城镇化发展的产业支撑——政府可以发挥的作用分析

赵小平

（国家行政学院，北京，100089）

城镇化发展的产业支撑
——政府可以发挥的作用分析

赵小平

（国家行政学院，北京，100089）

城镇化发展需要产业支撑，二者应该形成良性互动关系，从而推动城乡协调发展。我国很多地方的城镇化快速发展中出现的突出问题是产业支撑不强，城镇化落后于工业化水平。政府应该在城镇化发展的产业支撑中发挥应有的作用：做好城镇发展规划和产业发展规划，实施产业带动战略，为城镇化发展构筑支撑体系；坚持城镇化与产业发展两手都要抓，两手都要硬，推动城镇化和产业协调发展；围绕构建城镇化战略格局，着力优化产业布局；应该继续加强农业的基础地位，以农业的现代化构筑城镇化和工业化的坚实基础动力；推动增强产业尤其是服务业的就业吸纳能力，为城镇化发展拓展空间。

城镇化；产业支撑；政府作用

积极稳妥地推进中国特色城镇化建设是我国全面建成小康社会和实现现代化的重大战略任务。2001年诺贝尔经济学奖获得者、前世界银行副行长斯蒂格利茨曾指出，中国的城市化与美国的高科技发展将是影响二十一世纪人类社会发展进程的两件大事。2012年5月，李克强同志在出席中欧城镇化伙伴关系高层会议时谈到中国城镇化发展战略，他明确指出：“中国的城镇化，是与工业化、农业现代化协同推进的城镇化”。2012年11月，胡锦涛同志在党的十八大报告中也明确指出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”我们正处在工业化和城镇化加快发展时期，最大的内需在城镇化，促进发展最大的潜力也在城镇化。城镇化与产业的发展息息相关，城镇化是产业发展的产物，城镇化的发展反过来又能促进产业的发展和产业结构升级。如何让城镇化和产业发展之间形成良性互动，关乎城镇化的成败。

城镇化发展过程的具体体现就是，随着工业化的发展，非农产业向城镇集聚，农村人口向城镇集中，城镇的数量和规模扩大，城镇生活方式和城镇文明向农村传播。城镇化与产业发展之间关系密切，城镇化过程也是产业结构由第一产业为主逐步转变为以第二产业和第三产业为主的过程。从世界各国成功的发展经验来看，城镇化与工业化、现代化相伴而行，相互促进，在城镇化与产业的互动发展中促进了城乡协调发展。

我国幅员辽阔，地区差别很大。东部地区、中部地区和西部地区城镇化发展水平参差不齐。我国很多地区还处于城镇化发展的初期，产业基础薄弱，产业支撑力不强，城镇化进展缓慢。在加快推进城镇化的今天，很多地方掀起风起云涌的造城运动。由于没有产业支撑，不具备可持续发展的能力，很多地方成为了“空城”。没有产业支撑，城镇化的发展犹如空中楼阁。城镇化与产业的发展不协调，没有形成良性互动关系。具体表现在如下两个方面：

其一，城镇化的产业支撑薄弱、推动力量不足、“造血”功能不强。城镇化发展需要产业的发展作为前提。分析我国部分地区的城镇化进程，我们会看到两种不同类型的城镇化：一种是有坚实的产业基础，遵循市场经济和城镇化发展规律的城镇化。比如，我国长三角和珠三角一带经济发达地区的城镇化，城镇化与工业化、城镇化与产业化互相促进、协调发展。产业的发展欣欣向荣，并且在不断转型升级，城市和城镇的发展非常迅速；另一种是行政主导，“大跃进”式的城镇化，缺乏产业发展的基础，催农民进城住进楼房，却不具备可持续发展能力。盲目追求快速城镇化，跑马圈地，建立经济开发区，建立新城，但并没有有实力的企业进驻园区，没有形成产业的集聚，难以吸纳农村的剩余劳动力，结果是形成“空心城镇化”。

