影响政府信任的民主因素——基于多项新近跨国研究的分析

杨建宇

（山东大学政治学与公共管理学院，山东济南，250100）

影响政府信任的民主因素
——基于多项新近跨国研究的分析

杨建宇

（山东大学政治学与公共管理学院，山东济南，250100）

《2013年艾德曼全球信任度报告》等多项新近跨国研究表明，“民主制度”并非高政府信任的必要条件，应引入“政府质量”等概念解释政府信任问题；民主思想在世界范围内进一步普及，民主观念对中国政府信任的影响日益增大。政府信任状况缘自政府和公民之间的反复互动，无论今天还是明天，政府信任均为至关重要却极其脆弱的资产。全球时代，政府需要更负责任地行使治权，缓解信任危机仍然要靠更加民主的治理。

民主；政府信任；政府质量；全球化；合法性

一、引语

既然人类不可避免地要过公共生活，组建和依赖政府便是我们的理性选择。托马斯·霍布斯（ThomasHobbes)曾将国家产生之前的“自然状态”描述为“一切人反对一切人的战争”，他同时认为“自然状态”不仅是对远古人类生活状态的一种设想，而且凡是没有国家权力或国家权力软弱无力的地方都可能出现这种状况。霍布斯对强大国家的呼唤虽然引起一些自由主义者质疑——反对者担心大政府势必威胁公民社会，但毫无疑问，除了无政府主义者之外，几乎没有人不同意需要政府的观点。正如有人指出的那样，“为了维持秩序，我们需要政府。这种秩序能使我们为自身福利倾注精力，并使我们在同他人交往时期望免受伤害。”［1］

然而，需要政府并不表明对当前的政府表示满意或政府代表的价值即为合理，因此涉及到公民对政府的信任问题。公民对政府的总体信任状况揭示了政府获得民众支持和认可的程度，也涉及到任何政权都必须解决的合法性问题。虽然高信任并不表明政府所代表的价值更加合理——历史上一些极权政府如法西斯主义时期的德国也曾表现出经验层面的高信任：高信任可能来自政治当局的压制和操纵，也可能因为意识形态限制了民众的视野。但公民信任政府，缘自公民对政府“做正确的事”的自我判断和主观感知，低信任一定程度上预示着民众认为政府出现了问题或人们关于优良治理的标准发生了变化，任何一个政府，无论它贴着什么样的标签都需要对此做出调整。一定水平政府信任的重要性不言而喻，这不仅关乎特定政府存续，也关乎人们整体利益。尽管适度的不信任有利于建立更值得信任的政府——制度进步的历史的确已经证明，但信任的过度缺失难免不利于共同福祉的产生，极易造成政府和公民的双输局面。

鉴于政府信任在当今社会的重要性和政府信任危机的普遍存在，人们自然会对政府信任的来源，即何以促成信任给予格外关注。其中，民主因素对政府信任的影响得到国内外许多研究者的重视，但由于问题本身的复杂性，学者对两者关系的解释多有分歧和抵牾之处。在关于信任问题的跨国研究中，埃德曼公司（Edelman)发布的全球信任度报告已成为具有影响力的衡量各国信任状况的重要参考。本文正是基于对《2013年艾德曼全球信任度报告》等多项跨国研究的分析，尝试进一步辨析民主因素与政府信任之间的复杂关系，思考全球化背景下我国民主思想的新变化及政治民主化问题。

二、关于民主与政府信任关系的两个判断

（一）“民主制度”并非高政治信任的必要条件

《2013年艾德曼全球信任度报告》表明，尽管程度不同，但政府信任危机已成为一种全球性的政治现象。在对有识公众的调查中，同对企业、媒体、非政府组织的信任相比，对政府的信任最低；在26个国家和地区中，16个国家和地区的数据表明政府和企业相比，人们更信任企业；62%的国家和地区对政府持信任态度的不足50%。［2］

全球政府信任的总体性低迷对于国内外多数学者而言可能并不感到意外，早在20世纪70年代，由于在美国选举调查中发现公民对政府的信任水平急剧下滑，政府信任及相关问题就已进入国外研究者视野。令一部分学者比较关注并感到不解的是，如果用“民主制度”作为区分的话，一些没有采用“民主制度”的国家和地区如中国大陆、中国香港、新加坡、阿拉伯联合酋长国对政府、企业、媒体、非政府组织四类机构的总体信任水平比具有较稳定“民主制度”的国家如美国、法国和英国还要高，也远远高出全球平均水平。［2］

