论发展型政府的困境及其转型路径*

2014-03-11章荣君

云南行政学院学报 2014年1期

关键词：服务型政府发展

章荣君

（南京理工大学人文与社会科学学院，江苏南京，210014）

论发展型政府的困境及其转型路径*

章荣君

（南京理工大学人文与社会科学学院，江苏南京，210014）

习近平总书记指出再也不能简单地以国内生产总值增长率来论英雄。而长期以来为以国内生产总值为主要目标的发展型政府，不仅导致了社会领域的过度市场化，而且也使得中国社会出现了大量社会弊病，这使得发展型政府走到了穷途末路。为挽救这一危机重在实现从发展型政府走向服务型政府的转型，这才是实现良好治理的终极路径选择。

发展型政府；社会；服务型政府

一、发展型政府的缘起与界定

改革开放三十多年来，中国经济发展取得了举世瞩目的成就，在经济总量上已经超过日本，成为世界第二大经济体。这个经济成就一个最为重要的原因是在这三十多年历史中，我国确立了以经济建设为中心的发展路线。国家试图通过发展经济快速改变贫穷落后的状况。所以邓小平多次指出：“就我们国家来讲，首先是要摆脱贫穷。要摆脱贫穷，就要找出一条比较快的发展道路。贫穷不是社会主义，发展太慢也不是社会主义。”［1］对此执政党根据中国的具体实际制定了三步走的发展战略，即从温饱型到小康型再到中等发达国家水平。正是在这样的背景下，政府主导了我国经济的快速增长，从而一跃超过日本成为世界第二大经济体。然而也正是在这个过程中，由于我国经济的快速发展中政府扮演着非常重要的角色，因此一般认为我国是政府主导型的经济发展模式。特别是几年来，在学术界有大量讨论中国模式，甚至有其他发展中国家开始学习中国模式，总结中国经验。当学者们从行政管理的视角来审视这个中国模式时，他们经常使用的一个术语就是发展型政府。

那么何谓发展型政府呢？关于发展型政府在国外的研究几乎没有，国外学者更多的研究集中在发展型国家上面，而在国内学术界对发展型政府的研究主要散见于不同的论文之中，对该概念的界定也是见仁见智，比如于宏源在总结国内外发展型政府理论时引用了Woo-Cummings的观点，认为发展型政府具有4个特点：（1）精英构成的政府官僚体系；（2）政府体系的高效率的运作；（3）政府干涉与市场经济模式的完美结合；（4）政府授权的非政治经营组织。然而他还进一步指出Woo-Cumm ings在1999年编写的《发展型政府》（The Developmental State）一书的出版则标志着发展型政府理论体系的成熟。［2］然而笔者认为，这个引用是十分荒谬的，首先是Woo-Cummings说的事实是发展型国家而并不是讲的发展型政府，其原著书名为The Developmental State，这里用的是state而不是government，可见作者把发展型国家与发展型政府混为一谈，犯了最为基本的概念错误，这必然会引起读者对其整个论文的质疑。夏能礼等人认为发展型政府是指为实现并贯彻发展型国家发展意志的一系列政府组织机构、体制及其人员活动所组成的政府组织综合体。该综合体包含了强政府理念、有限发展经济理念和自主英明地制定产业政策。作者在文章中就东亚的历史经验提出了批判。［3］这里作者倒是严格区分发展型国家与发展型政府概念，但是这里主要是针对东亚历史经验，而并非正对中国的实际提出发展型政府的概念，因此我们不能照搬来解释中国现实。郁建兴等认为：所谓发展型政府，是指发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式。［4］郁建兴等对发展型政府的界定更是符合中国的现实，所以他用来浙江的个案来进行解读政府的转型，如何从发展型政府到公共服务型政府。他通过分析认为横向问责机制的不健全和纵向问责机制的局限性，使得财政收益最大化逐渐成为支配地方政府行为的主导逻辑，并最终导致了政府选择性履行职能的局面。［5］