其二，城镇化与工业化相互脱离，并明显落后于工业化水平。城镇化与工业化之间具有密切的正相关关系，两者是互促共进的。只有工业化与城镇化之间保持协调发展，才能使农村人口的城镇化数量与工业化所提供的就业量大致平衡，使城镇化发展与农业提供的剩余产品基本相适应，资源得到合理利用，生产要素得到有效配置，经济社会保持可持续发展，逐步消除城乡差别，实现城乡一体化发展。中国的城镇化始终落后于工业化的发展。“一五”期末工业增加值占国内生产总值比重达到25.4%，而城镇化水平只有15.4%。1998年工业化水平达到42.1%时，城镇化水平仅为30.4%，两者相差11.7个百分点。1953－1998年间，中国工业化水平提高了24.5个百分点，而城镇化水平仅提高了17.9个百分点。这就是所谓的“滞后城镇化想象”（Under-urbanization）。滞后的城镇化使大量的剩余劳动力滞留农村，妨碍农业产业化和现代化发展，妨碍城镇先进的生产力和生产关系向农村地区的扩散。阻碍了农村内部和城乡之间资源和生产要素的合理流动，弱化了市场机制在实现资源优化配置中的积极作用的发挥，并有可能成为资源浪费和低水平过度竞争的直接诱因。妨碍第三产业的发展，并进而不利于产业结构调整和优化升级。不利于逐步消除城乡差别，实现社会公平。城镇化滞后还会对土地和环境资源产生不利影响，妨碍经济社会的可持续发展1○。

所以，城镇的发展必须以产业的发展为支撑，其规模的扩张必须以经济的发展为前提。我国的一些城镇发展缓慢，根本原因是经济缺乏活力，产业不发达，吸纳农村剩余劳动力的能力不强。因此，要有效地推进城镇化，必须紧扣发展这个主题，以市场为导向，以产业为依托，立足当地实际，选准主导产业和特色优势产业，调整产业结构，形成城镇发展的经济支撑体系和产业支撑体系。政府在城镇化发展的产业支撑方面应该发挥其应有的作用，不缺位也不越位，遵循城镇化发展的经济规律。

第一，政府应该在规划上做好文章。做好城镇发展规划和产业发展规划，实施产业带动战略，为城镇化发展构筑支撑体系。坚持规划引领，为城镇化健康发展提供科学依据，在规划中，要突出城镇化、工业化、信息化和农业现代化的协调同步发展。依托本地优势，积极培育优势产业和主导产业，不断延长产业链条，形成产业发展新路径。发挥企业带动作用，加强与大企业、名牌企业的合作，通过配套、协作等方式，带动城镇工业的规模化、集群化、高新化和国际化2○。科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。

第二，政府应该坚持城镇化与产业发展两手都要抓，两手都要硬，推动城镇化和产业协调发展。城镇化与产业发展之间的理想状态是互促共进的协调发展、良性循环。中共十八大明确提出要加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式。要着力构建现代产业发展新体系，更多依靠现代服务业和战略性新兴产业带动。推进经济结构战略性调整是转变经济发展方式的主攻方向。必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。我国现在正处于城镇化发展的关键阶段，应该把城镇化建设与产业结构调整结合起来，推动战略性新兴产业、先进制造业的发展，加快传统产业的转型升级，推动服务业特别是现代服务业发展壮大，合理布局建设基础设施和基础产业。建设下一代信息基础设施，发展现代信息技术产业体系。城镇化水平应该与工业化发展水平相适应，“四化”（工业化、城镇化、信息化和农业现代化）协调发展、协同推进。农村人口向城镇转移的规模和速度是由工业化水平和经济发展水平决定的；反之，城镇化又作用于工业化和生产力的发展，超越工业化和经济发展水平，盲目加快城镇化，则城镇化会因为缺少产业支撑而难以持续。城镇化落后于工业化水平，会影响产业集聚和经济结构优化，延缓工业化和现代化进程。所以，我们的“四化”必须同步推进，协调发展。要让城镇化和产业的发展之间形成良性互动。

第三，政府应该围绕构建城镇化战略格局，着力优化产业布局。优化重大生产力布局，推动生产要素向重点发展的国家级城市群和区域型城市群集聚，加快壮大产业规模。要把转变工业发展方式和调整工业内部结构作为重点，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业。强化城镇体系专业化分工协作，提升中小城市的产业承接能力。坚决杜绝把应淘汰的落后生产技术、污染严重的企业向中西部地区和农村地区转移。逐步形成大中小城市和小城镇分工合理、特色突出、功能互补的产业发展格局，为形成合理的城镇体系提供基础。加快城镇工业园区建设，形成产业集聚效应。进一步整合工业园区资源，提高土地利用率和投入产出率，走集约化发展道路。当前，我国很多地区在产业布局方面存在比较突出的问题，为招商引资，为地方经济的发展，无序甚至是恶性竞争，各地产业出现同质化。政府需要进行高位统筹，做好顶层设计。