这一结果所传递的信息是丰富的，值得注意的一点是，在对政府信任的影响上，“民主制度”并非高政府信任的必要条件。一些学者认为非“民主制度”国家的政府信任必然较低或经验层面上的政治合法性处于立即危险之中的观点值得商榷。以中国大陆为例。中国有识公众对四类机构的信任水平近年来一直处于上升的趋势，排名靠前。和2008年相比，2013年分值上升了18，2012年（76）和2013年（80）更是位居首位。［2］一些国内外学者如果仅仅聚集于中国发展中存在的问题和风险，有意或无意忽略中国的发展进步和众多民众对这种进步的切身感受，难免会得出对中国政府信任和政治合法性研究的不准确结论。

皮尤研究中心（PewResearchCenter)2012年全球态度调查显示，在全球金融危机过去数年对许多国家和地区造成严重冲击的同时，大多数中国受访者认为中国经济仍持续进步。70%的受访者称他们比五年前经济状况更好。此外，92%的受访者称，他们的生活水平比他们父辈在这个年龄段要高。［3］如果说单纯以经济指标尚无法准确反映中国社会进步和公民个体境遇改善，联合国《2013年人类发展报告》则以“人类发展指数”为尺度，揭示了中国大陆十年来所取得的显著进步。尽管总体发展水平同发达国家和地区相比仍差距较大，排名靠后（2012人类发展指数排名挪威为0.955分，排名第一，中国大陆为0.699分，排名第101），但中国大陆的人类发展指数从1990年的0.495分提高到2012年的0.699分，人类发展指数差距减小率为40.5%，排名第3；人均国民收入年平均增长率为9.4%，排名第1。［4］

信任毕竟是一种自我判断和主观感受，信任与其说来自于“民主制度”本身，不如说是来自于对政府抱着怎样的希望和失望。“民主制度”不是政府质量的保障，也不会必然带来公民对政府的信心和信任。英格里哈特（Ronald Inglehart）曾将“民主制度”区分为“形式民主”和“有效民主”。“形式民主”政府信任的低水平容易理解，而一些“有效民主”政府信任度不高则值得探讨。依笔者看后者主要有两方面原因，一方面，民主的成分越多意味着对权力的监督越多,批判成为政治文化的主要特征；另一方面则因为在当前这轮旷日持久的全球经济危机的冲击下，民众对政府的期望和政府满足期望的能力呈现较大的差距，公民的失望感显而易见。对比之下，一些非“民主制度”的国家和地区则由于近年来相对较好的经济表现、不断完善的社会保障体系和更多个人生活的逐渐改善而提升了多数民众对政府的信任，是“政府质量”而非“民主制度”本身对政府信任起积极影响。得出这一结论是谨慎的，调查所显示的一些国家如美国近三年来包括政府在内的四类机构的信任度持续上升，很大程度上也是因为这些国家开始逐步摆脱经济危机的严重影响，使更多民众对相关机构的表现，对国家和个人的前景产生了乐观的态度。［2］

在有关“民主制度”和政府信任关系的的解释上，国内外学者均应摆脱话语体系的束缚，不仅要警惕话语暗含的权力、欲望和目的，更要警惕话语对研究者视野的遮蔽。研究者应该拥有一种C·赖特·米尔斯（C·W right·Mills)所谓的社会学的想像力。在谈到众多人们认识的局限时，米尔斯强调“人们只有将个人的生活和社会的历史放在一起认识，才能真正地理解他们……那些对领会人与社会之间，个人生活与历史之间，自我与世界之间的相互作用不可或缺的心智方面的品质，他们并不具备。他们不能通过控制通常在其身后发生的结构性变迁的方式，处理好那些个人的困挠。”［5］政府信任研究中的“谁信任”中的“谁”并不是铁板一块的同质群体，而是在偏好、需求和认知等方面呈现出诸多差异和独特感受的个体，对政府角色的理解，对政府质量的评价也深受文化传统、历史记忆和主要诉求的影响，客观的研究者应尽量避免立场预设，不能以一己感受去理解和描绘整体图景。

