论现阶段我国城市社区管理的现状及对策

刘学贵

（黄冈职业技术学院，湖北黄冈，438002）

论现阶段我国城市社区管理的现状及对策

刘学贵

（黄冈职业技术学院，湖北黄冈，438002）

伴随着市场经济体制的日益完善，社会事务逐步转移到社区，居民也由单位人转变为社区人，社区逐步成为社会物质文明和精神文明建设的重要场所，但目前我国城市社区管理存在社区组织结构单一、社区组织管理思想落后、社区组织管理体制不健全、社区组织管理权力监督和制约机制不力、社区组织力量较薄弱等问题。为扩大基层民主，实现居民自治，减轻政府负担，依据我国城市社区管理的实践，应从横向和纵向两个维度调整建制，合理分权和放权，更新观念、培养新型社区干部、提高社区服务水平，落实社区制度化、规范化管理，使居委会真正履行其功能，实现社区管理的法制化，从而全面提高社区居民的生活质量，推进社会全面进步。

城市社区管理；现状；管理对策

十八大报告中提出，“在改善民生和创新管理中加强社会建设。”胡锦涛一再强调，大力加强社会建设，是促进社会稳定、和谐的前提和基础，党和政府必须站在维护最广大人民根本利益的角度，不断完善健全公共服务的体系，加快创新社会管理的步伐，全面推动我国和谐社会的建设。伴随着城市化进程的加快，城市社区管理日益成为社会建设的重要组成部分。城市社区管理是指在市及市辖区人民政府的领导下，以街道为主导，居委会为协同，在社区建立必要的组织，以社区居民为主体，达到充分利用、合理配置社区资源，建设和谐社区的目的，进而全方位提升社区成员的生存质量，促进社区经济和社会协调发展过程。搞好社区管理，有利于通过社区规范来调解和整和社区中的矛盾冲突和利益纠葛，有利于培育社区成员民主自治的主体意识和能力，提高社区管理水平，有利于维护社会稳定，促进社区发展，有利于消解改革过程中由于社会结构和社会利益调整而不可避免地带来的社会生活方面的某些失调，提高社区成员的幸福指数和参与社区建设的积极性。

一、现阶段我国城市社区管理存在的问题

随着传统的单位制被打破，市场经济的推动，城市化进程的加快，特别是党的十八大将社会建设提高到与经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设五位一体的高度，使城市社区管理的重要性日益凸现，虽然近20年来，我国对城市社区管理体制和管理方式的探索取得了一定的成效。但还存在着不少矛盾和问题，突出表现在：

1、城市社区管理主体不明，“政社不分”。由于受传统计划经济体制的影响，政府主导社会管理事务的观念已经根深蒂固，表现在我国城市社区管理上，就是“政社不分”。虽然政府和相关职能部门在城市社区管理、建设方面具有一定的指导、监督作用，但因政府与城市社区管理部门职责划分不清，政府职能转变不到位，导致政府及相关职能部门对城市社区的事务干预过多、过细，从而导致政府及相关职能部门的政府角色及职能“越位”，同时必然出现政府及相关职能部门对该管的事，管理不到位或根本没有去管理，从而导致政府及相关职能部门的政府角色及职能“缺位”。政府这样做没有顺应城市社区居民自主、自治意识日益增强的民主发展趋势，更谈不上充分发挥城市社区居民自治组织的积极作用，使仅街道办事处仅仅成为政府政策的执行者，并通过街道办事处下辖的居委会来处理城市社区大部分具体的日常事务，因而城市社区管理还没有成熟的社会组织，影响了城市社区建设的发展。

2、城市社区组织管理理念模糊，管理思想落后。城市化进程大大增强了城市功能，但街道办事处在社区管理中成为集行政、执法、经济发展、社会服务等各项管理职能的综合性机构，社区的各专业管理部门职能也划分不清，部分领导干部习惯于直接管理，不能有效地分权、放权，这些问题影响和制约着社区管理的正常发展。

