人口均衡发展中社会保障研究——以昆明市为例

李徽

（昆明学院社会管理学院，云南昆明，650214）

人口均衡发展中社会保障研究
——以昆明市为例

李徽

（昆明学院社会管理学院，云南昆明，650214）

根据第六次人口普查资料显示，昆明市人口进入到少子高龄化阶段。人口在城镇化，流动化，老龄化，就业结构转型和贫富差距等多重变化中，现行的社会保障面临着挑战。因此，社会保障完善要提高代际风险化解能力，落实公共服务均等化改革，促进综合保障能力发展，加快重点人群保障功能完善，推进再分配能力的提高，改革行政服务管理体系。

人口均衡发展；社会保障；昆明市；计划生育

一、昆明市人口均衡发展的趋势

2010年“六普”统计数据显示，昆明市总人口726.31万人，其中，常住的643.22万人口，包含居住在城镇人口411.66万，居住在乡村人口231.56万；人口平均预期寿命76.11岁；男女性别比为105.76：100.00。2010年昆明市公安局全年登记流动人口数量为198万人。总体上看，昆明市人口发展体现出从封闭走向开放，人口再生产出现从“三高”（高出生—高死亡—高增长）向“两低一高”（低出生—低死亡—高增长）转变的特征。

（一）人口计划生育政策的双重性逐渐显现

2010年，昆明市总人口643万人，比计划的679万人少36万人；人口出生率11.3‰，比原计划的9.7‰高了1.6个千分点；人口自然增长率5.8‰，比原计划6.5‰低了0.7个千分点。与“十五”相比，出生率下降了0.43个千分点，自然增长率下降了0.69个千分点，妇女总和生育率稳定在1.6以内。［1］总体来说，由于人口计划生育政策的执行与推进加强人口工作，统筹解决人口问题，使昆明市进入了人力资源最为丰富、流动人口最为活跃和“人口红利”期，基本达到了控制人口数量、提高人口素质、优化人口结构的各项任务，稳定了低生育水平，缩小了同先进城市的差距，促进了人口均衡发展，为一个阶段内经济社会发展提供持久动力。

根据“昆明市人口发展现状与预测专题研究”课题组预测选取的判断，昆明市未来人口在人口数量、人口老龄化趋势、适龄劳动力发展趋势、人口年龄金字塔等方面都将呈现出一个较大的拐点（参见表1），形成人口低生育率、人口代际抚养替代率低、高龄人口比例大等特点，使昆明市人口进入到少子高龄化阶段，从而形成一种全新的人口结构。

表1昆明市人口年龄结构变化［2］

（二）人口城镇化稳步推进

根据云南省统计局人口规划办资料显示，2010年，昆明市城镇化率为64%，其中，城镇人口总量为411.66万人，相比2000年的371.62万人增加了40.04万人，增长了10.77%，年均递增1.14%；乡村人口总量为231.56万人，相比2000年的260.51万人，减少了28.95万人，缩小了11.11%，年均递减1.30%。从城乡人口总量的增减来看，城乡人口总量分布基本持平，农村人口递减速度略高于城市人口递增速度。目前，昆明市第一、二、三板块城镇化水平发现落差依然十分显著。第一板块（包括五华、盘龙、官渡、西山、呈贡、安宁）城镇化率为87.83；第二板块（包括晋宁、石林、宜良、嵩明、富民）城镇化率为29.97%；第三板块（包括寻甸、东川和禄劝）城镇化率仅为19.33%。城镇化水平第一板块与第二板块间相差57个百分点；第一板块与第三板块间相差近70个百分点，而第二、三板块间的差距并不十分明显，仅有10个百分点。

伴随昆明市围绕贯彻落实国家和省实施新一轮西部大开发、“一带一路”建设，“两强一堡”战略，建设云南绿色经济强省的龙头、民族文化强省的枢纽、我国向西南开放的国际化门户和重要桥头堡城市，为初步建成区域性国际城市不断推进全域城镇化工作的开展，具体到“滇中城市群”、“泛珠三角”、“大湄公河次区域合作”的落实推进，将进一步加速昆明市人口区域化快速聚集的效应，吸引更多的外地、外国移民在昆明投资兴业。按昆明市现有非农化水平与城镇化水平的落差，“十二五期间”第一板块共需转化36.96万农民；第二板块共需转化27.85万农民；第三板块共需转化14.17万农民。［3］

