政治稳定的公共政策悖论解析*

2014-03-11袁明旭

云南行政学院学报 2014年1期

关键词：公共政策合法性利益

袁明旭

（云南大学公共管理学院云南昆明650091）

政治稳定的公共政策悖论解析*

袁明旭

（云南大学公共管理学院云南昆明650091）

公共政策事关国家兴衰和政治稳定的全局大局。由公共政策在政治系统中的地位和功能所决定，在一定意义上可以说，公共政策是政治系统为解决社会公共问题实现政治稳定而制定实施的对策措施。没有良好的公共政策，政治稳定是难以实现和缺乏保障的。公共政策是政治稳定的内生变量，是影响政治稳定的深层次原因。本文采用规范的分析方法，对政治稳定与公共政策的关系进行探讨，本文认为，缘于国家悖论，公共政策对政治稳定的作用也是一个悖论，公共政策既是实现政治稳定的手段和关键，也是人为的政治不稳定的根源。好政策促进政治稳定，不良政策破坏政治稳定。只有通过对公共政策的持续优化，才能维系和促进政治稳定。

政治稳定；公共政策；政策悖论；政策过程；政策优化

政治稳定是政治系统运行的基本状态和结果，是一个国家政治系统在运行过程中所呈现出来的连续性、适应性、有序性与合法性。公共政策是政治系统为了维护自身的存在和发展在与环境的互动过程中解决系统内部与外部问题而制定的对策方案，在本质上是对社会价值和成本的一种权威性分配，在国家公共管理活动中居于中心地位，发挥着重要功能。“公共政策的中心功能应当是支持和增强社会秩序和经济秩序。”［1］（P380）公共政策作为政治系统的权威性输出，是由人类社会对公共秩序的需要而产生的，是政治系统建构社会秩序和实现政治稳定的有效工具。“从价值的角度来看，公共政策的首要价值目标就是在人类的社会公共生活中建立有效的公共秩序。”［2］（P81）公共政策与政治稳定具有内在的一致性，政策在形式上是政治系统解决各种社会问题的对策措施，在本质上是政治系统维护自身生存、稳定、发展的工具手段。在现代国家和社会，政治稳定在很大程度上是政治系统及其统治者利用公共政策自觉地对社会矛盾进行动态调控的结果，但这种人为的强制性调控对政治稳定是一柄双刃剑，既可能促进政治稳定，也可能带来无法预期的严重后果，导致政治不稳定。在公共政策与政治稳定的关系中，公共政策是自变量，政治稳定是因变量。“当我们研究公共政策的后果时，政策是自变量，它们对社会产生的政治、社会、经济和文化影响则成为因变量。”［3］（P5）公共政策是政治系统解决社会问题、维护政治稳定的基本手段，但又是产生社会问题的结构性根源，是政治不稳定的内源性因素。当下，人们习惯于把政治不稳定的根源归因于外在的社会因素，而轻忽公共政策这一深层次的内在原因。在社会政治生活中，公共政策对政治稳定的悖论性作用是一种客观存在，应引起人们的关注和思考。

一、政治稳定进程中政策悖论的源起

在政治稳定进程中，作为政治系统产品的公共政策对政治稳定发挥着一种悖论式的影响作用，公共政策既是实现和维系政治稳定的基础和手段，也是导致政治不稳定的内源性因素。公共政策的这种悖论源于国家悖论。新制度经济学和公共选择理论认为国家是一个悖论，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”［4］（P20）国家垄断和掌控着公共权力，一方面，国家可能会担当起谋求公共利益、提供公共服务、促进经济增长、维护社会公正、造福民众的职责。另一方面，国家也会假借民意利用公共权力为个人或集团谋取私利、暴掠人民、阻碍经济增长、破坏社会正义，导致国家衰败、停滞甚至衰亡。“国家是首要的分配机构，其政策和实践促成了社会正义和不正义。”［5］（P21）国家的这两种作用同时并存，从而影响和决定政治稳定和国家兴衰。政府是国家的实体性机构，政府的组织形式和管理方式是由人建构的，政府的运行也是由人所操纵的，受人的有限理性及组织的局限性所制约，政府行为及其政策必然具有一定的局限性。政府既可能是一只“帮助之手”，也可能是一只“掠夺之手”。美国政治家阿德莱·斯蒂文森认为“政府的真正基础是政策。坏的政府会毁掉好的政策，而好的政府永远都无法避免坏的政策。”［6］（P63）因此，侵犯公民权益和导致社会动荡的主要威胁来自政府，源自政府的错误政策。从这个意义上来说，“凡是协调好政府权力与个人权利保障之间关系的国家，便会走向繁荣，反之则衰败；繁荣与衰败在国家林立的国际环境中方会凸显其意义；由此，经济上繁荣与否的问题便转换成了政治权力形成与运用是否得当的问题。”［7］（P2）也即社会的进步、经济的繁荣、政治的稳定问题就转换成政府公共政策过程和行为是否合法、合理、科学的问题。