3、城市社区的组织管理体制不完善。在传统的计划经济体制下，城市社区组织由区政府、街道办事处、居民委员会三级构成，但伴随着市场经济的发展，原有的三级组织管理体制越来越不适应城市社区管理和发展的需要，具体表现为：第一是由于对“以经济建设为中心”的理解不完整，片面注重城市社区的设施、物质建设，而忽视了城市社区的政治文明、精神文明、思想道德文化的建设，忽视了人的全面发展；第二是街道办事处、居民委员会组织机构过多，权威性不够，导致街道、居委会问题突出、复杂。首先是街道办事处、居民委员会组织建制散，随着城市规模的扩大，新居民区的不断兴建城市社区中农居混杂的现象日益增多，出现城市居民的市内大流动，导致城市内的户籍与居住地脱离。其次是街道办事处、居民委员会组织权力小，每天都陷入繁杂的具体事务中，各部门之间矛盾错综复杂，协同性差，从而导致出现城市社区的基本生活秩序管理的“真空地带”。再次是街道办事处、居民委员会服务少，街道办事处、居民居委会对社区居民服务手段单一，“以人为本”理念落实不到位，没有真正组织、指导好城市社区居民通过自助、互助的方式来提高城市社区的生活质量、来谋取社区的公共福利和解决城市社区的种种生活难题。最后是城市社区凝聚力不够，城市社区居民参与社区活动的积极性不高，城市社区居民委员会代表是代表城市社区居民利益的，但因负责组织代表选举的为了省事，随意确定居民代表，导致居民对居民委员会缺乏认同感，尤其是居民委员会又没有足够能力去帮助社区居民解决生活、家政等方面的困难，使社区居民对社区较轻视，进而没有参加社区各项活动的兴趣。

4、城市社区组织管理权力监督和制约机制不力。一是社区内管理条块分割，各职能部门与街道办事处之间的职责、权力划分缺乏有效的政策和法律依据，导致管理部门有责无权，监督部门有权无责，所谓的监督也只不过是对社区日常工作的督促检查和事后的调解工作，造成社区事务相互推托；二是监督法规、监督制度不完备，街道办事处作对自身行政服务和管理的范围没有明确的制度规范，应归监督主体——社区居民的监督权力未能得到有效行使，往往造成街道办事处无权管理或越权管理；三是城市社区社会团体和中介性社会组织发育不全，没有形成统一有效的行为管理规范，因而这些组织必然缺乏对社区行为不端者行政上、法律上有效的惩罚，同时社区各组织团体之间分工不合理，导致社区事务无人管理或多头同时管理。

5、城市社区管理人员素质、社区经费、社区服务项目与构建和谐社会、和谐社区的要求相差甚远。作为社区管理的主体——街道办事处干部年龄大，专业、文化知识结构不合理、不懂得现代社区管理，这在相当程度上制约着社区管理和服务作用的发挥，由于社区组织条块分割，割裂了社区生活的有机联系，致使政府职能与社区组织职能错位，政出多头，相互配合不力；开展正常的城市社区服务资金严重不足，街道办事处建造、维持办事处的设施和服务经费短缺，致使社区提供的服务项目无法满足城市社区居民的需要。

二、加强完善城市社区管理的对策

原有城市社区的管理体制存在的上述弊端，严重制约了我国城市社区管理的发展，结合现阶段我国城市社区管理的实践经验，在加强、完善城市社区管理的过程中，要牢固树立“以人为本”的思想理念，大力推进区政府、街道办事处的行政职能转换，落实以服务为中心，促进城市社区自治，不断完善城市社区的服务体系。而实现城市社区自治，完善城市社区服务体系，是一个循序渐进的过程，在实践中可采取以下方法和路径：