（三）人口流动规模不断扩大

第六次全国人口普查数据和昆明市公安局资料显示，2010年，省内外流入昆明市的人口约198万人，占全市人口总量的27.3%，属典型的人口净流入地区。其中，官渡区665367人，盘龙区517888人，西山区364590人，五华区336783人，呈贡区75181人，安宁市69650人，经开区37609人，高新区31878人，滇池旅游度假区31868人，宜良县13981人，晋宁县13273人，东川区3606人。主要呈现两个方面的特点：第一，流动人口空间分布不均衡，向一二板块聚集；第二，流动人口综合素质普遍不高，以青壮年人群为主。

根据历年人口普查数据表明：昆明市1990年流动人口仅有18.1万人，到2000年剧增至103万人，2010年更达到198万人的高峰期，这意味着昆明市需要“消化”接近总人口的三分之一的流动人口。伴随着昆明市城市化进程及对外开放程度的提高，将成为流动人口的输入地和输出地，不仅在县区、地州、跨省出现人员流动的“管道”效应，还将伴随国家门户机场、泛亚铁路、泛亚公路及旅游集散地的成熟出现跨国人口流动，促使昆明市人口流动加速增长。流动人口问题既影响到人口规模的调节、人口素质的提高，又直接影响到人口的收入结构与分布结构。其存在又具有二重性，一方面促进了昆明产业结构升级和市场经济的发展，另一方面又是昆明城市化和国际化发展的潜在隐患。流动人口的计生、医疗、教育、住宿、社保等问题解决好了，这一人群将成为昆明工业化、城市化、市场化、国际化的积极推动力量，否则将成为昆明跨越式发展的障碍。

（四）人口就业结构转型跨度大

2010年昆明市643．22万常住人口中，劳动年龄人口比重（15～64岁）占76.13%，进入人口年龄结构的红利时期。但人口红利的收获是以充分就业为前提的，劳动力无限供给的情况下，人口机会将遭遇“自愿失业”的陷阱。“十一五”期间，2010年城镇登记失业率为2.13%，全市新增城镇就业46.79万人。（其中特殊困难群体就业8.23万人，持再就业优惠证人员就业16.39万人。）2010年全市城乡就业人员392.15万人，比2009年增加0.98万人，三次产业就业人口比重依次为34.7%；20.2%；45.1%。但总体来说，由于适龄劳动力达到489.68万人，除去因教育等其他原因暂缓进入就业或限制进入就业的人群，昆明市劳动就业压力依然较大，特别是在“技能培训”机制、用工保障机制、劳动争议仲裁机制、就业帮扶等工作的开展方面供需缺口的问题比较突出。［4］

根据克拉克定理，昆明市的城乡就业结构发展是符合一般经济发展规律的。按照行业劳动力需求分布，昆明市单位吸收就业最多的第一集团是制造业和建筑业，均属于第二产业。第二集团是公共管理和社会组织业、教育业、交通运输仓储和邮政业、批发和零售业、科学研究技术服务和地质勘查业、租赁和商务服务业、住宿和餐饮业、金融业和信息传输计算机服务和软件业，上述行业均属于第三产业。伴随着昆明市的产业结构升级有条不紊的展开，三次产业的产值结构和就业结构呈现由高到低的转移，依次是服务业、工业和农业的产业体系所提供的就业岗位不断发生调整，并在各产业内部的发展呈现高层次化和现代化，特别是服务业逐渐呈现以中小私营、个体及灵活就业发展的趋势。由此，昆明市未来发展的过程中，三个板块间将依次由于小城镇建设、城乡统筹发展出现二、三产业快速发展和提升，对当地户籍人员产业转移、吸引外来流动人口就业形成巨大的影响。