国家的作用是通过公共政策的制定和实施具体表现出来的。公共政策作为政治系统的产品，源于国家悖论，公共政策也是一个悖论的存在物。德博拉·斯通在《政策悖论：政治决策中的艺术》中指出，政治现实中的政策制定不是按照理性客观主义的政策分析找到唯一真理的过程，政策本身就是一种自相矛盾的反论，无论是政策目标的选择，还是政策工具的运用，都同时存在着几种不同的甚至是相互对立的真理，公共政策的价值取向之间存在着内在的冲突［8］（P375-376），公共政策在公共管理活动中所发挥的作用具有双重性。从公共政策对政治稳定的影响来看，也存在着政策悖论，即公共政策既是促进政治稳定的主要手段，又是导致政治不稳定的重要诱因。好政策促进政治稳定，不良政策破坏政治稳定。

二、好政策是实现和维护政治稳定的基本手段和重要基础

公共政策有好坏之分，“所谓好政策，就是指这样一种立法或政府行为，一方面，它带给社会中一部分人的额外满足，大于那些为了支持这种立法或行为而作出牺牲的人所付出的代价；另一方面，由于一项政策的实施，是以放弃若干其它同类政策作为代价的。因此，与其它具有同类特点的政策相比，这种政策所带来的净收益最大。”［9］（P70）从政治稳定的视角来看，具有公正性、合法性、稳定性等特性，决策具有较高的科学化、民主化水平，能够带来政治的长治久安的政策就是好政策。好政策在公共管理活动中能够有效发挥导向、控制、协调、分配、管理、规范、监督等正功能，促进政治稳定。

具有公正性的政策是实现政治稳定的基础。具有公正性的政策就是在政策活动中坚持以社会公正为价值取向，在对社会价值和成本的分配上实现相对公平的政策。“公共政策即为‘公共’而制定的‘政策’。”［10］（P2）即公共政策是公共部门进行社会公共管理，维护社会公正，实现公共利益，保障政治稳定的工具和手段。“公正是为政的准绳，因为实施公正可以确定是非曲直，而这就是一个政治共同体秩序的基础。”［11］（P7）公正是产生和维系社会群体团结的粘合剂，公正是公共政策的首要价值和原则，正如“正义是社会制度的首要价值，正象真理是思想体系的首要价值一样。”［12］（P1）公共政策通过实现和体现社会利益的公正分配来达到社会和谐与政治稳定。首先，政策制定中利益表达的公正性有利于促进政治稳定。利益表达的公正性主要表现在公民在政治生活中拥有平等充分的权利和利益表达渠道，能够把利益诉求充分传达给政治决策系统。充分、平等、公正的利益表达既可以增强公民对政治系统的归属感、认同感、信任感，可以使公民在利益和意见表达过程中把平时积淀下来的对社会和政治系统的不满怨恨情绪宣泄出来，稀释和化解对抗情绪，预防和减少反社会行为，还可以使政治决策机构准确、全面、正确把握民情民意，及时对来自各阶层的利益诉求进行协调整合，以形成充分体现最大多数公民利益和愿望的政策方案。其次，政策方案规划的公正性有利于社会价值和成本的相对公平分配，形成良好的社会心理，从根源上预防和消除由利益矛盾引发的社会冲突。政策方案的公正性表现在政策议程的设置以人为本，关注社情民意，以改善民生为重点，在利益综合中兼顾社会各阶层，有效协调、整合、体现各种不同的利益诉求，使绝大多数公民的政策要求进入到政策议程之中。这种政策规划的公正性不仅能够增强政策的代表性、综合性，而且能够在制度化的框架中钝化缓和各种明显对抗的利益冲突，增强政策的权威性、整合力和凝聚力，使一些容易引发社会群体性事件的矛盾冲突及时得到缓解和避免，从根源上预防和减少社会利益矛盾冲突。“对社会公平的强调是一剂有效的强心针，它向公共政策的制定者和执行者传递了这样的信息，即成本和收益的公平分配问题与效率和经济问题同等重要。”［13］（P10）最后，公共政策执行的公正性有利于在实际上满足绝大多数人的利益需求，得其所应得，使政策的利益分配方案落到实处，减少和消除利益剥夺感，从根本上消除由于利益矛盾冲突而引发的社会动荡。公共政策执行的公正性主要体现在政策方案的不折不扣的贯彻落实，把政策规划的目标计划和利益分配方案转化为满足公民利益需求的现实。同时，还表现在对政策目标群体的无歧视性差异性地同等对待，无任何例外和特权。公共政策执行的公正性有利于社会问题的及时有效解决，使民众的利益需求得到真正满足，化解社会矛盾，实现政策目标，增强政策的权威性，减少社会不稳定因素。