1.从横向和纵向两个维度调整建制，合理分权、放权

（1）从纵向上对街道办事处、居民委员会的建制进行调整，主要是理顺区政府、街道办事处、居民委员会三者的关系，明确三者各自的权利和职责。区政府的主要功能是对城市社区施行全面的指导、管理；街道办事处主要是接受区政府的委托和领导，对所辖城市社区的社区服务、社区治安综合治理、社区管理、文明社区建设等方面进行全面协调、组织领导，并按照相关法规将城市社区日常事务的管理交由城市社区居民委员会依法依规办理；社区居民委员会是民间自治的群众性组织，不是行政性的单位，因此其日常工作的开展，不是依靠行政命令，而只能是通过提高社区居民委员会的凝聚力，激发社区居民的自觉性和主动性。区政府和街道办事处应针对城市社区发展过程中的困难，结合所辖城市社区的特点，调整街道办事处和居委会的设置规模，建立健全的居民小组，调动城市社区内的积极力量，尽可能地解决城市社区发展过程中存在的困难和问题，力求将社区的行政管理事务与公共社会管理事务区分开来，区政府应按照权责对等的原则，依据有关的法律、法规，合理地授权给街道办事处，使街道办事处能充分行使其应有的行政管理职能，真正让街道办事处负起对城市社区经济发展、社会治安综合治理、文明社区建设、社区服务等方面的责任，同时转变社区组织整合方式，合理进行分权和放权，使街道办事处和社区居民委员会全面拥有对所辖社区的园林绿化、环境卫生、环境保护、社区路政管理的监督、执法权。

（2）从横向上理顺关系，明确职责，主要是处理好街道办事处、社区居民委员会、业主委员会与物业管理机构之间的关系，全面整合、优化各种社区社会组织的社会性功能。一是强化社区管理的基础，加强城市社区管理的组织保障机制，完善社区组织管理体系中作为决策层的城市社区居民代表大会，作为议事层的城市社区议事协商委员会，作为执行层的城市社区居民委员会和社区党组织。紧紧抓住社区管理工作的重点——提供公共服务，切实改善民生，以调动城市社区内一切可以利用的资源，建立有偿服务型组织，在一定程度上保证城市社区服务、管理的经费来源，成立联合经济组织，大力发挥社区社会组织管理、服务、中介的作用，从而增强城市社区的整体经济实力和社会效益。二是努力提高城市社区内公众的公共责任感，消除社区冷漠，动员、鼓励城市社区的全体居民同心协力、齐抓共管，将城市社区建成一个和谐的大家庭，逐步培养社区居民和睦相处，友爱互助的精神，尽力拓宽社区居民参与社区事务管理的途径，畅通交流沟通渠道，集思广益，完善城市社区体育、娱乐设施，不断丰富社区居民以体育、文化活动为载体的精神生活。为此要对社区居民层面进行细分，把社区资源供给最需要的人，积极了解社区居民需求。三是要解决影响社会管理和和谐稳定的突出问题，完善社区社会管理机制：构建业主和物业管理之间的有效沟通机制，建立民主自治机制、社区公共服务机制、社区参与治理机制、社区社会管理考核机制等。