（五）人口老龄化呈加速态势

当前，昆明市在人口总量大的基础上，以少子老龄化和高龄化为主要特征的人口老龄化的加速行进已经给社会保障制度建设提出了挑战。昆明市人口基数大，持续增长惯性大，人均预期寿命不断延长，老龄化进程显著加快，主要呈现以下特点：一是人口老龄化程度较高，老龄人口总量大。到2010年12月31日止，全市60岁以上老年人口80.6万，占全市人口比例约15.04%，已超过了全国13.26%的平均水平；二是老年人口增长速度快。从2000年全市户籍老年人口56.53万人，中心城区户籍老年人口24.35万人，十年间，全市户籍老年人口增加了31.79，年均增加3.18万人；中心城区户籍老年人口增加了20.88万人，年均增加2.08万人。同时，外地来昆明的老年人也不断增加，至2010年底，昆明市非户籍老年人口约达8万人；三是老年人口显现高龄化。昆明属于“未富先老”的城市。2000年我市80岁以上高龄老年人总数为50340人，到2010年底达到100371人，十年间全市高龄老年人口增加了50031人，年均增加5000多人；四是空巢、失能老年人口逐步增加。至2010年底，全市户籍老年人中空巢和类空巢老年人共有约20.03万人，占户籍老年人总数的24.89%，失能老年人16.57万人，占户籍老年人总数的20.62%；五是老年人口分布不均。我市老年人口分布区域差异相对较大，2010年底我市中心城区老龄化率达16.82%，西山区高达18.1%；安宁、东川及7个县城平均老龄化率达为13.81%，寻甸县老龄化率只有11.94%。两个差距最大的县城老龄化率差距3.36%。从总体分布来看，农村老年人口为48万人，约占全市老年人口总数的60%，城市老年人口占33%。［5］

根据昆明市老龄委工作委员会编制的《昆明市老年人设施专项规划》，2015年市域老年人口为124万人，其中，中心城区为62万人，安宁市、东川区以及晋宁、富民、嵩明、宜良、石林、寻甸、禄劝七个县城镇老年人口20万人，农村老年人口42万；2020年市域老年人口为152万人，其中，中心城区老年人口为75万人，安宁市、东川区以及晋宁、富民、嵩明、宜良、石林、寻甸、禄劝七个县城镇老年人口33万人，农村老年人口44万；各年龄段老年人口比重分别为低龄老年人（60-69 岁）45%—55%，中龄老年人（70-79 岁）30%—40%，高龄老年人（80 岁及以上）10%—18%。［6］

（六）人口贫富差距趋于稳定

2010年，昆明市建档立卡的农村贫困人口由2005年末的54万人下降到18万人，贫困发生率为6%，比全国高3.2个百分点。据2010年昆明市扶贫办的摸底调查显示，全市2009年底仍有贫困人口37.8万人，占全市乡村人口的12.6%。［7］2010年昆明市享受城市低保有56615户86711人，农村低保94926人。［8］

根据刘易斯拐点理论，结合昆明市人口转型以及政府相关政策的不断完善，昆明市适龄劳动者收入将呈现以下趋势：第一，城镇劳动者之间的贫富差距将受教育程度的普遍提高，不同学历劳动者之间的工资收入比稳中有降，劳动要素收入的快速上涨而缩小。第二，城乡间收入差距将通过加速都市观光型生态农业为代表的现代农业建设和其他惠农政策持续加力，农民增收的能力不断提高而缩小。第三，伴随收入再分配政策的不断完善，向低收入群体倾斜的政策效应显现以及新一阶段扶贫政策的调整，昆明市中低收入人群收入增长快于高收入群体，虽然高低收入人群之间收入的绝对差距还可能拉大，但相对收入差距将得到缩小，整体收入不平等程度将得到改善。［9］

二、昆明市人口均衡发展中社会保障面临的挑战

（一）人口计划生育冲击下，对社会保障代际风险化解提出的要求

现阶段，昆明市人口处于“人口红利期”，充分的劳动力供给为社会财富的积累提高了必要的保证，也为社会保障的改革与完善奠定了基础。因此，当前社会保障现阶段的重要内容是将人口老龄化过程中由于人口计划生育制度导致的独生子女家庭所带来的人口代际风险由一次性补助向社会保障制度化保障的转型。但是，伴随着人口高龄化与少子化的到来，社会保障将有可能承受人口高龄化所带来的家庭护理保险需求和少子化所带来的家庭津贴保险需求，使得过去30年中所准备构建的保障因限制人口生育产生养老风险的人群政策产生本质调整，向满足既保障高龄人口又鼓励人口适度更替（放宽生育）的制度转变，导致社会保障将承担人口结构调下代际风险转移所形成的巨大保障成本。