具有合法性的政策有助于政治稳定。政策的合法性就是公共政策经过合法化程序之后所获得的一种合法地位和认同程度。“好政策的检验标准在于其获得政治支持的程度。”［14］（P351）具有合法性的政策既是公民意志的表达与社会公正的集中体现，也是政治稳定的内在基础和重要条件。首先，合法性赋予公共政策强制性和权威性，这种强制性和权威性不仅是约束规范政策目标群体行为的重要保障，确保目标群体及其社会成员产生最低程度的自愿服从，而且更重要的是对政策主体的约束与规范，使公共管理活动在法制化的轨道上运行，这既是政治稳定的表现，也是促进政治稳定的基础。其次，合法性的公共政策可以使社会利益矛盾冲突在法制的框架下得到解决，能够从根本上缓解社会矛盾冲突。公共政策在对社会利益和成本的分配上存在着差异性、层次性、非同步性、非均衡性，这不可避免地会使一些人产生不满和抵触。但由于公共政策是由具有合法身份的政治主体按照法定程序制定和执行的，是符合国家法律法规的，因此，这些人即使对公共政策和政治系统有意见，但在合法性的公共政策下往往能够较为理性地接受和遵循政策，不会产生强烈的抵制抗争行为。政府的合法性主要体现在政府行为、公共政策的合法性上，政府的政策行为、公共政策获得了合法性，就意味着政府的统治和管理取得了合法性基础，这为政治稳定提供了政策基础。最后，合法性的公共政策是政治系统有序有效运行的基础，是政治系统权威性、合法性的表征。“合法性是政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会最适宜制度之信仰的能力。”［15］（P55）公共政策具有合法性传递的功能，可以使公众在心理上对政策和政治系统产生认同和服从，这种合法性是政治稳定的重要基础和表现。“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值，……统治秩序的稳定性也依赖于自身（至少）在事实上被承认。”［16］（P184）合法性的公共政策本身就是政治系统有序性和合法性的一种表现，本身就是一种政治秩序。

公共政策的民主化促进政治稳定。公共政策的民主化就是公民参与政策过程，公共政策真正反映民意，符合利益普惠原则，政策在根本上由人民的意志所决定，体现大多数人的利益诉求。公共政策的民主化不仅是民主政治发展的必然要求，也是民主政治的基本内容，现代民主本质上是一种决策民主，是人民通过代议制机构和代表使政治系统在政策过程中遵循法定的程序，平等地给予不同社会阶层和群体提供与政治系统沟通的权利和渠道，让各个社会阶层群体都能参与公共决策过程，表达和体现大多数人的诉求和意愿，通过法定的程序制定、实施和评估公共政策。公共政策的民主化对政治稳定具有着基础性作用。其一，公共政策的民主化是确保决策正确的前提。公共政策的民主化可以使社会各阶层公民得以广泛地进行政策参与，使其利益诉求和意愿得以比较充分全面地反映，使政治系统能够进行较为有效的利益综合和利益平衡，这样可以最大限度地提高公共政策的正确性，减少和避免决策失误。决策失误和政策失败本身就是导致政治动荡的一个根源。其二，公共政策的民主化是有效协调利益关系、预防政策腐败、确保公共利益得以实现、强化政治稳定的基础。民主的本质在于通过对公共权力的监督制约以最大化地实现公共利益，“政府即便怀有世间最美好的愿望，但如果它对于大量的群体需要一无所知，也不会有效地满足这些需要。”［17］（P110）公共政策的民主化可以使人民通过各种渠道和方式参与政策过程，对政策主体进行有效监督，使政策主体的特殊利益不能以政策的形式和名义肆意妄为，保障公民的合法利益，使政治系统与人民之间形成均衡良性的利益互动关系，确保公共利益最大限度的实现。公共政策的民主化程度体现和决定着公民政策参与的普遍性、充分性、持久性和有效性，而政策参与的程度则决定着公民利益表达的广度、力度和效度，由此决定着公共政策的代表性、公平性、合法性和科学性，这有助于实现和维系政治稳定。其三，公共政策的民主化可以广泛充分吸纳和整合政治资源，增强社会凝聚力。通过政策参与可以增强公民与政治系统之间的互动互信，消除政治排斥和边缘化，增强公民对政治系统的认同支持，增强决策机构和决策者对民意民情的了解，增强政治系统的融合力和吸纳力。同时，公共政策的民主化有利于增强公民的自主意识和责任感，通过政策参与中的政策辩论和沟通交流，容易达成政策共识，增强对政治系统的认同感和归属感。其四，政策民主是政治民主的核心内容，是实现政治稳定的基本机制。民主的一个关键特征是政治系统对公民的偏好和诉求持续不断地作出回应。公民的政策参与有利于及时准确发现社会公共问题，把影响政治稳定的矛盾冲突消解在萌芽状态，有利于民众宣泄疏缓不满情绪，释放所积淀的消极政治能量，缓和社会矛盾冲突。同时，通过制度化的政策参与方式能够使社会矛盾冲突在民主程序和法制化的框架下得以解决，减少和避免诉诸极端暴力的方式。政策参与还可以提高公民政治参与意识和技能，提高政治效能感，有效促进政治民主化进程，形成持续性的政治秩序。