2.更新观念、培养新型社区干部、提高城市社区管理人员管理技能

党的十八大报告将社会建设作为五大建设之一，作为社会建设的重要组成部分——城市社区建设管理工作的范围更广，如计划生育、失业人员的再就业、社区的安全建设、社区的文化建设等都成为城市社区管理工作的内容，这必然要求城市社区管理工作的干部和工作人员要随之增加，因此培养一批新型的社区管理干部和工作人员，势在必行。第一、社区应在政府指导下，借助社会教育机构，有步骤、分阶段地对社区管理干部和工作人员进行相关知识和技能的培训，大力提升社区管理干部和管理人员的专业水平和专业技能，不断深化城市社区人事制度改革，利用好学历教育的社会分层功能，充分激励城市社区管理干部和管理工作人员的专业进修热情，激发他们的敬业精神，引导城市社区管理工作队伍的建设走上良性循环的发展道路。第二、大力发展社区社会管理工作教育事业，积极筹划、实施符合我国国情的、在现阶段可行的社区工作者的专业技术职务晋升制度，从而提高社区管理工作者的收入水平和社会地位，并不断创造条件，吸引高校社会学专业毕业的大学生加入到城市社区管理队伍当中。一方面，为刚进入社会的专业学子们提供锻炼、工作的机会，另一方面，让大学生对社区其他的工作人员进行专业知识的普及，进而提升社区全体工作人员的整体素质。第三、积极引导妇联、工会、共青团等群众政治团体，运用社会管理知识和相应工作方法参与社区公共事务的管理，大力鼓励依据城市社区人口和社区居民的具体情况有效配置警力，确保城市社区居民的安全。为提高城市社区的凝聚力，必须更新街道、居委会管理干部的观念，促使街道和居委会干部学习管理理念，了解现代社区管理工作的特点，扩大社区社会服务，以服务群众为核心，以创建和谐社区为目标，推进行政权力与居民权利互动、组织体系与管理制度衔接、社会服务与群众参与并进。

3.落实社区制度化、规范化管理，使社区居民委员会真正履行其功能

加强社会建设，要尽快促成城市社区“政社分开”，逐步形成权责对等，高度自治，适应现代社会市场经济发展要求的社会组织体制。

（1）在城市社区管理实践中，坚持“政社分开”原则，切实转变政府、街道办事处职能，准确把握政府介入社区事务的尺度，政府要合理下放部分管理社会的权力，把重点放在宏观控制上，加大对社区财政支持力度。

（2）构建较为完善的社区组织管理体系。一是切实保证社区最高权力机构——社区居民代表大会行使决策权，审议、决定社区的社会发展重大事项，选举产生社区议事协商委员会和社区居民委员会，充分行使自治权，保障社区居民的根本利益。二是确保城市社区的议事机构——社区议事协商委员会的成员由社区居民代表大会推选产生，并能代表居民代表大会行使好议事、决策和监督职能，真正对社区居民代表大会负好责任。三是保证社区执行层——社区居民委员会在社区居民代表大会和社区议事协商委员会的授权和监控下，协助区政府和街道办事处，全面完成好社区管理、服务的各项具体任务。

（3）健全社区居民会议制度，建立健全社区评议政府职能部门、街道办事处的考核监督制度。政府职能部门应在社区建立公示制和承诺制，主动地将自己的一言一行置于社区居民的监督之下，对社区居民意见大的组织要及时整改，对社区居民不满意的工作人员要待岗学习或调离岗位。

（4）加强社区党组织建设，组建社区党支部，大力协调各方，采取灵活多样的形式对社区成员实行民主化管理，充分发挥社区内共青团、妇联、少先队等组织的积极作用，形成合力共建和谐文明社区。

4.实现社区管理的法制化

伴随着改革的深入，必须建立、健全、完善社区组织法律法规体系，从根本上改变传统的区政府、街道办事处、社区居民委员会的行政工作模式。区政府作为社区建设的组织领导机构，要引导社区建设向健康方向发展，为社区建设提供部分公共物品，为政府职能的转变打好基础；进一步明确街道办事处和社区居民委员会的性质和地位，确保社区的自治，不断推进基层民主建设。

［1］傅先艳，万玲妮.城市社区管理的成功导向——社区自治［J］.理论观察，2004，5：73-743.

［2］刘锋.社区管理［M］，郑州：郑州大学出版社，2006.

［3］加快城市社区建设的政策建议，中国行政管理学会政策科学研究分会社区建设研究组，2002.

（责任编辑 李保林）

D631.43

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1671-0681（2014）01-0134-03

刘学贵（1962-），男，湖北黄冈，黄冈职业技术学院副教授。

2013-05-26