（二）人口城乡统筹发展背景下，对社会保障服务均等化建设的要求

由于昆明市城乡二元分割与地区板块发展失衡的客观存在，受制于经济、社会发展失衡及户口政策等传统制度的限制，在短期内无法完全缩小差距，平衡发展。造成了有限政府财政能力无法达到均等化，消除地区差别、城乡差别、人群差别，不能实现公民机会均等，满足个人全面发展，在由救济、教育、就业、养老、医疗卫生等社会保障模块组成公共服务保障体制无法满足昆明市经济社会发展的需要。

（三）人口流动加速背景下，对社会保障统筹能力提出的要求

在昆明，流动人口主体为农民工，由于其身份的限制，政府默认这一人群拥有土地保障，不将他们纳入到城镇社会保障体系。然而，随着昆明市城乡之间、地区之间人口流动速率不断提速，农村以年轻人为代表的群体进城，城市以大龄农民工返乡，城镇老年居民逆城市化养老趋势将越来越突出。在昆明市三个板块间突出表现为经济发展区域对经济欠发达区域劳动力的吸引力，政策、资源富庶区域对人口结构调整的虹吸效应都对社会保障制度在区域协调统筹，财政支出安排，不同身份人群缴费政策对接方面提出了新的要求。

（四）人口就业形式多样化背景下，对社会保障综合保障能力提出的要求

在昆明市场化、工业化、信息化、城市化、现代化进程的加快，国民经济结构、产业结构和就业结构持续变化的影响下，劳动力大量从第一产业向二、三产业转移，人口就业形式的多样化将呈现差距、流动、分化等特征，对社会保障制度建设和完善提出了新的要求。第一，大规模的农民工与失地农民群体的产生，也使得农村人口结构发生剧烈变化。农村劳动力转移就业的显性化与规模化使留守老人、留守儿童、留守妇女规模不断扩大，突出于二、三板块农村居民在住房、教育、老年人、妇女、儿童等福利的保障差异和为昆明市主城区人口提供保障压力之间的矛盾。第二，新经济的发展形成了灵活就业、自我雇佣等群体，打破了传统社会保障制度只面向正规受雇佣劳动者的格局。这一就业人群的失业、工伤、生育等社会保险尚未得到妥善解决，个人直接面对劳动风险。第三，形成了新生代农民工和城镇非传统就业的“夹心层”、“啃老族”，固化了家庭保障，使政府、社会、企业、家庭、个人在社会保障制度中责权边际划分日趋复杂。第四，在桥头堡战略实施背景下，由于贸易、资本市场所导致的“强资本、弱劳工”格局难以避免的在昆明快速区域化、国际化过程中发生，对现阶段改善和平衡劳资分配关系，调整利益分配格局形成了巨大阻力，以企业年金、商业保险、社会慈善和个人储蓄为主的补充保障发展水平，已经不能够满足昆明市社会保障制度改革与完善所要达到的基本目标，实现维持地区发展的低劳动力成本竞争力与不断提高的居民福祉之间的平衡。

（五）人口老龄化背景下，对社会保障功能完善提出的要求

在昆明市快速人口老龄化的过程中，老龄人口养老保障面临经济、基础设施、精神慰藉三个方面的挑战。第一，以社会养老保险和相关服务为代表的经济保障水平较低，2010年昆明市常住的80.6万老年人中，仅有46.97万人领取社会养老保险发放的津贴，而且发放标准由于参保层次差距较大。第二，社会养老床位总量不足，老年活动中心站室、老年大学、老年学校在城乡三个板块分布不均，老年产业定位不明确等问题困扰着老龄事业基础设施的建设，阻碍了老龄化事业发展，影响了老年人福利水平的提高。第三，过分强调政府、社会和老龄服务产业化，而隔断家庭代际负担，不符合人类社会繁衍生息的自然规律，并成为导致生育需求下降。第四，在市场经济的完善和西方社会化养老经验的影响下，过于强调经济、物质对于老年人养老的影响，看重养老保险个人账户寄望于市场化基金管理的保值增值的作用，忽略了老年人在精神慰藉方面的需求。