博·罗斯坦（BoRethstein)认为，“民主制度”绝不是衡量政府质量好坏的一个充分标准，因为它只强调获得政府权力。如果简单地将政府质量等同于“民主制度”，那么政府机构如何行使权力就没有讨论的价值。有些国家（如牙买加）早在50多年前就实现“民主制度”，可政府质量指标依旧偏低。而同一时期并未实现“民主制度”的国家如新加坡，政府质量却较高。政治根植于多样需求和有限资源之间的矛盾，政治权力如何行使和如何取得对于政府治理质量的影响一样重要。“民主制度”本身尚无法有效解决这一问题，这在缺乏民主文化的国家和地区表明尤其明显。［6］因此，在探讨“民主制度”与政府信任的关系时，不应夸大“民主制度”的影响，而应引入“政府质量”概念进行分析。

（二）民主观念对我国政府信任的影响逐渐增强

尽管笔者认为“民主制度”并不是高政府信任的必要条件，但发现民主观念在世界进一步得到普及，对各国政府信任的影响逐渐增强。正如戴维·赫尔德（DavidHeld）所言，民主思想十分复杂，民主实践令人困惑，民主却已成为普遍信仰，为民主辩护的理由在于，在所有可能的选择中，它最可能实现下列一个或多个基本价值利益：公正的权威、政治平等、自由、道德的自我发展、共同利益、公正的道德妥协、考虑到每个人利益的约束性政策、社会效用、需求的满足、有效的决策。［7］

《2013年艾德曼全球信任度报告》显示，就全球平均值而言，在回答对政府信任降少的原因时，33%的受访者认为是贪污和欺诈，17%认为是错误的激励政策，31%认为是表现不佳或无能，另有11%认为透明度问题，6%认为缺乏规章和督管。［2］

其他研究机构对特定国家和地区的研究也表明民众对政府抱有更多的期待和更高的要求。如皮尤研究中心2012年全球态度调查也显示，尽管绝大多数中国受访者对国家发展进步和自身境遇改善予以充分肯定，但对政府部门和社会存在的诸多问题表示了高度的担忧。其中，60%的人认为通货膨胀是个严重的问题；50%的人认为官员腐败是个大问题，比2008年（39%）增长了11%。此外，经过近年来多起令人震惊的食品安全丑闻后，公众对食品安全的担心增加，从2008年的12%上升到41%，增长了29%。随着经济的快速发展，人们对经济不平等的担心也在加剧，大约80%的人认同“富者愈富，穷者愈穷”的观点。较2010年相比，虽然中国公众对美国和美国领导人持喜欢态度的比例下降明显，但许多人仍欣赏包括科技和民主观在内的美国软实力。就软实力而言，与2007年相比，2012年喜欢的从48%达到52%，增长了4%；不喜欢的从36%下降到29%，减少了7%。值得注意的是，受访者个体表现出极大的差异，年轻人、受教育程度较高的人、城市居民对美国软实力显示出更加积极的评价，对美国民主的态度尤其如此。［3］

以上表明，同其他国家相比，虽然中国政府信任的总体水平较高，但政府期待和政府质量之间仍然存在差距。民主对中国民众的吸引力增强，国人观念的变迁势必影响到人们评判政府的标准，并对今后政府信任产生更加重要的影响。随着民主观念深入人心，人们将要求政府更加谨慎地使用公共权力，更加积极地回应公众诉求。

世界价值观调查（Worldvaluessurvey)的研究人员认为，人类民主的发展可以从人类活动资源、自我表达价值观和民主体系三个相互关联的层次加以考虑。经济发展会增加普通民众的活动资源，促成“自我表达”价值观的形成；不断强化的“自我表达”价值观则有利于民主机制的发展。无论是在民主社会还是强权社会，经济的不断发展都倾向于广泛普及和发展“自我表达”的价值观，进而促成民主意识和民主机制的成长。现代化的重大效应不是让精英更容易接受民主，而是增加了普通民众为民主制度而奋斗的能力和意愿。［8］

当今世界，尽管“民主制度”国家的治理质量悬殊，民主因此背负了种种不好的名声，但毫无疑问，作为人类所经历的“最人道的统治方式”，民主思想已受到全球民众的普遍欢迎。对于发展中国家和地区来说，随着经济社会的发展，跨国思想的传播，民主思想对政府信任的影响逐渐增强。在上个千年的末端，弗兰西斯·福山（FrancisFukuyama）即在他的《历史的终结及最后之人》中认为，自由民主制已战胜与之相竞争的各种意识形态，成为“人类意识形态发展的终点”和“人类最后一种统治形式”。［9］对福山的观点，尽管不乏争议与商榷，但作出这一学术结论显然是以民主思想被全球民众的普遍接受为依据。