公共政策的科学化促进政治稳定。公共政策的科学化是公共政策主体在科学理论指导下运用科学方法进行政策活动，遵循客观规律，有效解决社会公共问题的活动。公共政策的科学化主要表现在：政策理念的先进性，即政策主体的价值取向和偏好以及政策指导思想符合社会发展规律，适应社会生产力发展要求，有利于解放和发展生产力；政策方案的合理性，即政策规划从实际出发，政策方案具有针对性、可行性、前瞻性；政策程序的严谨性，即政策程序设计科学合理，决策遵循法律法规，尤其是涉及国计民生的重大决策事项符合法定程序；政策出台的审慎性，政策的公布实施既考虑到社会公众的承受力，也准确把握选择政策出台的恰当时机；政策工具的有效性，即政策方法手段具有先进性，政策制定、执行、监督、评估等能够充分利用先进的科学技术方法手段，能够有效实现政策目标；政策机制的完善性，即政策系统具有权威的决策中枢机制、灵敏的信息传播机制、健全的决策咨询机制、严密的政策监控机制、高效的决策执行机制、实时的问题察觉机制、顺畅的沟通协调机制、广泛的公众参与机制、健全的政策权责机制。公共政策的科学化是实现政治稳定的政策性基础。首先，公共政策的科学化是确保政策有效解决社会公共问题的前提。从客观实际出发，按科学规律决策，以科学理论指导，用科学方法决策，可以有效提高政策质量，这是确保政策有效解决问题的前提基础。政治稳定是在社会问题的持续不断的有效解决中得以实现和维系的。其次，公共政策的科学化是提高政治权威的前提，是民众政策认同的基础。政策的科学化是政策主体顺利实现施政目标的基础，是进行有效公共管理的前提。同时，政策的科学化容易使公共政策得到民众的认可和遵从，提高政策的权威性，使民众从对政策认同转向对政治系统的认同，从对政策的遵从转向对政治管理的服从，从而增强政治系统的合法性和权威性，保障政治生活的有序运行。再次，公共政策的科学化是提高政策绩效的基础。政策的科学化是实现政策绩效最大化的前提基础，政策绩效的最大化可以有效节约社会资源，可以使民众获得最大化的利益满足。这是政治系统获得合法性和实现政治稳定的物质基础。

具有稳定性的政策有助于强化政治稳定。政策的稳定性就是公共政策在其有效期内保持均衡性、连续性和传承性，在受到内部和外部压力影响下仍然保持其既定目标和内容、原则和效力而不作根本性的调整和改变，是基本政策的持续性和稳定性。公共政策的稳定本身就是政治稳定的基本组成部分，是实现政治稳定的基础。其一，政策稳定是政治系统稳定的重要表现，是政治稳定的基本要素。政策稳定意味着政策系统处于一种均衡状态，政治系统处于有序运行状态。政治稳定的各层次各要素之间相互依存、相互作用、相互制约，其中任何层次和要素的失衡都会对其他层次以及整个政治系统的稳定性产生直接影响，政策稳定能够对整个政治系统以及其他政治稳定的层次产生良性的互动作用。公共政策稳定本身也是政治系统稳定的重要表征。其二，政策稳定有利于形成相对稳定的社会利益关系格局和社会规范秩序，是形成相对稳定的社会心理的基础。“政策的稳定性直接关系到人心的稳定和社会政治的稳定。”［18］（P74）政策稳定能够使社会成员形成相对持久稳定的心理预期，保持其行为的连续性，减少和避免投机心理以及急功近利的短期行为，减少社会矛盾和冲突。同时，政策稳定是有效发挥其管理社会公共事务以及解决社会问题的前提条件，是促进社会政治经济文化持续发展的基础。政策稳定，政策方案才可能得以贯彻落实，政策目标才能得以实现，才能使政策在社会公共事务的管理和社会公共问题的解决中发挥有效作用。政策稳定能够保证社会公共事务管理的持续有效有序进行，通过这种有效性和有序性的累积效应从而达成社会的良性运行和政治系统的稳定。其三，政策稳定是促进社会公正、有效规范社会行为的基础。政策稳定实际上是社会公正的一种表现。作为社会资源价值和成本的权威性分配的公共政策，其相对稳定性意味着在政策面前人人平等，大多数人在较长时期内能够获得平等的利益，获得平等的机会，分担同样的成本，不会由于政策的变动不居而导致社会成员之间由于偶然、次要因素而产生机遇不平等和利益成本分配的较大差异，这有利于人们形成相对平衡的心理，促进和实现社会公正。同时，公共政策作为调节和规范社会行为的准则，其有效性的前提在于其连续性、普遍性和持续性。只有保持政策的相对稳定，才能对社会公众的行为进行持续有效的引导、调节和控制，避免由于政策的多变而导致社会公众行为的无所适从或盲目无序，使无序的社会行为保持在一定的秩序范围之内。

