人民自治：民主被遗忘的维度*

房亚明

（广东工业大学政法学院，广东510090）

人民自治：民主被遗忘的维度*

房亚明

（广东工业大学政法学院，广东510090）

自治是民主的重要内涵。确立和扩展人民自治的范围和机制是有效回应社会公共需求，降低治理成本，改善治理绩效，完善公民人格，弱化国家强制的重要途径。人民自治的有效实施，需要确立作为“主权者”人民之存在载体的公民之治理主体地位，完善自治权的法律保护机制，实行多层次、宽领域的自治形式，以多样化的制度措施予以保障，进而为形成一个“他治”不断弱化、自治与共治相得益彰的美好社会奠定制度根基。

民主；“他治”；自治；共治；美好社会

作者简历：房亚明（1979-），男，瑶族，广东连南县人，广东工业大学政法学院讲师，中共中央编译局博士后。

一、民主的自治维度

自“五四”以来，民主就成了中国社会的一个重要词汇乃至是具有宗教般“魔力”的意识形态。然而，在相当长一段时期内，我们对民主的认识是相当肤浅的，甚至陷入了误区，以致使民主在实践中遭遇了不少挫折和困境。直至今日，民主仍然是需要继续努力拓展的事业。总结民主在中国社会的成长历史，发展民主事业需要防止两种倾向：一是放纵民主，以“大鸣、大放、大辩论、大字报”作为民主的实现方式，最终践踏民主，以民主名义行专断之实；二是以民智未开或者“国情”特殊为由，延缓乃至阻碍民主的发展和推动，为个人或者团体集权提供借口。为了更好地扫清认知障碍，发展民主，需要全方位、多角度地透视民主图景。关于民主的内涵，其中被我们时常忘记却又非常重要的一个维度，就是自治。在治理形态从国家本位向社会本位转型的过程中，使中国未竟的民主事业深入下去，并植根中国大地，生根发芽，需要重视民主的自治维度并从制度上予以规范。

民主有多重面相，比如平等、参与、共享等，自治也是民主的重要维度。自治（self-governance），即自主治理，意味着个人或者共同体自行管理本人或者本共同体的私人或者公共事务。自治，是相对于“他治”而言的，意味着某个共同体的公共事务由本共同体的成员来自主治理，而非由本共同体以外的人或组织来治理［1］。按照民主的经典定义，民主即“人民的统治”，既然人民是统治的主体，人民自然有自治的权力或者说权利。人民的自治，是人民参与治理公共事务的前提和基础。“民主即民治”，“是一种人民自治的制度。”［2］因此，自治是民主的应有之义。然而，在人类历史上，很多号称民主的国家在实践中却往往忘记了民主的自治维度，常常以人民的代表者自诩，“为民做主”，“替民做主”，而不是“由民做主”，不仅导致了政府功能的紊乱，而且损害了社会的自我修复能力和人民当家作主的地位。按照达尔的说法，“加诸民主大杂烩里的所有人造之物实际上都与人民自治的思想有关”［3］，遗憾的是，现实运作的民主制度却往往把人民自治的民主真谛抛之脑后。特别是，在有的国家，以人民民主的名义压制乃至替代了人民当家作主，沦落为极权主义统治，令人扼腕。

从自治的内容或说治理对象的性质来看，民主的自治包括了三重构造，个人事务的自治，社会事务的自治，国家事务的自治（首先是地方事务的自治）［1］。个人的自治，是针对私人生活领域而言，是公民作为独立个体存在于社会的前提。社会事务的自治是公民针对社会领域的公共性问题选择适当方式合作解决的治理方式，而国家事务的自治则是公民参与国家公共事务治理的制度安排。区分三种不同形式的自治，具有特殊的意义。在中国这种具有全能主义传统或者说中央集权传统的国家，强调国家治理之外的个人自治和社会自治，具有特殊的重要性，是防范国家吞噬社会的理论根基。1949年新中国成立后特别是文化大革命时期，以公压私、化私为公，忽视个人的意愿和利益，人民虽然名义上为主权的所有者，实际上却沦为权力统治的对象，而不是共同体的治理主体，为权力的膨胀和腐化提供了社会基础。重新厘清民主的自治意蕴，强化个人在私人事务、社会事务和政治事务中的主体地位，是我国民主建设的重要问题。人民只有成为自身事务的积极处理者，才能有资格参与社会事务和国家事务的治理，为现代民主国家的缔造奠定人本基础。