当我们不能提供一个普适性的概念时，我们要在研究问题中对概念进行界定必须符合研究对象的实际。虽然郁建兴等对发展型政府的界定相对符合中国实际，但是仍然忽视了一个概念性的区别，那就是发展与增长。我们知道：“发展”与“增长”是两个相近但是又不同的概念，增长是指一国一定时期内产品和服务量的增加，用来量度的是GDP（GNP）或其人均值。发展不仅内在地包含经济增长而且还包含经济结构的变化（如产业结构的合理化高度化，消费结构的改善和升级），社会结构的变化（如人口文化教育程度的提高，寿命的延长，婴儿死亡率的下降）、环境的治理和改善，收入分配的变化（如社会福利的增进，贫富差别的缩小）等。可见，增长是发展的构成核心要素或指标之一，发展是除了增长之外还包含更加多元的要素指标。就中国实际来看，改革开放三十多年来，中国政府主导的更多的是经济增长而非经济发展，所以一度被认为“没有发展的增长”。因此当我们来界定发展型政府时也要考虑这个事实。由此我们可以这样界定发展型政府：在推进现代化的过程中，为了达到一定的经济发展水平，由政府主导在特定时期里以促进经济增长而进行的一系列政府行为，并且以经济增长来强化政治的合法性，它是一个从经济增长到经济发展的过程。这样界定至少包括以下几个方面的要素：（1）政府是经济增长或发展的引擎；（2）在很长的一段时间里，经济增长是政府最为根本的目标；（3）经济增长强化着政治统治的合法性基础；（4）它是一个过程，在这个过程中政府承担着从经济增长到经济发展的责任。

二、发展型政府的困境

发展型政府的一个重要的指标要素就是快速的经济增长，而一个可以量化的指标就是GDP。改革开放三十多年来，在很长一段时间里的政绩考核机制下，各地方政府抓GDP几乎成为头等大事，于是GDP就演化为各个地方政府竞相追逐的对象，也是各个地方政府在政绩锦标赛上获得桂冠的法宝。中国的发展型政府正是在这样政绩锦标赛的赛场上不断地推动着GDP的快速增长，在这种发展型政府的驱动下，GDP主义成为主导一切的力量，殊不知，这种发展型政府给中国社会带来严重的后果，使得发展型政府陷入了困局之中。

其一，发展型政府导致社会领域的过度市场化。中国的各级地方政府官员为了在政绩锦标赛的赛场上取得胜利，在GDP主义的驱动下，通过社会领域的市场化来换取GDP的高速增长，比如在教育领域、住房领域、医疗领域、社会保障等这些具有高度社会性的领域。而这些领域的市场化必然会导致严重的社会后果：如教育公平、住房困难、医疗纠纷等等一系列社会问题。“这些领域都在不同时期成为国家代理人和投资分享利益的暴富领域。这些领域改革的动力，很大程度上来自国家应付危机的‘强制市场化’。一旦经济出现困局或出现危机……中国都是以牺牲这些社会领域来保GDP增长的。”“各级政府尤其是地方政府，为了保增长（实际上就是GDP数据）不仅不阻止资本在社会领域到处乱闯，以及基本无限制的进入社会领域，而且也加入这个行列，并经常成为主角。”［6］从公共管理的角度来看，这些社会领域事实上也是为公民提供公共产品或准公共产品的领域，这些领域一旦被市场化，也就意味着普通公民的基本的公共产品享有权利失去保障。那么他们必然会产生强烈的不公平感和相对剥夺感，于是社会不稳定因素增加。在这种情况下，发展型政府以GDP主义为核心的经济增长不仅没有强化着政治统治的合法性基础，反而进一步了削弱了其政治统治的合法性。

其二，发展型政府使得中国社会出现了大量的社会弊病。在很长一段时间里发展型政府的导演下的“各级政府GDP主义的形成，为了GDP而发展经济。经济发展很快，国家财富大量增加，富豪不断涌现，但社会大多数的民生越来越艰难。”［6］中国的人均GDP已经跨入中等收入国家的行列。但同时由于社会领域过度市场化，民生改善一时难以跟上。导致了中国社会出现了诸如环境破坏、分配不公、贫富分化、腐败严重、信仰缺失、诚信危机、公共服务短缺、群体性事件多发导致社会不稳等各种社会弊病。而这种类似于“中等收入陷阱”的社会弊病不仅侵蚀着政治统治的合法性，更是使得发展型政府的模式走到了穷途末路。有鉴于此，习近平在2013年全国组织工作会议上谈到选人用人问题时说，“要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”［7］