公共政策的有效性促进政治稳定。政策的有效性也叫政策绩效，是公共政策在分配社会利益、解决公共问题、进行公共管理活动中实际所达到的效果，是“政策行为对目标群体需要、价值和机会的满足程度。”［19］（P436）公共政策的有效性是促进和维系政治稳定的重要基础。首先，公共政策的有效性意味着公共政策发挥了有效的规范、监督、管理和导向性功能，政府政策行为和社会公众行为规范化和有序化，这是政治稳定的基础。公共政策作为政治系统进行公共管理、解决社会问题的工具是通过首先对社会成员行为的规范控制实现的，只有首先实现对人的行为的有效引导、约束和规范，才能通过人去执行、遵从政策由此实现政策目标。政策的有效实施表明政策具有较强的权威性，社会成员行为得到了有效规范，社会处于有序状态。其次，公共政策的有效性意味着在利益综合、利益协调、利益分配、利益实现等方面实现了预期目标，这是实现政治稳定的根本。公共政策是在利益诉求的基础上进行的利益综合、协调、分配、实现的过程，政策的有效性说明这一过程的顺利进行并达到了预期目的，实现了社会利益的权威性和公正性分配，实现了社会成员利益的满足和增进，实现了社会利益关系的协调和均衡，这在根本上有助于政治稳定的实现和稳固。再次，政策的有效性意味着政治系统的有效性，说明政治系统具有较强的合法性、权威性和政治能力，能够对社会进行有效的管理和掌控，这本身就是政治稳定的一个重要表现。政策能力是政治系统的一种基本能力。绩效是能力的结果，能力是实现绩效的基础，高绩效意味着高能力，一个缺乏绩效的政治系统本身就是无能的政治系统，无能的政治系统不可能带来持续的政治稳定。政策绩效的大小往往说明政治系统有效性和政治能力的高低，政策的有效性是实现政治稳定的能力基础。最后，政策有效性的不断累积过程正是实现动态有机的政治稳定的过程。政策的有效性不是特指某项政策绩效，而是政治系统的大多数政策普遍达到了预期效果，这种政策绩效的不断累计过程同时也是政治系统权威性、合法性、公信力的持续增长过程，是政治稳定不断得以实现和维系的过程。20世纪80年代，中国政府实行改革开放政策，其政策的有效性不仅使中国现代化建设取得举世瞩目的成就，而且促进和巩固了国家的政治稳定。

三、不良政策是诱致政治不稳定的重要因素

在古今中外的社会骚乱和政治动荡中，几乎都可以发现决策失误和政策失败的阴影。好政策是实现政治稳定的手段和基础，不良政策却是诱致政治动荡的重要因素。不良政策就缺失公正性、合法性、稳定性，决策的科学化民主化水平低，以及产生负效应的政策。“不良的政策设计和不良的政策执行可能造成新的触发机制。而拟定良好、实施成功的政策可能使长期恶化的公共问题得到平息。”［20］（P104-105）

不公正的政策是导致政治不稳定的深层次原因。不公正的政策是政治系统在政策规划和政策执行中对社会价值和成本分配时损害大多数人的根本利益而使极少数人或集团获取最大化的利益，具体表现为严重不当的政策倾斜、政策歧视、政策排斥等。政策的不公正会加剧社会的不信任，降低政府公信力，导致政府合法性的流失和下降，成为引发政治不稳定的诱因。“正义是支撑（人类社会）整个大厦的主要顶梁柱，倘若这顶梁柱被去掉，人类社会这一庞然大厦必定顷刻间土崩瓦解。”“非正义必定导致对社会的破坏。”［21］（P107-108）首先，政策公正性的缺失是加剧社会不平等和贫富两极分化的根源之一，而严重的不平等和巨大的贫富差距是导致政治不稳定的根源。美国经济学家小加尔布雷思在对美国收入差距进行的研究过程中发现造成贫富差距过大的主要原因是政策的显失公正。公共政策显失公正不仅导致社会不同行业、不同部门、不同地区、不同群体、不同阶层的严重的利益分化，加速贫富差距的扩大和深化，而且极易引发频繁的社会利益冲突，导致社会失序和动荡。“在复杂的社会中，财富的分配显然是利益冲突的最重要根源。”［15］（P17）在所有社会问题中，政治不稳定可能是由不公正的政策所导致的利益分配不平等所产生的最为严重的后果。其次，政策公正性的缺失容易使社会成员产生“相对剥夺感”和严重的心理不平衡，产生对政治系统的不满和抵触，导致政治系统合法性权威性的流失，这是引发政治不稳定的基本的心理因素。社会心理平衡是政治稳定的内在心理基础，政治稳定是社会心理平衡的外在表现。政策的显失公正,会使社会成员认为自身利益受到了损害，在心理上产生对政府的不满、愤恨，对政治系统产生疏离感和对立情绪。由政策公正的缺失而导致严重的贫富分化往往使低收入群体的某些人的心理承受能力受到挑战，如果超过其能够容忍的极限，就会产生强烈的不满和对抗情绪，在外在因素的驱动下，就有可能导致各种极端行为发生。相对剥夺感的强度越高、规模越大，所产生的社会不满情绪就越强烈，人们就越容易产生一种本能的诉诸暴力的非理性暴力冲动，就越容易发生群体性突发事件，这极大地威胁着社会稳定。政治不稳定往往发生在相对剥夺感普遍而又强烈的时期。最后，政策的显失公正容易导致政治系统的认同危机、合法性危机、信任危机、贯彻危机和整合危机，从而导致政治不稳定状态。政策公正性的缺失，使公民合法合理的利益诉求、利益表达无法在公共政策中得以体现，政治系统也没有对社会利益进行公平合理的协调、整合，不仅难以满足社会大多数成员的利益需求，甚至还会使相当一部分人的合法权益受到了侵害，这就会使公众产生对公共政策的质疑、漠视、不满和抵制，进而产生对政治体系的疏离感和对立性，蚕食政治系统及其公共政策的权威性与合法性，导致政治秩序的混乱。如果人们认为公共政策不公平，他们对法律政策的服从就有可能减弱。“违反公共秩序的行为——示威、骚乱、恐怖行动和游击战争——通常都同种族、宗教和社会冲突相联系，同不得人心的公共政策相联系，或是同公共政策未能解决严重的不满有关。……一个在社会中很少有利益相关的人或是强烈感到社会中存在非正义、种族歧视的人，或是感到前途无望的人，都可能去铤而走险，或是卷入集体性破坏公共秩序的活动中。”［22］（P478）美国政府在建国之初对黑人实行不公正的歧视性政策，最终引发了几乎导致国家走向分裂的南北战争。这是由政策缺失公正性而导致政治严重危机的典型的历史明证。