民主思想的普及难免影响公民对政府的信任。首先，世界各国政治期待和政治失望的差距造成了广泛的政治焦虑。如罗伯特·帕特南（RobertD.Putnam）所说，“具有讽刺意味的是，一方面自由民主的学理地位在上升，另一方面人们对它的实行运行却越来越不满……世界各地的男女都在寻找解决他们共同面对问题的方法——更清新的空气，更有保障的工作，更安全的城市。很少有人相信我们可以不需要政府，但是知道怎样使政府富有成效地开展工作的人却很少。”［10］其次，随着以资本全球化和信息通迅技术发展等为引擎的全球联系的增强，国家主权已经稀释，民主思想开始重塑全球时代的政治文化。文化变迁不仅造就了更多的政治异见分子，使大众更容易被异见分子说服，而且提高了统治者的高压成本，在体制内聚集了异见分子的同情者。

三、对新时期信任危机挑战的回应:更民主的治理

面对民主实践存在的问题和人类治理出现的挑战，一些学者已经敏锐地注意到对民主思想进一步改造的必要性，并将其放在全球时代这一人类发展的新阶段进行思考。

安东尼·吉登斯（Giddens,A.)认为，全球化的最简单定义是相互依存。全球时代所描述的则是一种我们已经创造和或是想要创造的制度，我们可以被看作人类有史以来的全球时代的第一批公民。谈到全球时代的民族国家和民主时，他指出，民族国家虽没有消失，但国家主权已经改变。由于现代通信技术发展，国家对社会控制将变得艰难，治理体系中存在着无数的权威或权力层次。全球化促进了世界范围内的交往，无人可置身于这场交往革命之外。政府无法像过去那样把公民置于被动的地位，借助更加充分的信息，公民得以反对政府，改善自己的生活条件。［11］

戴维·赫尔德（DavidHeld）也提醒人们注意民主发生机制和全球时代民主标准的变化。他称，十九和二十世纪的民主理论一般把民族国家的民主转型看作内在机制生成的结果，很少考察民族国家外部的世界如世界经济的动力、跨国联系的迅速发展以及国际法本质的变化，也根本没有透彻地考虑它对于民主的含义。他同时指出，民族共同体根本不能孤立地“设计”其政府的行动、决定和政策，也不能简单地决定对它们的公民来说，什么是对的或是适宜的。民主的含义，尤其是民主自治模式的含义，必须联系着一系列相互交叉的地方性、地区性和全球性结构和过程来进行重新思考。在国际法中，民主和人权作为价值已经被确立。跨国运动、跨国代理机构和跨国公司是全球公民社会建立的第一步，这些和其他一些相关的发展为世界性民主发展奠定了基础。世界性民主不一定要从头做起，它可以把二十世纪已经确立的法律和制度作为台阶寻求发展。［7］

这种变化影响到了合法性的标准。当代人们对合法性的研究源于马克斯·韦伯（MaxWeber)的著作,哈贝马斯(JürgenHabermas)对这一理论作出过重要发展。简单地说，合法性意味着“共同认可的规范和价值”。权威和机构被认为具有合法性，它所做的决定和规则就容易被接受；把社会规范和价值内化的个体则倾向于自我约束，并愿意承担起相关义务和责任。让-马克·夸克（Jean-MarkCoicaud）认为，合法性是统治权利。把合法性定义为统治权利，意味着赞同扮演着一个重要角色，只有处于统治地位的人和处于服从地位的人就某一价值达成一致，统治才能成为一种权利行为。他同时将合法性与政治责任和政治判断联系起来。夸克认为，政治的互利性总是伴随着对领导者的活动所进行的评价；这种评价的重点在于评估政治指挥对权利的意图。如果这种判断是积极的，那么义务（的执行）就有了保证。而相反，如果这种判断是消极的，那么当时机成熟的时刻，共同体成员将尝试进行改变。［12］

联合国《2013年人类发展报告》谈及新时代的治理时指出，国家机制在全球公益物的供给中发挥至关重要的作用，但必须加强多边合作。国际运动和跨国积极人士对国际治理正发挥越来越大的影响。此外，全球公民社会初见端倪，全球公民社会能够对关键性全球问题的决策发挥影响作用，互联网技术革命更是提供了极大的支持。全球问题需在全球层面上寻找解决方案，区域决策者和国际决策者应全力以赴，促进多边治理走向一致的多元化，走向共同的规范，使区域发展与全球发展互为补充，共同促进。民族国家需要负责任的行使主权，亦即从世界的长远利益出发统筹全局，全盘考虑，并制定国家政策。［4］