（六）缩小人群间贫富差距背景下，对社会保障再分配能力提出的要求

在昆明市产业转型和城镇化推进中，劳动者由于所在行业间工资、社会保险、职业福利等三位一体的薪酬体系差距大，造成了劳资间、阶层间、不同板块间初次分配的不足。加上市民由于劳动所得偏低造成收入水平与富裕程度不能和经济同步增长，社会保障待遇在管理过程中存在公务员、城镇、农村三个模块，八个层次的区别（军人、公务员、事业单位、职工、城镇居民、农村居民、失地农民、农民工），导致了社会保障体系调节分配能力的下降，影响了全体市民共享经济发展成果的目标，造成了控制人群间贫富差距有效控制能力的下降。

三、昆明市人口均衡发展中社会保障改革与完善的理念

昆明市人口发展过程中，将面临人口自然增长率降低——户籍人口增加成为人口增长主力军；人口红利显现——人口快速老龄化、高龄化；人口受教育程度提高、健康水平提高、推迟就业——人口就业结构调整，就业形式多源化，退休年龄延长；性别比例失调——生育年龄延后；人口空间分布调整——农村流动人口就地城镇化新形势的出现等五方面的矛盾，对目前的社会保障制度提出挑战。因此，在推进社会保障制度建设的过程中，必须要坚持公平、正义、共享的价值理念，在缩小城乡社会保障公共服务差距并最终实现均等化的过程中，强化法制建设，落实以最低生活保障、义务教育福利、孤寡老残弱照顾为代表的再次分配正义底线，推进人群、代际之间的追求合理的分享和公平的普惠，强调风险的分摊和互助共济。

（一）提高社会保障代际风险化解能力

第一，明确政府在政策制定过程中的责任，并明确政策过度的标准，维护政府公信力。第二，充分预期人口计划生育政策干预下人口发展巨大波动对政策改革与调整的冲击力度，并对由此造成的社会保障改革与完善成本做出判断，防止社会养老保险改革“空帐运行”问题的扩大。第三，进一步完善“失独家庭”补偿制度，在养老、精神、护理等方面提高保障水平，降低社会负面压力。

（二）落实社会保障公共服务均等化改革

要在进一步巩固覆盖全民的社会救助、养老保险和医疗保险网络基础上，减少人群间保障标准的差异。要打破城镇居民、农村居民和公务员三各模块，解决昆明市三个版块和城乡之间实际经济、社会、文化发展的阻碍。要全面推进以社会保障为主体的公共服务均等化，提高在基础教育、基本医疗保险、基本养老保险、基本住房保障和社会救助等方面的覆盖面。要着力推进城乡保障标准的统一，适当考虑对基层建设社会保障公共服务在人财物支持力度的提高。要切实按照“全民覆盖，城乡统筹，公务员并轨”的目标推进改革，减少社会保障执行的不公平性，缩小城乡之间、县区之间、群体之间的差距，消除原有制度设置的歧视和排斥现象，为保证昆明经济社会发展提供适度规模的流动人口规模发挥调控效应，最终确立全体市民平等的福利权。

（三）促进社会保障综合保障能力发展

面对昆明市发展影响下人口就业结构的转型，政府必须对原有社会保障制度针对传统城镇职工：企业、个人、政府共担保障；农村居民：集体、个人、政府共担保障的两种模式之外，探索建立以公民权为背景，社会救助、社会优抚、社会保险、社会福利、补充保障不同内容为要求，科学划分个人、家庭、社会、政府共担保障的第三种模式，着重扩大失业保险、工伤保险、生育保险、住房福利等对适龄劳动者的覆盖面，适时试点社会（老年人）护理保险，鼓励建设企事业单位补充福利保险及公务员补充福利保险体系，充分发挥商业保险补充作用，切实提高社会保障综合保障能力，满足多元化就业人群的需要。