二、自治的民主功能

自治是相对于“他治”而言的，所以，探索自治的范围其实是合理配置不同治理主体功能边界的基础。“自治跟控制一样，总是暗含着特定角色之间的关系，不管这些角色是个体的人还是人的集合体。”［3］如果说民主的要义是人民当家作主的话，相信和尊重人民的自治正是体现和保障人民作为“主权者”的功能定位的认知基础，也是设计良好的民治社会的理论前提。从某种意义上讲，承认人民的治理主体地位，是国家类型转化的理论表达。在专制国家，人民只是“被治者”，是统治对象，只能被动地接受统治，而在民主时代，人民成为（至少名义上）统治者，甚至在理想状态下，政府权力及其行使者成为了管理对象之一，这是史无前例的突破。从某种意义上讲，不断提升公民的自治能力，完善自治制度，是实现人民主权的重要手段，也是逐步过渡到无压迫的共产主义社会的必由之路。

（一）有效回应社会需求，改善治理绩效。

基于自治的民间性，民众对他们自身的需求最有发言权，他们的参与和合作将有助于满足某些公共需求，这也正是民主的社会的重要特性：“民主是对深深期望得到体面对待的人的回应。民主是人类出自天然本性的期望，期望人人对他们各自的命运都有发言权。”［4］通过自治，公民能够有效地表达他们的诉求，形成公共意志，汇集公共利益，并且通过发挥他们的主动性和积极性，有效地满足其中一些公共需求。公民是公共服务的消费者和使用者，而公共产品的生产者除了政府，还有私人部门、自愿部门和公民等。在计划经济时代，政府成为公共物品的垄断者、供应者和分配者，不仅难以有效地满足公共需求，而且效率低下，政府承担了很多“不该管、管不了、管不好”的事情，所谓的“全能政府”其实也是无能政府、低效政府。在一个民主化时代，“政府更多的是助推者和协调者而不是指挥者和控制者，是掌舵者而不是划桨者，是服务的供应者而不必是生产者。”［5］在政府角色转变之后，弥补由之留下的生产者角色就非常重要。公民以自身及集体合作的方式提供此前由政府作为唯一提供者的公共产品就成为一种重要选择。之所以在相当一段时间内，我国的社会建设没跟上，很大程度上与社会的自治能力不足密切相关，导致大量的社会问题没能及时解决。恢复和拓展公民自治和社会自治，是解决我国社会发展软肋，满足社会需求的重要途径。

（二）降低治理成本，推动国家有机体健康发展。

对于发展中国家来说，如何以较快的发展速度进入发达社会，是一个现实的问题。通过集中权力和资源，由政府主导推动经济社会发展是所谓“东亚模式”的重要特征。包括中国在内的若干亚洲国家都是通过这种模式发展起来的。然而，任何模式都有代价。政府主导型的经济发展模式的最大问题，就是政府权力的膨胀及由此伴生的腐败和高昂统治成本。也正因此，东亚一些转型成功的国家和地区比如日本、韩国和台湾，在经济社会发展到一定阶段以后，就及时地推动民主化和地方自治，以此消解国家权力过度扩张带来的问题，取得了较好的成果。中国经过三十多年的发展，经济上被认为已成为“中上等收入国家”［6］，要成功跨越“中等收入陷阱”，必须强化公民自治，降低治理成本，藏富于民，共同富裕，而不是“国富民穷”，两极分化。没有强大的公民社会，就没有强大的国家。强大的国家与强大的公民社会可以互相兼容，而且互为条件，互相制约。一个国家过于“强大”，而“社会”过于虚弱的共同体需要支付高昂的治理成本。中国的行政成本比世界上很多国家都高，比世界平均水平高25%［7］，与民主发展水平不高，社会自治较弱密切相关。一个过度仰赖政府的社会，很容易为政府的膨胀、权力的滥用、官员的腐化提供土壤。如果能够充分地发挥公民的主动性和积极性，推动社会自治和地方自治，就可以为建立有效的政府提供社会条件，进而为监督和制约公共权力提供社会基础，也为国家有机体的健康发展提供社会前提。