公共政策的合法性的缺失是引发政治不稳定的制度性因素之一。公共政策合法性的缺失就是公共政策活动没有经过合法化的程序，政策内容与法律相抵触，政策行为不合法，没有取得社会公众的广泛认可与支持。“在任何地方，我们的政府都是有说服力的教员。不论是好是坏，他的榜样教育着全体公民，如果政府本身成为犯法者，那么他就孕育着对法律的蔑视，他鼓励着所有的人‘各自为法’，从而助长混乱。”［23］公共政策合法性的缺失是引发政治动荡的因素。其一，政策合法性的缺失是对社会法治秩序的破坏，是对政治稳定法治基础的侵蚀。法治在根本上是对公共权力的监督制约，是实现社会有序运行和实现政治稳定的最重要的制度基础。政策行为是政治系统的高度规范化的公共管理活动，政策合法性的缺失意味着政策过程偏离了法定程序，政策行为凌驾于法律之上，政策活动脱离法制化的轨道，这不仅是对法治的公然破坏，而且是消解政治系统合法性的行为，是政治失序失范的表现。其二，政策合法性的缺失意味着政治系统可以公开以强制性的所谓合法的形式和手段侵害公民的合法权益，这极易导致政治系统与社会公众的普遍化的对抗，激化社会矛盾，引发社会动荡。公共政策的合法性的缺失正是某些政治主体违反法律规定，利用作为“公器”的公共政策谋求自身利益的不法行为，而这种谋求自身非正当利益的行为往往是以损害社会公众的利益为结果的，也必然引发政治系统的自利性与广大社会成员公共利益之间的对立冲突，导致社会政治的不稳定。其三，政策合法性的缺失往往容易导致政策与法律、政策、道德之间的冲突，导致社会行为尤其是公共部门、公务人员的行为失范，致使社会规范失效，导致社会普遍失序失范失控，使社会陷入弱肉强食的“丛林法则”主宰之中，引发社会混乱与动荡。其四，政策合法性的缺失导致社会法治意识的弱化和淡漠，这是社会失序、政治不稳定的思想意识根源。政府是法治意识的秉持者、传播者、引导者和强化者，政策合法性的缺失不仅弱化了政府的这种角色作用，而且向社会公众传达出了一种可以随意违法的信号，有意无意地起到了一种破坏法治秩序的恶劣的示范效应。政策合法性的缺失实际上是一种权大于法、以权代法、以权违法、滥用权力的行为，这是导致政治系统合法性权威性流失、使社会处于碎片化无序状态的主要原因。

公共政策民主化的缺失是引发政治不稳定的潜在性因素。政策民主化的缺失就是在公共政策过程中，公民缺乏政策参与的权利和渠道，被阻隔于政策过程之外，公共决策常常成为极少数统治者暗箱操作的产物，决策者独断专行，很少借助外脑的智力支持，政策没有充分体现和维护大多数人的利益，这是侵蚀破坏政治稳定基础的重要原因之一。民主在避免和减少决策失误、防止发生大的社会骚乱和政治动荡方面起着特殊重大作用，“当事情进展顺利时，人们可能不大在意民主的可允性作用，但当政策大失误发生时，民主的空白将会是灾难性的”［24］（P178）。其一，政策民主化的缺失是导致政策民意缺失、利益分配不公的重要原因之一，利益分配不公是诱发民众不满和社会动荡的直接因素。政策民主性的缺失意味着公民的利益诉求缺乏应有的制度化渠道和方式公开向政治系统进行表达，这往往导致公民采取游行示威、罢工、静坐甚至暴力等非制度化方式进行利益表达，这些非制度化的方式极易引发社会的动荡不安。同时，利益表达的缺失，民众政策参与不足，使政治系统在进行决策时，难以把握公民的真实利益需求信息，或者置民众的利益需求于不顾，使政治系统难以进行有效的利益整合和利益协调，导致政策无法代表民众的利益愿望，导致利益分配的不公正，无法满足公民的利益需求，这往往容易导致政策难以得到民众认同，甚至使民众产生不满，引发政治不稳定。其二，政策民主化的缺失容易导致政策失误，而政策失误会使社会问题更加恶化，使社会矛盾更趋激烈，这是引发政治动荡的主要根源。“在社会利益结构的变动过程中，社会利益关系错综复杂、瞬息万变。如果决策机构不能以民主原则、科学态度来指导决策行为，难免使决策行为错漏百出，带来社会政治局部或全局的混乱和动荡。”［25］（P240-241）政策参与的缺失使政治系统难以有效整合民众、专业人员的信息传播、智力支持作用，导致无法及时发现社会问题，无能科学规划政策方案，决策上的独断专行往往是导致重大政策失误的根本原因。在现代社会，政策失误是最大的失误，不仅导致稀缺资源的极大浪费，而且使社会问题和社会矛盾更趋复杂化和尖锐化，有时成为群体性事件的直接导火线。其三，政策民主化的缺失是产生政策腐败的重要根源，是引发社会不满、政治不稳定的原因。政策的非民主化意味着政策过程缺乏有效的监督制约和民众政策参与的缺失，公共权力与责任的分离，必然导致政策主体对决策成本和收益漠不关心，使政策的制定者、执行者随意妄为，使公共政策成为少数人进行权钱交易、谋取私利的工具，导致政策腐败，最终影响政治稳定。其四，政策民主化的缺失阻碍和延滞政治民主化的进程，侵蚀着政治稳定的基石。政策民主化的缺失意味着政治民主化的缺失，意味着政治生活公开性、责任性、参与性的缺失。政治民主化是实现持续性的动态的政治稳定的根本，而政策的非民主化则是政治失序、政局动荡的深层根源。