在政治权力格局发生显著改变的今天，人们对政府的期待同以往明显不同，并要求政府作出透明的迅速的反应。民众要求政府不仅能够应对经济发展、安全保障、贪污腐化、贫富悬殊、社会不公等传统问题，还要求政府对国际治理等新挑战作出积极回应，民众判断优良政府的标准发生了改变，合法性原则虽不确定但已经不同。可以预见，二十一世纪，政府信任危机将是常态，政治合法性危机的化解仍是民主本身，那就是更加民主的治理。

四、结语

全球时代是个质疑时代。传统的权力和权威的金字塔结构今日得到了改造，权力和权威的形式与结构均发生了显著变化，时代要求政府采用更具包容性的管理。这种管理要求更广泛的参与，接受更严格的检验，民众将在同政府及其代理人是遵守诺言还是背弃诺言的反复互动中确定什么时候对什么对象是否给予信任或给予多少信任。

全球化的深入和全球时代的来临已经稀释了国家主权，主权成了“压力下的统治”，人们要求政府在地区和国际事务中更负责的行使权力，从新的角度思考民主的思想和实践问题。这对政府信任的影响重大且深远，人们要求政府解决的问题和判断优良政府的标准发生了变化。

具体到中国而言，过分夸大“民主制度”的国家组织形式对政府信任的影响，从而得出中国政府信任处于立即危机之中的判断显然并不准确；但民主思想对中国民众特别是年轻、受过良好教育和城市居民的吸引力越来越大，并对公民的政府信任产生越来越大的影响，政治文化的变迁正带来越来越多争取民主的政治行动。

信任是件极其脆弱却至关重要的资产，政治家的责任和眼光尤为重要。转型期的社会面临多重考验，中国在寻求国内的合法性和国际认可时，必须在信仰和实践上靠近民主的现代性。中国各级政府应努力推进和完善民主政治建设，进一步提升公共治理质量，有效回应全球时代的老问题和新挑战，方能在与民众的积极互动中，确保政府信任处于健康状态。面对新一轮民主诉求，中国需认真汲取西方世界和自身传统的有益营养，结合时代特征和人民需求，积极探索适合本土的“有效民主”道路。

［1］［美］沃伦.民主与信任［M］.吴辉译，北京：华夏出版社，2004.

［2］Edelman:EdelmanTrustBarometer2013［EB/OL］，http：//trust.edelman.com/slides/2013-edelman-trust-barometer/，2013-05-18.

［3］PewResearchCenter：Growing concernin China about inequalitycorruption，EB/OL］，http://www.pewglobal.org/files/2012/10/Pew-Global-Attitudes-China-Report-FINAL-October-10-2012.pdf，2013-05-20.

［4］UNDP:Humandevelopmentreport2013，http：//www.undp.org/content/dam/undp/library/corporate/HDR/2013GlobalHDR/English/ HDR2013%20Report%20English.pdf，2013-05-20.

［5］［美］米尔斯.社会学的想像力［M］.陈强，等译.北京：生活·读书·新知三联书店，2005.

［6］［瑞典］博·罗斯坦.政府质量：执政能力与腐败、社会信任和不平等［M］.蒋小虎译.北京：新华出版社，2012.

［7］［美］戴维·赫尔德.民主的模式.（最新修订版）［M］.燕继荣，等译.北京：中央编译出版社，2008.

［8］WVS:Brochureabouttheworldvaluessurvey, http://www.worldvaluessurvey.org/wvs/articles/folder_published/article_base_110/files/WVSbrochure6-2008_11.pdf,2013-05-25.

［9］［美］福山.历史的终结及最后之人［M］.黄胜强，等译.北京：中国社会科学出版社，2003.

［10］［美］帕特南.使民主运转起来［M］.王列，等译.南昌：江西人民出版社，2001.

［11］［英］安东尼·吉登斯.全球时代的民族国家：吉登斯演讲录［M］.郭忠华译.南京：江苏人民出版社，2011.

［12］［法］夸克.合法性与政治［M］.佟心平，等译.北京：中央编译出版社，2002.

（责任编辑 高云）

D035-01

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1671-0681（2014）01-0016-04

杨建宇，山东大学政治学与公共管理学院政治学理论博士研究生。

2013-08-30

本文系河南省软科学研究计划项目（122400430139）阶段研究成果。