法效率。如当事人认为不复核决定有失公正或将影响其权益而坚持复核的，则可以转为一般行政程序。

（三）备案程序

此处需要备案的主体是适用简易程序作出行政决定的执法人员，备案的内容是执法事实、证据、当事人的申辩记录以及执法决定；备案的对象是执法人员所在行政机关；此外可要求以3个工作日为备案期限，以便行政机关及时核实，防止因时间太长，相关口头证据无法查证。此处的备案程序属于事后监督程序，实质是监督执法人员在适用简易程序兼顾效率时，是否有滥用简易程序，侵犯当事人正当程序权利而违背公正原则的事实存在。

（四）期限

对于事实简单清楚，当场可以查实且对当事人权益影响较小的，可以当场作出决定，此即当场程序，为简易程序的主要程序。然而，行政简易程序不限于当场程序。

如果根据当场程序不能即时作出信服的处理决定，还需要一些简单的调查取证等程序才能理清案情，则可以事后作出行政决定，此时可以限定三个工作日内办结；也或许当场程序不需要调查取证，但是有可能处理结果意义重大，需要行政机关集体讨论予以批准，此时，可限定七个工作日内办结。总之，这些程序是当场程序的延伸，由于不必要经过某些程序，因此可以本着节约时间成本、提高效率的宗旨，适用简易程序。

五、行政简易程序的救济与地位

由于行政简易程序具有程序灵活、不统一等特点，适用简易程序违法大致包括：违反了法定的简易程序和遵守了法定简易程序但侵犯了当事人合法权益两种情形。一是违反法定简易程序，包括没有遵循身份说明程序、没有遵循告知程序、没有听取当事人陈述申辩、没有备案或没有遵守期限规定等违法情形。针对此类违法情形，当事人可申请程序补正，造成损失或其他不良影响的，与一般程序违法救济途径相同，可申请行政复议或提起行政诉讼。二是遵守法定简易程序但侵犯当事人合法权益情形，是指表面上遵循了法定的简易程序但实质导致当事人的合法权益受到损害，其中包括不履行法定职责、滥用自由裁量权等情形。其违法构成包括程序合法、当事人有损失、损失与行政行为之间具有因果关系。此类违法情形与一般程序违法救济途径相同，可申请行政复议或提起行政诉讼。

需要说明的是，在适用简易程序的过程中，如果当事人不愿意，应当立即转为一般程序；另外，如果行政机关工作人员在适用简易程序的过程中，发现案情复杂，不宜适用简易程序的，应即转为一般程序，以保障当事人的合法权益。

行政简易程序与一般行政执法程序相比，虽然有些程序可以省略，但并不能就此认为简易程序可有可无，没有一般程序重要。由于现代行政权扩张的特性，行政执法广泛参与社会生活，一方面为了保障社会秩序有序运行，保护公民的合法权益；另一方面也是追求行政管理效率，保障公民合法权益及时实现的需要。因此，以效率为首要追求价值目标的简易程序有其独特的法律地位。

（一）简易程序是追求行政管理效率的需要

行政管理的主要价值追求应以公平公正为主，然而一味追求公平公正但效率低下的行政管理。如同发现问题却不能及时解决问题的后果一样，显然不能令当事人满意，也不利于整个社会秩序的运行。

（二）简易程序是公民合法权益得到及时保障的需要

所谓迟来的正义非正义。如果在应当适用简易程序的情形，却适用了一般程序，既浪费了行政机关的执法成本，也浪费了当事人的时间成本。如果适时适地应用简易程序执法，既及时保障了当事人的合法权益，也实现了行政管理的效率目标。因此，在应当适用简易程序时，不能随意适用其他程序。简易执法程序应当与一般执法程序同等对待，在行政程序法制度中，与一般执法程序同等重要。

［1］戴桂洪.中国行政程序法制现代化［M］.南京师范大学出版社，2008.

［2］周晖国.民事再审制度理论与实务研究［M］.人民法院出版社，2006.

［3］袁曙.全面推进依法行政实施纲要读本［M］.法律出版社，2004.

［4］王名扬.英国行政法［M］.中国政法大学出版社，1987.

［5］皮纯协.行政程序法比较研究［M］.中国人民公安大学出版社，2000.

［6］王名扬.美国行政法（上）［M］.中国法制出版社，1987.

［7］赵元成.简易行政程序的理论基础与制度建构［J］.甘肃社会科学，2006，（5）.

［8］黄杰.行政审判实用全书［M］.法律出版社，1993.

（责任编辑 陈文兴）

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1671-0681（2014）06-0169-04

金雪花（1970-），女，中共江苏省委党校法政部教师，研究方向为宪法行政法，国际经济法。

2014-03-09