三、发展型政府的转型路径

发展型政府之所以能够快速的推动经济增长，其中一个重要的原因它是一个非常强大的政府，它能够充分动员一切资源和力量来达到经济增长的可欲目标。在发展型政府的肩膀上担负着经济增长的重任，于是无限度地追求其可以衡量的指标GDP，这样势必造成严重的社会弊病。那么怎样解决发展型政府带来的这些问题呢？一个根本的治理之策在于实现政府的转型，也就是实现从发展型政府到服务型政府的转型。

我们知道早在2003年执政党便提出坚持“以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观，科学发展观的提出已经形成了广泛共识并且已经成为执政党相当长一段时间里的执政理念。早在2005年中共中央政治局进行第二十七次集体学习时，胡锦涛特别强调指出“要以转变政府职能为重点，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。”［8］从一个侧面来看，这也可以看作是对发展型政府带来一系列问题的一个回应。

与此相对应，面对问题丛生的发展型政府模式，应该怎么办呢？在这个问题上学术界几乎给出了相对一致的答案，就是实现发展型政府向服务型政府的转型。当然这个转型有一个基本前提条件就是政府角色定位、下放权力与政府职能转变。

其一，是政府要重新进行角色定位。我们知道我国政府沿袭着计划经济时代的传统，政府无所不在地囊括着社会各种事务，政府公共权力几乎渗透到社会的每一个角落。这种发展型政府的经济发展模式无法适应市场经济与公民社会成长的需要，并且在一定程度上成为市场经济与公共社会发育的阻碍要素，也无法满足人们日益增长的社会公共需求。因此政府要从经济发展的GDP主义中解放出来，政府的角色是在为经济发展创造条件的“服务者”而不是成为这一任务的主要“承担者”。政府的职责在于“掌舵”而不是“划桨”。［9］同时政府要顺应在世界范围内20世纪80年代以来席卷世界各国的政府再造运动，重新塑造政府角色，通过购买公共服务、外包、招投标制、出租制、民营化等方式将原来由政府承担的公共服务转移出去，使政府回到自己应当承担的角色上来。

其二，下放权力与职能转变。学术界在谈到转向服务型政府时总是谈到如何建设服务型政府，却忘记向服务型政府转变有一个重要前提在于下放权力与政府职能的转变。于是一个逻辑的问题产生了，这个权力下放给谁？很显然下放权力就存在一个“放权”与“接权”的问题，“放权”的主体很明确，那就是政府。那么“接权”的主体是谁呢？同样，政府如果还像原来一样全能的发展型政府，这样必然负重前行，那么政府职能又怎么转变呢？在这两个问题没有解决好的情况下，空谈建设服务型政府，岂不是望梅止渴？那么能够“接权”只能是公民社会。所以要想实现向服务型政府的转变，政府一个重要的职责在于培育和保护好公民社会。“在这里我们把公民社会当作是国家或政府之外的所有民间组织和民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织的运动等。”［10］很显然，下放权力就是要放给这些公民组织。政府的权力下放了，政府就能够轻装上阵，不仅实现了下放权力，也自然地实现了职能的转变。这样就必须“重新为政府定位，即从传统的统治角色或管理角色的位置上走下来，承担起服务社会的角色。”［11］此时，实现从发展型政府向服务型政府转型也是就顺理成章了。

既然前文所述的实现发展型政府向服务型政府转型的前提条件已经满足，那么，接下来的问题就是：如何实现发展型政府向服务型政府转型呢？当然对于这个问题的回答，见仁见智，说法不一。由于中国各地具有明显的地域差异和文化区别，我们无法提供具体的策略选择，但是我们可以从宏观的层面上提供具有共性特点的制度进路。

其一，实现政府组织结构的扁平化。我国长期以来发展型政府的核心架构则是科层制（即官僚制）的组织结构体系，这种科层制的结构体系适应了发展型政府的责任担当。因为发展型政府在于追求经济发展的GDP主义，由于科层制结构体系首要价值标准是效率。而这与发展型政府的价值追求几乎是不谋而合，两者之间达成了“重叠共识”的价值。因此两者之间几乎是一拍即合、一路狂奔、甚嚣尘上不断地促进着我国经济的高速发展。而服务型政府的价值，在笔者看来则是人本主义，它追求以人为本，强调为人服务，强调人的价值应当性。因此政府的责任担当在于为人的发展提供无缝隙的公共服务。那么要实现发展型政府向服务型政府的转型为什么在制度安排上要实现政府组织结构的扁平化呢？这还得从科层制本身谈起。