公共政策科学性的缺失是引发政治不稳定的重要原因。在现代社会，政策科学性的缺失是导致政策失败的最重要原因，而政策失败往往容易激化社会矛盾、引发政治不稳定。其一，政策科学性的缺失意味着公共管理活动的失败。政策方案的不科学不仅导致政策难以执行，即使得到施行还会导致政策资源的极大浪费，产生严重的不良后果，导致公共管理活动的失败，这表明了政治系统管理能力的低下，极易消解政治系统的权威性与合法性，导致社会失序和政治动荡。其二，政策的非科学化是政策失效和政策失败的直接原因，是威胁政治稳定的重要因素。公共政策的非科学性意味着政治系统在进行决策时缺乏正确的理论依据、事实依据、心理依据、法律依据和经验依据，违背决策的可行性、针对性、民主性、公共性、系统性、连续性等基本原则，忽视科学理论方法，不进行认真调查研究，未从实际出发，不遵循社会发展客观规律和政策运行规律，不注重发挥专家咨询机构的作用，政策活动缺乏规范性、创新性、灵活性、规律性、时效性，这是导致政策失效、失败的直接原因。“政策失效不仅意味着政策不能发挥其应有的作用和政策投入的浪费，而且往往还会给社会造成巨大的破坏，危害公众的利益，损害政府在公众中的威信。”［26］（P238）政策失败是公共政策未达到预期目标或偏离了其应有价值的现象。政策失败比政策失效所带来的负效应和危害性更为严重，意味着政策不仅不能作为分配、维护、实现社会公共利益的有效保证，并且还会对公共利益的最佳配置和分配、社会问题的有效解决等带来极大的破坏性，产生政策腐败，引发社会混乱。“许多原本旨在同那些具体的恶行或危害作斗争的政策，实际上并没有解决那些问题，反而使情况变得更糟了。”［27］（P118）

公共政策多变动摇政治稳定的基础。政策多变不仅直接影响政策效力的正常发挥，扰乱政策秩序，而且导致社会行为的投机性、短期性和失范性，影响政治稳定。在现代社会，公共政策实际上是公共部门和有关社会部门以及公民之间的契约，政策的朝令夕改导致公共部门和社会之间互信关系的破裂，导致政策体系的结构性紊乱，造成政府公信力的丧失和公共权威的降低，导致政治秩序的破坏。“政策不稳定必然会导致各方面的动荡和混乱。政策稳定了才能稳定政局。稳定社会、稳定经济和稳定人心。”［28］其一，政策多变直接导致社会公正的缺失，侵蚀政治稳定的基础。政策的重大变化是对既定的利益格局和关系的调整，容易导致社会紧张状态，在政策主体与目标群体以及政策主体之间产生矛盾冲突。同时，政策多变往往导致政策显失公正。政策频繁变动直接导致政治系统对社会价值分配的不公正，因为同一类型的政策会因为随意改动而造成分配社会价值的先后标准不同，致使先后的利益相关者因政策标准的变化而产生利益分配结果的较大差异性，导致社会成员在社会政治经济等方面地位待遇的不平等，破坏社会公平公正原则，人为地导致社会成员因政策的多变而产生利益分配机会的不平等、利益分配结果的不公正，有的甚至导致利益的巨大损失。“政策缺乏稳定性或频繁变化可能造成针对同一问题适用不同的标准和规则，增加个人或组织社会经济活动的风险和不确定性，进而影响公众对于政策的稳定预期，政策信用受到质疑。”［26］（P335）这些利益受损者会由此产生对政策的严重不满和抵制，导致严重的心理失衡和极端的社会行为。政策的频繁变动还可能成为既得利益者维护其特权地位的工具，阻碍社会公正的实现。其二，政策多变是政策失范失序的表现，是社会混乱的先导。政策多变致使其难以有效地解决社会问题，导致政策失效，使政治系统的公共管理活动陷入困境。政策的频繁变动往往导致政策体系的结构性紊乱，政策多变意味着政策数量的急剧增多，容易导致政策之间的矛盾冲突，导致政策与法律、道德之间的冲突，这意味着政策本身的混乱和失范。政策的失序失范，致使政策难以发挥规范社会行为、解决社会问题、进行公共管理的基本功能，使社会成员无所适从，导致大量的投机行为和短视行为，造成公共政策失去对社会行为的调节功能而导致社会失控，使社会陷入无序状态，成为投机行为、政治腐败和其他违法犯罪行为滋生的土壤，还导致社会资源的极大浪费，还导致政治系统权威性、合法性、公信力的降低和流失。其三，政策多变在一定程度上表明了政治系统的混乱和无能，这容易导致社会公众对政治系统失去信任和服从，这不利于政治稳定的维系。政策的频繁变动会导致政策之间的脱节，产生政策调节的真空，成为社会摩擦和冲突的根源，导致社会失序失控。政策多变还容易使社会公众对政治系统的权威性、合法性产生质疑，失去对政治系统的信任和信心，影响民心稳定，导致社会公众与政治系统之间信赖关系的断裂，降低社会凝聚力，这是社会混乱和动荡的信号。