（三）促进人类的自我解放与发展，完善公民人格。

自治是公民自我实现的重要途径。“自治造就公民，民主仰赖自治。”［1］通过自治实践，公民充分地发挥作为社会主人翁的地位，参与公共事务的确治理，有助于培养其能力，完善其人格。只有在民主的社会，才有公民的自治和互相“统治”。在一个专制的社会里，只有君主或少数人的“统治”，其他人都是“被治”的对象。从“他治”到“自治”，是专制社会向民主社会转型的重要特征。从某种意义上讲，民主不是目的而是手段，即是向人类解放、共产主义过渡的手段［8］，通过实行民主自治，才能实现个人全面而自由的发展。也正是通过不断地扩展公民自治和社会自治的范围，不断压缩和规范国家权力的范围，才能形成真正的共同体，实现人的尊严和价值，实现社会的解放：“在真正的共同体的条件下，各个人在自己的联合中并通过这种联合获得自己的自由。”［9］从这个角度来看，实行自治是实现人类解放的重要途径。

（四）回归社会本位，逐步弱化国家机器。

在阶级社会，国家是一种必要的有严重副作用的强制组织。在总结巴黎公社历史经验的时候，恩格斯明确指出：“国家最多也不过是无产阶级在争取阶级统治的斗争胜利以后所继承下来的一个祸害；胜利了的无产阶级也将同公社一样，不得不立即尽量除去这个祸害的最坏方面，直到在新的自由的社会条件下成长起来的一代能够把这全部国家废物完全抛掉为止”（［10］。马克思更尖锐地说：“高高凌驾于社会之上的国家政权，实际上正是这个社会的莫大耻辱，是一切龌龊事务的温床。”［10］换句话说，革命导师将国家看成是特定历史阶段的“必要的恶”，终归要消亡，而替代旧的国家机器的，是“人民管理制”，认为“这是社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压迫社会的力量变成社会本身的生命力；这是人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量去代替压迫他们的有组织的力量；这是人民群众获得的社会解放的政治形式，这种政治形式代替了被人民群众的敌人用来压迫他们的社会人为力量”［10］。这种“人民管理制”，其实就是人民的自治，合作治理社会。只有不断地扩展和优化人民的自治，才能逐步地为国家消亡奠定社会基础，才能实现真正的自由，“自由就在于把国家由一个高踞社会之上的机关变成完全服从这个社会的机关”［11］。

三、人民自治的制度建构

自治作为民主的重要内容，具有非常重要的社会政治功能。对于中国这样的具有浓厚国家主义传统的社会来说，社会长期处于发展不足的状态，社会的自我管理、自我教育、自我服务、自我矫正的能力严重缺失，难以应对急剧转型的时代要求。践行和深化人民自治的过程就是重新分配利益、代价和责任的过程，因为自治就是“自我治理或自我做主的状态”，“是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态。”［12］强调要突出人民的自治并不等于说不需要政府的管理，而是说要在政府、市场、社会和公民等社会治理主体之间合理地分配权利和责任，做到政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会，宗教的归宗教，公民的归公民，而不是将所有的权力、责任和风险都交付给政府。

（一）作为“人民”载体的公民之治理主体定位。

按照马列主义的基本观点，人民群众是历史的创造者，也是社会管理的主体，国家权力的所有者。要建构人民自治的社会管理体系，就要明确人民在公共事务治理中的主体地位。“自治是人民当家作主的最直接的形式”［13］，而自治的主体只能是人民及其委托组织。按照马克思的设想，无产阶级取得政权后，应当“通过人民自己实现的人民管理制”［14］即自治制来实现人民当家作主的国家主体定位：“管理人民的情况应当逐渐为人民自治所取代。”［13］所以，在革命导师的理想中，人民作为国家事务治理主体的地位是毫无疑问的。列宁相信广大人民群众能够管理好国家，认为“凡是识字的、有识别人的本领的、有实际经验的普通工人和农民都能胜任组织家的工作”［15］，“我们的目的是要吸收全体贫民参加管理。”［15］从法律上说，人民作为国家治理主体的角色定位也是有根据的。只有尊重人民群众的主体角色，充分地发挥他们在公共事务治理中的主动性和积极性，才能为国家的长治久安奠定人本基础。诚如毛泽东所言：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有让人民起来负责，才不会人亡政息”［16］。而人民来监督也好，人民来负责也罢，其前提就是人民作为国家主权所有者的角色定位。在一个人本主义时代，“人民”不能是抽象的，看不见摸不着的神秘化的东西，而必须是可见的、具体的，这就是公民。只有每一个构成社会整体的公民都得到公正的对待，拥有做人的尊严和价值，“人民”的主体地位才不会沦陷。