我们清楚地知道我国政府组织结构长期以来所采用的是科层制，这种科层制政府组织结构也是主导世界各国政府组织的核心架构并且被奉为金科玉律而长期占据着不可动摇的统治地位。科层制实行严格的层级节制和规范的行政约束来追求高效率的组织结构，它所要实现的目标就是精确性、可靠性和效率。［12］但是这种科层制政府组织结构由于对理性的无尚推崇导致非人格化与人性之间的冲突；对效率的无尚推崇导致目的与手段之间产生矛盾；其内部纵向层级节制与横向的“鸽笼式”分工对效率的实现具有二重效应。［13］

不仅如此，由于新兴科技革命以更加猛烈而迅速的方式改变着现有的社会生产和生活方式，公共领域再也不是铁板一块，而是出现了碎片化的现象。而僵化的科层制体系再也无法适应这种新兴科技发展猛烈冲击。信息时代的到来使得组织的管理方式也发生了虚拟化、网络化的趋势。“进入信息时代后，发达的信息技术使得组织内的各层级获得信息的机会趋于均等，组织内部的信息交流是发散型的，因此为增强弹性和灵活性，组织设计正朝扁平化发展。”［14］因此信息时代的组织模型：“主要的转变就是从垂直的官僚系统转变成水平式公司（horizontal cooperation）”。［15］

科层制也因此不能适应时代潮流的变革受到人们的广泛诟病。尽管如此，我们仍然不可否认的是它在发展型政府的发展过程中曾经起着举足轻重的作用，它能够进行广泛的政治动员，集中必要的政治、经济、文化等社会资源来主导经济的发展。而服务型政府重在为广大公民提供公共服务，传统的科层制体系由于僵化、机械、层级节制、信息传输链条过长等缺陷，缺乏应有的灵活性和适应性，因而无法满足提供即时服务的需要。在后官僚制时代，新公共管理理论应运而生，该理论主张小型化、分权的模式，认为组织结构向大型化、合理化、垂直整合等级（科层制）的历史转变已经走向它的反面。新趋势主张组织的分散化与分权对组织灵活性的追求，脱离高标准化的组织体制。［16］在政府组织结构的层面上，倾向于打破严格的控制体系，减少中间管理层级，缩短高层与基层的沟通距离，建立以“地方为主”的扁平化组织结构体系，让底层能够参与决策，或自主做出决定，而不是层层请示、层层汇报。［17］所以我们应该顺应新公共管理改革的潮流，改变长期以来政府垂直高耸而与底层距离过长的状态，实行扁平化的政府组织结构，使得民众真正感觉到需要政府时，政府是“触手可及”的。这才是服务型政府为民服务的本然要义。

其二，建立健全民意表达和聚合机制。发展型政府在于“挖空心思”来发展经济，因此它需要权力集中以便调拨一切资源和进行广泛的政治动员来主导经济的发展。而服务型政府在于让民众成为经济发展的主体，其责任在于为民众提供良好的公共服务和创造出良好的发展环境。那么在这种状况下，两种类型的政府，其责任担当和角色扮演都发生了根本性的变化。发展型政府中政府当然是主角，而民众总是被政府带着走；而服务型政府却相反，民众是主角，政府在民众需要时为其提供快捷、方便的即时服务，政府扮演了一个“服务生”的角色。于是要实现发展型政府向服务型政府的转型，一系列明显的问题便提了出来，那就是：民众到底需要什么服务？民众何时需要服务？民众需要的服务量是多少？民众对服务的评价如何？对于这些问题，我们可以把它们笼统地界定为服务型问题。发展型政府并不需要了解这么详细的服务型问题，因为它只要能够主导经济发展，促进GDP增长就是一个非常合格的政府。而服务型政府则不同，顾名思义，服务型政府就是为民服务的政府，其职责在于提供服务，而服务的对象就是民众，如果它对这些服务型问题置若罔闻来提供服务的话，不仅没有履行其职责，而且会造成资源的巨大浪费乃至它应有的合法性都无法得到道义上支持而逐渐丧失。