公共政策的无效性消解政治稳定的基础。政策的无效性在结果上就是政策的实施没有达到预期政策目标，没有解决社会公共问题和实现有效公共管理，而在内容上则表现为不科学、不公正、不合法的政策得到了施行以及基本合法、公正、科学的政策未得到有效落实。政策的无效性主要表现为政策失灵和政策失败。政策失灵是政府失灵、失败的基本表现。政策失灵会对整个社会造成巨大损失，使公众利益受到直接损害，对政府信用和形象产生严重危害，直接威胁社会政治稳定。“错误的决策与不民主的决策一样，总是会危及统治阶层的利益，特别是危及统治者的政治合法性，甚至有可能使社会公众对其政治存在与发展的合理性产生程度不同的怀疑。这一点对于在民主尚不成熟的国家、地区中主导经济社会发展的政党政府来说更是致命的。”［29］（P5）其一，政策的无效性意味着社会利益矛盾冲突和社会问题没有得到解决，政治不稳定的诱因依然存在，意味着政策没有得到真正执行，这是一种失信于民的行为，这会导致民众对政府的不信任与不满。政策的无效性在一定程度上表明政治系统进行利益分配、利益综合、利益协调的失败，意味着社会公众利益诉求、利益表达和利益需要没有得到实现和满足，使社会公众对政治体系产生不满和怨恨，导致旧的社会问题积重难返、新的社会矛盾层出不穷，这成为引发社会动荡和政治不稳定的重要原因。其二，政策的无效性造成政策资源和公共利益的大量浪费，导致社会公众利益受损而产生对政治系统的不满。政策的无效性表明政策活动中所投入的人力、物力、财力、信息、时间、权威等资源没有取得应有效益，造成政策资源的大量浪费。政策资源的浪费必然导致公共利益受损，导致社会公众的利益需要无法得到满足，这是引发社会公众对政治系统不满的深层次原因。其三，政策的无效性致使社会矛盾不断积累激化，成为社会动荡和政治不稳定的诱因。政策的无效性表明政策作为解决社会问题和矛盾的工具和手段的失效，政策在实施中没有实现对社会利益进行公平分配、有效整合协调的目的，没有解决社会贫富差距扩大和社会利益冲突的问题。“一旦政策结果带来的是社会不公，必定会引发出大多数公民的被剥夺的感觉，政策合法性也就急剧下降，难以得到民众的支持，也难以达到预期政策目标，”［30］（P5）容易导致政治的不稳定。政策无效性的持续产生意味着社会矛盾和社会问题的不断积累，这是造成社会矛盾激化、引发群体性事件的重要原因。2001年阿根廷政府在应对经济危机中由于接连的政策失误失效，引发全国性的抢劫浪潮和暴力冲突，使国家陷入严重的社会危机和政治动荡之中，导致政府更迭频繁，在不到两周的时间内连换五任总统。

结语：以公共政策优化夯实政治稳定基础

公共政策在建构社会问题的基础上解决政策问题，进而建构国家与社会的关系以及政府与公众的关系，建构政策过程中政策主体的权力与责任，在此基础上建构社会政治秩序。好政策促进政治稳定，不良政策导致政治失序。要破解公共政策对政治稳定的这种悖论式作用，必须优化公共政策，提高政策质量，即提高公共政策的公正性、民主性、合法性、科学性、有效性、稳定性，减少和消除不良政策，以好政策实现和巩固政治稳定。公共政策优化包括政策理念优化、政治系统优化、决策系统优化、政策过程优化等。公共政策优化是一项复杂艰巨的系统工程，当今世界许多国家都在通过各种方式千方百计优化公共政策，通过持续有效的政策优化促进政治稳定。

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