（二）自治权作为基本权利和宪法制度的法律定位。

自治权是民主权利的重要组成部分。作为一项基本权利，自治权既是消极权力，也是积极权利，要求国家不能肆意干预和压制自治权，也要排除各种主体对自治权的不当干扰。作为社会主义国家，必须以人民自治作为基础，因为“委托代表机构中的人民‘代表’去实行民主是不够的。要立即建立民主，由群众自己从下面发挥主动性，有成效地参与全国国家生活”［17］。需要明确的是，“人民的自治”与一般的“选举民主”不同，人民的自治也会有选举、投票，但是不限于止。一旦承认自治权是宪法所保障的权利，就要通过法律法规将自治权具体化、系统化和可操作化，才能有效实施。在当今世界的多数大国，不仅是联邦制国家，即使是单一制国家，也多实行地方自治。姑且不论美国发达的乡镇自治（托克维尔对此有详细深刻论述），英国、法国、德国、意大利、日本、印度、韩国等国家都有发达的地方自治制度，我国台湾地区也实行地方自治，而这些国家和地区的地方自治是得到了宪法和法律认可的。比如1947年意大利宪法在“基本原则”章的第5条确认了地方自治和地方分权的原则，该条规定：“统一而不可分割的共和国，承认并鼓励地方自治；在国家各项公职方面实行最广泛的行政上的地方分权；并使其立法原则与立法方法适应地方自治与地方分权的要求。”日本国宪法在第八章以“地方自治”为标题专门规定了地方自治制度。德国《基本法》第28条保障地方“在法律范围内处理地方社区的所有事务”，每个州都有自己的地方治理法律章程。我国宪法虽然没有直接明确地将“自治权”或者“地方自治”作为基本权利，但是，从我国是社会主义民主国家的国家定位，可以推断出自治权作为民主的重要权利形式，是宪法的重要内容和制度。这从我国宪法对居民自治、村民自治、民族区域自治、特别行政区的高度自治等内容的确认和保障亦可见一斑。

（三）人民自治的制度结构。

要践行人民自治的理念，就需要一系列互相衔接、密切配合的制度安排来提供运作基础，才能为各种主体的自治行为提供规则。具体而论，人民自治的范围和形式主要有以下方面：（1）居民自治。我国目前已经制度化的主要是村民自治和居民自治，业主自治等形式正在兴起。（2）地方自治。我国目前主要是民族区域自治和特别行政区的高度自治，亟待发展乡镇自治，推动县市分权改革，为更高层次、更广范围的自治奠定社会政治基础。（3）社会自治。这方面刚刚起步，需要大力强化和改善。比如行业自治、社团自治、大学自治等等，都需要确立相应的制度和实践。在市场化时代，为了调整劳资关系，尤其需要加强工会的建设。列宁说工会“不是国家组织，不是实行强制的组织，它是一个教育的组织，是吸引和训练的组织，它是一所学校，是学习管理的学校”［18］。（4）公共事务的参与体系和机制。参与共享机制是民主的必然要求。参与国家事务和社会事务是人民主权的体现和要求，也是人民自治的延伸和必然要求。人民作为主权者的政治角色绝对不仅仅是每隔几年就投票一次，对于这一点，值得引用卢梭批评英国代议制民主的警句：“人民的议员就不是、也不可能是人民的代表，他们只不过是人民的办事员罢了，它们并不能作出任何肯定的决定。凡是不曾为人民所亲自批准的法律，都是无效的；那根本就不是法律。英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。在他们那短促的自由时刻里，他们运用自由的那种办法，也确乎是值得他们丧失自由的。”［19］所以，要确保人民的自由和“主权者”地位，就要实行广泛的自治，不断扩大和规范参与的范围。要以制度的形式将人民参与的内容、形式、手段、保障确立下来，并且在实践中不断丰富和发展。