紧接着一个新的问题产生了，那么政府又怎么才能知道民众的诉求呢？如果政府无法知晓民众的诉求，又怎么能够提供满足其公共需求的服务呢？即使误打误撞满足了公众的诉求，那么又如何知道民众对其服务质量的评价呢？等等诸如此类的问题，如果不解决，那么根本谈不上从发展型政府向服务型政府的转型。一个有效的办法就是要在政府与民众之间建立起有效的民意表达和聚合机制。

民意表达和聚合机制事实上是说的两个方面的问题，就民意表达而言，在整个的治理体系中要有能够收集民意的制度架构能够进行民意的收集。而现代治理理论普遍认为治理是国家与社会关系的一个重塑过程。在这个过程中，它是公民社会逐渐发育成长与国家权力的适度回缩。也就是说政府逐渐淡出部分原有由发展型政府时期所承担的功能，转而为公众提供公共服务，原来淡出的部分将更多的让位于社会。于是治理主体不再是政府的单一中心，而是一个多中心的治理体系，这为广泛地收集民意奠定了一个制度体系基础。同时我们也应该看到，现代治理主要是通过把权力下放到直接面对实际问题和提供公共服务的基层政府机构，把有关社区事务的管理授权给社区组织，让社区居民普遍参与社区管理，极大地提高居民的参政议政热情及政府工作的质量和效率，也避免了政府之间相互推诿、以会议贯彻会议、文件落实文件的问题，还方便公众直接监督政府工作。［18］由此可见，现代治理结构为广泛收集民意奠定了宏观的制度框架。当然在具体操作层面仍然需要政府建立起能够让民众进行意见表达的畅通机制，使得“草根”的声音能够真正地传达到政府的“耳朵”中。

我们知道服务型政府提供的服务一定要能够反映出当地民众的偏好，那么如何才能反映出民众的偏好呢？这就是我们所说的问题的另一个方面——民意的聚合机制。如果民众的声音传达到政府的“耳朵”中，而政府置之不理，那又怎么能提供民众需要的公共服务呢？所以民意聚合十分必要。我们知道公共政策过程一般分为利益表达、利益综合、政策制定和政策执行。那么这里的民意聚合事实就是在政府的公共政策过程中的利益综合，通过利益综合找出民众在公共服务中的偏好显示是什么，是多少，然后在适当的窗口时期提供适量的公共服务来迎合民众的公共需求。这样政府提供的公共服务也就是反映民意的需求了。

如此这般，政府不仅能从原来“挖空心思”来追求GDP的快速增长中解放出来，而且能够轻装上阵到提供反应民众偏好显示的公共服务上来。因此服务型政府主要责任则是“绞尽脑汁”收集、聚合民意和提供公共服务。

［1］邓小平文选（第3卷）［M］，人民出版社，1993：255.

［2］于宏源.发展型政府理论与香港实践［J］.公共管理学报，2006，（3）.

［3］夏能礼，许焰妮.发展型政府的理论批判：基于东亚历史的经验［J］.理论探讨，2012，（2）.

［4］郁建兴，徐越倩.从发展型政府到公共服务型政府——以浙江省为个案［J］.马克思主义与现实，2004，（5）.

［5］郁建兴，高翔.地方发展型政府的行为逻辑及制度基础［J］.中国社会科学，2012，（5）.

［6］郑永年.中国改革三步走［M］.东方出版社，2012：26;89.

［7］习近平.再也不能简单以GDP增长率来论英雄［EB/OL］http：//finance.sina.com.cn/china/20130629/ 195515963644.shtm l.

［8］胡锦涛.积极稳妥推进行政管理体制改革加快转变政府职能提高行政效率［EB/OL］http：//www.cctv.com/news/xwlb/ 20051221/102280.shtml

［9］［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公营部门［M］.周敦仁，等译.上海译文出版社，2006：1.

［10］俞可平.治理与善治［M］.社会科学文献出版社，2000：327-328.

［11］张康之.公共行政中的哲学与伦理［M］.北京：中国人民大学出版社，2004：238.