（四）加快社会保障重点人群保障功能完善

面对当前昆明市在人口老龄化、人口生育、人口流动等突出因素，要重点调整和完善社会保障功能。第一，在昆明市快速人口老龄化的过程中，探索社区化居家养老服务，在社区养老设施建设出台指导意见，促进老年活动中心站室、老年大学、老年学校均等化发展，配套老年人公共医疗卫生，在住房福利政策，遗产税等方面导向多代人同居，提升个人、家庭责任，解决老年人在精神慰藉方面的需求，促进代际间相互关照，重塑传统家庭保障。第二，在昆明市逐步放宽生育政策的过程中，重视全域城镇化背景下未成年人高峰所引起的社会保障压力波动，优化儿童福利、教育福利、公共卫生福利体系，有效落实人口计划生育与公共卫生体系的整合，调整人口生育政策变动下多胎子女家庭享受社会保障过程中的科学合理性。第三，在昆明市人口流动性不断加强的过程中，促进社会保障制度区域化、人群间统筹进度，科学谋划好与全国、全省、滇中城市群、全市、滇池流域之间的关系，明确阶段化目标，并改革到位。

（五）推进社会保障再分配能力的提高

要将劳动者初次分配建立在工资、五险一金、职业福利三位一体的薪酬体系基础上。社会保障体系需要充分调节劳资间、阶层间、不同板块间初次分配的不足，实现全体市民共享经济发展成果的目标，有效避免市民由于劳动所得偏低造成收入水平与富裕程度不能和经济同步增长的弊端。因此，在健全社会保障再分配功能的过程中，第一，按照三个板块经济社会发展水平配套相应的保障政策，不断提高保障水平，拓宽保障范围，缩小城、区域间保障差距，加大地方政府财政转移性支出的力度。第二，考虑扶贫工作与制度内社会保障相关功能的对接，促使灵活的扶贫工作向稳定的社会保障科学转型。第三，推进规范化的慈善、年金、商业保险等补充保障的建设，有效补缺政府制度建设。第四，进一步完善社会救助，使城乡低保人群、临时救助人群和受灾救助人群获得必要的帮扶。

（六）改革社会保障行政服务管理体系

第一，深化改革，加大社会保障地方法规体系建设，争取更多探索、试点机会，促进多部门统筹管理和行政下放，改革针对失业人员、无业人员、流动人口、灵活就业人员等群体在就业、创业、退休、转迁社保关系的行政程序，使乡、镇、街道办事处一级承担更多服务工作，并推进社区办理执行能力建设。第二，切实推进地方社会保险基金、补充保险基金、住房公积金、慈善基金等社会保障相关基金的管理，合理统筹费用收缴、财政划拨、费用支付、基金管理、服务地方建设之间的关系，探索建立地方社会保障综合基金，争取获得理财投资改革试点，或部分委托全国社保基金理事会管理，实现社会保障基金总体安全，达到保值增值的目标。第三，加大社会保障执法体系建设力度，围绕社会保障行政综合执法全面、透明的目标开展针对侵犯劳动者权益，逃避社会责任的常态化执法建设，协调好地方经济投资环境与社会保障维权之间的矛盾。第四，探索地方工会、劳动争议仲裁机构在协议工资、劳动调解、保障监督、基金风险监督、补充合作保险管理等方面的建设，弥补行政缺位。

［1］昆明市人口计划生育委员会.昆明市人口和计划生育“十二五”发展规划［S］.2011.11.

［2］周兴伟，等.昆明市人口规划‘昆明市人口发展现状与预测专题研究［Z］.2012.

［3］昆明市人力资源和和社会保障局，昆明市统计局.2010年昆明市人力资源和社会保障局事业发展统计公报［S］.2011.

［4］课题组.昆明市社会力量兴办养老服务业的对策研究［S］.2011.

［5］张学英，申峻霞.城市社区居家养老设施规划策略探析——以昆明市为例城市时代，协同规划——2013中国城市规划年会论文集［M］.2013.

［6］昆明市人民政府扶贫开发办公室.昆明市农村扶贫开发第十二个五年规划［S］.2011.

［7］昆明市民政局.昆明市民政局2010年工作总结［S］.2010.

［8］赖德胜，陈建伟.我国收入差距缩小的拐点或已来临决策探索（上半月）［J］.2012.

［9］郑功成.中国社会保障改革与发展战略［M］.人民出版社，2011.

（责任编辑 李保林）

D632.1

A

1671-3842（2014）06-0130-04

李徽（1983－），男，云南昆明人，昆明学院社会管理学院，讲师。

2014-07-26

云南省教育科学规划课题，云南人口发展中的社会保障研究——以昆明为例（立项编号：2012Y470）