（四）人民自治的保障机制。

保障人民的自治权利，也就是保障作为国家“主权者”的人民的地位。之所以在不少名义上宣称“人民民主”的国家沦为独裁者乐园，其中最深刻的教训，就是这些国家缺少人民自治或者自治仅仅限于纸面，以致当国家权力滥用时，社会缺少防护能力和机制。“民主制度本身就源于公民自治，追求国家民主显然不能构成否定地方民主的正当理由”［20］，自然也不是构成否定社会自治的正当理由。要发展民主，保卫民主，就要完善以人民自治为基础的社会自治和地方自治。此其一。其二，要规范和保障各种社会团体的自治权，这是“以社会权利制约国家权力”的宪政民主思想的重要内容。“多元民主论主张民主不只是通过国家这个唯一的权力中心而存在，而是由社会中的许多团体来分享，是众多团体共同参与政治决策过程。”［21］为此，需要保障结社自由等社会自我组织的权利。“人们把自己的力量同自己的同志力量联合起来共同活动的自由，是仅次于自己活动自由的最自然自由。”［22］当然，由人民自发结合形成的团体有权利参与公共事务的治理，自身内部也要有一套良好的治理结构和机制。其三，要保证人民自治的权利和制度，需要公正的司法制度特别是合宪性审查制度。只有将自治权利等民主权利纳入司法保护的范围，民主制度才能健康运作和发展。特别是，当人民自治的权利遭遇国家权力的不当干预或者消极对待的时候，如果缺乏有效的救济机制，这种权利和制度就缺乏实际价值了。所以，人民的自治要得到有效维护，需要完善的司法制度，包括违宪审查制度。第四，在一个信息化、全球化、市场化的时代，人民自治的保障机制还要有时代性和国际性，要将多样化的媒体和国际监督作为推动和保护人民自治的有益资源。只有建构多层次、多元化、立体化的保障机制，人民的自治才有更好的发展空间，国家权力的“有形之手”才能被扼住。

四、“他治”、自治与共治：走向美好社会的民主图景

从某种意义上讲，尊重人民的自治是社会主义的重要特征，我国当下的社会管理创新要充分运用民主自治机制。如前所述，按照马列主义的基本观点，国家作为祸害，终将退出历史舞台。而代替国家的强制的，将是社会的自治。作为过渡性的社会，社会主义将不断弱化国家权力，不断强化地方自治和社会自治。有的人以为社会主义政权或者中央集权制必然排斥地方自治，这是大错特错了，列宁指出：“苏维埃政权决不贬低地方政权的意义，决不伤害它们的独立性和主动性。”［23］“真正民主意义上的集中制的前提是历史上第一次造成的这样一种可能性，就是不仅使地方的特点，而且使地方的首创性、主动精神和达到总目标的各种不同的途径、方式和方法，都能充分地顺利地发展。”［24］中国要建设一个民主法治、公平正义、安定和谐的社会主义和谐社会，需要完善以人民自治为基础的民主制度。如果缺乏广泛的自治，民主将缺乏根基。民主体制的长期活力靠的是民主的人民的自治能力。这意味着民主体制的建设是自下而上的［25］。

要治理好中国这样一个具有洲际规模的超大型国家，仅仅仰赖几个伟大人物或者某个统治集团甚至政党是不现实的。只有以自治为基础，充分发扬民主，才能为社会的善治奠定最深厚的人本基础。在现阶段，国家仍然是不可缺少的治理组织，与此相应，“他治”在相当长一段时期内仍然是人类社会的必要治理形态和机制，这也是人的天性使然：“用这种方法（分权与制衡）来控制政府的弊病，可能是对人性的一种耻辱。但是政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”［26］。随着社会的发展，公民道德的完善，合作意识和参与能力的增强，共治的能力、水平和机制不断完善，“他治”就可以不断弱化，从而形成一个“自治”和“共治”相得益彰的美好社会。

［1］王建勋编.大家西学：自治二十讲［M］.天津人民出版社，2008.