第四，政府应该继续加强农业的基础地位，以农业的现代化构筑城镇化和工业化的坚实基础动力。中国仍然是一个农业大国，农村人口比例很高，在推进城镇化建设过程中需要真正解决长期困扰我们的“三农”问题，现在很多发达国家也都经历了这一过程。我们看看美国和日本走过的城市化道路，他们非常重视产业的发展来支撑城市化发展，在城市化进程中并没有削弱农业的基础地位，保护支持农业，推进农业现代化，工业反哺农业，促进城乡协调发展。基于我国的现实国情，我们要采取综合措施，加大农业投入，转变农业发展方式，完善农业现代产业体系，促进农业生产经营规模化与现代化，加大城镇对农村的产业辐射带动作用，切实保障城镇化、工业化与农业现代化协调同步，以农业的现代化构筑城镇化和工业化的坚实基础动力。需要继续坚持加强农业的基础地位，推进农业现代化的发展，保证粮食安全和其他主要农产品的安全，这将会是我国城镇化发展长期的基础。要积极培育一批带动力强的农业龙头企业和企业集群示范基地，采取“企业+农户”、“基地+农户”等多种组织形式，提高农民进入市场的组织化程度，逐步建立农业产业化经营体系。在未来城镇化发展过程中，会有数亿人口从农村转移到城市，同时农村仍然会有大量的人口。一方面，大规模人口转移需要城镇工业和服务业的极大发展。而工业的发展和城市文明的提升，离不开农业的现代化，需要以农业生产率的提高和产品质量的提升为基础。另一方面，改善大量农村人口的生活需要农业现代化的发展，农业的现代化需要工业和城镇的反哺、辐射和带动，需要人才、资金、技术、市场等的支持。农业的产业化，延长农业的产业链也可以成为城镇化的支持性产业。

第五，政府应该推动增强产业尤其是服务业的就业吸纳能力，为城镇化发展拓展空间。城镇化进程通常被划分为三个阶段：城镇化初级阶段；城镇化中级阶段；城镇化高级阶段。相应的，从三次产业的结构变动来看，产业结构是从以第一产业为主导到第二产业、再到第三产业为主导的方向发展。产业结构从低级到高级的演变和转型升级是城镇化发展的重要动力因素。许多发达国家的经验数据表明：随着经济水平的提高，一国城市化进程与其第三产业的发展水平呈现出高度的正相关性。第三产业的迅猛发展赋予了城市新的活力，使城市化进入更高的层次，可以说，在工业推动的基础上，第三产业的发展构成了城市化向纵深跃进的后续动力。在我国，伴随着城镇化发展的进程，数量巨大的农业人口要么转移到城市，要么就地城镇化，他们的生活和工作方式会发生巨大变化，帮助他们解决就业问题就是政府工作的头等大事。需要提高城镇产业发展和经济增长的就业弹性，发展吸纳就业能力强的现代城镇产业体系。尤其是提高城镇服务业的比重，政府要营造有利于服务业发展的政策和体制环境，生产性服务业和生活性服务业并举，现代服务业和传统服务业并举，拓展新领域、发展新业态、培育新热点。推进经济结构调整，鼓励特大城市和大城市加快形成以服务经济为主的经济结构。大力促进中小企业特别是小微企业的发展，吸纳更多就业，为城镇化发展拓展空间。

［1］高环.城镇化建设中产业发展问题研究［C］.东北林业大学博士论文，2004.

［2］金花.“推进我国城镇化健康发展的对策”［J］.经济研究参考，2012，（12）.

［3］马凯.“走出一条中国特色城镇化道路”［J］.国家行政学院学报，2012.

（责任编辑 李保林）

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1671-0681（2014）01-0100-03

赵小平，湖北省十堰市人，经济学博士，国家行政学院经济学教研部博士后，目前任职昆明国家高新技术产业开发区管委会副主任。

2013-10-24