［2］［美］科恩著.论民主［M］.聂崇信，朱秀贤译.商务印书馆, 2004.

［3］［美］达尔.多元主义民主的困境——自治与控制［M］.周军华译.吉林人民出版社，2006.有学者将自治分为个人事务的自治和共同体事务的自治。王建勋.大家西学：自治二十讲［M］.天津人民出版社2008，《序》第1页。［美］达尔：《多元主义民主的困境——自治与控制》，周军华译，吉林人民出版社2006年版，第19页。

［4］刘军宁.民主与民主化［M］.商务印书馆，1999.

［5］［瑞典］埃里克·阿姆纳，斯蒂格·蒙丁.趋向地方自治的新理念——比较视角下的新近地方政府立法［M］.北京大学出版社，2005.

［6］姜葳.中国已成中上等收入国家或面临中等收入陷阱［N］.北京晨报，2011-12-13.

［7］唐敏.我国行政成本高出世界平均水平25%五大原因造成［J］.瞭望，新闻周刊，2008，（4）.

［8］李福岩著.法国大革命的政治哲学思索［M］.北京师范大学出版社，2011.

［9］马克思恩格斯选集（第1卷）［M］.人民出版社，1995.

［10］马克思恩格斯选集（第2卷）［M］.人民出版社，1972，第336页。马克思恩格斯选集（第2卷）［M］.人民出版社，1972，第374页。马克思恩格斯选集（第2卷）［M］.人民出版社，1972，第413页。

［11］马克思恩格斯全集（第25卷）［M］.人民出版社，2001.

［12］邓正来.布莱克维尔政治学百科全书［M］.中国政法大学出版社，1992.

［13］郑杭生主编.走向更讲治理的社会：社会建设与社会管理［M］.中国人民大学出版社，2006.

［14］马克思恩格斯全集（第17卷）［M］.人民出版社，1963年版，第366页。

［13］苏共历史问题（俄文版），1968，第80页，转引自郑杭生主编：走向更讲治理的社会：社会建设与社会管理［M］.中国人民大学出版社2006，第306页。

［15］列宁选集（第3卷）［M］.人民出版社，1995.第3卷，人民出版社1995年版，第504页。

［16］黄炎培.八十年来［M］.文史资料出版社，1982.

［17］列宁全集（第29卷）［M］.人民出版社，1985.

［18］列宁选集（第4卷）［M］.人民出版社1995.

［19］［法］卢梭.社会契约论［M］.何兆武译.商务印书馆，1980.

［20］王建学.论现代宪法的地方自治原则［J］.太平洋学报，2009，（10）.

［21］陈炳辉.20世纪民主理论的演化［J］.厦门大学学报,（哲社版），1999，（3）.

［22］［法］托克维尔.论美国的民主（上卷）［M］.董果良译.商务印书馆，1991.

［23］列宁全集（第28卷）［M］.人民出版社，1956.

［24］列宁全集（第34卷）［M］.人民出版社，1985.

［25］［美］文森特·奥斯特罗姆著.复合共和制的政治理论［M］.毛寿龙译.上海三联书店，1999.

［26］［美］汉密尔顿，杰伊，麦迪逊.联邦党人文集［M］.程逢如，在汉，舒逊译.商务印书馆，1980.

（责任编辑 刘强）

D034.5

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1671-0681（2014）01-0020-05

2013-7-11

*本文是第52批中国博士后基金项目《当代中国民主政治渐进发展的路径和机制：公民权利视角》（2012M520335）、广东工业大学博士启动基金项目《广东农村基层组织建设的问题透视与制度创新》、广东省哲学社会科学“十一五”规划项目《从马克思主义意识形态视角看我国技术权力扩张与中国特色发展道路》（GD10CZX03)、国家社科基金项目《科技进步与我国科学发展道路》（12BZX029）和广东工业大学“团队平台重大成果培育基金”项目《社会工作介入社会管理创新的模式研究》的阶段性成果。