党政领导干部交流任职存在的问题与对策

王毅

（宜宾学院政府管理学院四川宜宾644000）

党政领导干部交流任职存在的问题与对策

王毅

（宜宾学院政府管理学院四川宜宾644000）

党政领导干部实行交流任职是我国干部管理体制改革的一项重要内容。它对于提高各级领导干部的素质和执政能力，促进经济社会全面和谐发展具有重要意义。结合党政领导干部交流的实践中存在的问题，我们只有正确处理好上下级、个人与组织、当前与长远、区域与行业以及任职与挂职等几大关系，才能保证党政领导干部交流任职获得可持续发展。

党政干部；交流任职；可持续发展；关系

近年来，由于世界金融危机的深刻影响，加之我国正处于“中等收入陷阱”时期，来自国际与国内的矛盾与冲突更加凸显与复杂，这种不利局面使我党在新的历史条件下又面临着严峻的考验。毛泽东同志曾经说过，“当正确的政策方针制定之后，干部是关键！”因此，大力推行党政领导干部交流任职，不断提高各级领导干部的素质，提升其履职水平，增强其拒腐防变能力，促进社会进步与经济发展具有十分重大的现实意义。

一、党政领导干部交流任职实施的现状及意义

（一）党政领导干部交流任职实施的现状

交流使用干部在我国有着悠久的历史。早在战国时期，“体现皇权的玺印制度和上计制度就蕴含着以君主的意志调动官吏易地做官的思想。”在中国长达两千年的封建社会，以“不得在原籍为官、不能在一地长久为官以及带有处罚性的仕宦谪迁”为主要内容的流官制度一直作为封建统治阶级开展官员交流的政策措施。［1］

新中国成立后尤其是改革开放以来，党十分重视干部交流工作，先后颁布实施了一系列干部交流方面的法规性文件，干部交流力度不断加大，并在长期实施的过程中不断完善，积累了丰富而宝贵的经验，逐步形成了规范化的制度。

自2010年12月起，中央选派了66名在国务院各部委工作的干部陆续到各省市担任实职，与此相对应，各省市也选派干部到中央各部委进行交流任职。这才全面开启了党政领导干部交流任职的先河。随后，全国许多省市也效仿中央开展了大规模的干部交流任职活动，使得干部交流任职呈现常态化、制度化等特征。因此，我们必须立足党政领导干部交流的实际，妥善处理好交流任职过程中可能出现的问题，保证这一制度获得可持续发展。

（二）实施党政领导干部交流任职的意义

1.有利于优化领导班子结构

一个领导集体应该是宏观把握的人、执行能力强的人、善于发现人才的人等具有各种能力者的有机组合。［2］通过交流任职，党政领导班子的个性结构、智能结构、专业结构、年龄结构等均可以得到极大地改善。此外，党政领导班子成员的任职经历的不同也有利于优化班子结构。北京师范大学政治与国际关系学院的施雪华教授就针对当前实施的京官到地方任职时说，“司局级干部对于国家宏观的情况都比较了解，有全国的意识，对于政策的掌握更到位；长期在部委工作，与部委各部门的人比较熟，这样到了地方工作就便于地方与部委的沟通。”［3］

2.有利于提高领导干部的素质和能力

党的十八以来，中国特色社会主义事业“五位一体”（即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设）总体布局，对党的执政能力和各级领导干部素质提出了更高要求。实行领导干部交流任职，是提高领导干部的素质和能力的一条重要途径。《规定》第8条就提出，“缺少基层工作经验或者岗位经历单一的县（处）级以上领导干部，应当有计划地交流。”实行领导干部交流任职，既可以让上级机关干部到基层去历练，去“经风雨、长见识、增才干”，又可让基层干部到上级机关去熏陶，去“开眼界、练本领、显身手”。［4］同时，还有利于避免因领导干部长期在一处任职而易出现的因循守旧、封闭僵化现象，充分发挥“鲶鱼效应”，增强领导干部的责任感、进取心，更好地开创新的工作局面。

3.有利于加强党风廉政建设

“流水不腐，户枢不蠹。”推行党政领导干部交流任职制度的一个重要目的就是为了冲破国家机关中长期形成的形形色色的关系网，有效阻断权力寻租滋生的土壤，为政治体制改革的深入创造良好的条件和环境。“德国一个公务员组织的一份调查报告显示，一个岗位工作3年最容易出事，5年最容易犯错误。”《条例》和《规定》中均对党政领导干部必须交流、应当交流、可以交流、不予交流或暂缓交流等情形作出了具体规定，有助于实行党政领导干部的回避制度，加强干部队伍的廉政建设。当前，我国党政领导干部在依法交流的基础上逐步形成了开放式、法制化的具有特色交流制度，为实现高效廉洁的交流作出了制度化安排，并对加强党的执政能力建设具有深远的意义。

4.有利于促进经济社会发展

实施党政领导干部交流的出发点和归宿就是要促进经济社会发展。习近平同志在2010年2月举行的省部级主要领导干部专题研讨班结业式上强调，加快经济发展方式转变，促进经济又好又快发展，领导干部把握方向是关键。因此，实施党政领导干部交流任职制度，有利于建立高效务实有为的领导集体，制定科学发展规划，促进地方经济社会可持续发展。

二、党政领导干部交流任职可持续发展存在的问题

党政领导干部交流任职的可持续发展体现在两个方面：一是解决好发展问题，即政策与制度的制定与推行问题；二是保证发展的可持续性问题，即政策与制度中各要素之间的和谐共生问题。两者相辅相成，互为因果。因此，我们既不能放弃发展，否则无可持续可言，也不能只顾发展而不考虑可持续，否则长远发展将丧失根基。当前，虽然我国干部交流任职制度在不断完善，法制化的进程也在不断加快，但在实施这一制度的过程中仍然存在不少的问题：

（一）交流任职的分类管理制度不够健全

尽管各级党委和组织部门注重对交流干部的管理，但却缺乏有针对性的具体举措，如针对不同性质的交流对象、交流对象的不同职务层次以及干部交流的方向等，应有不同的管理制度与方法，而目前我们在这方面还没有建立完善的分类管理制度。就干部交流的性质而言，交流任职是党政干部到所交流的机关担任实职，其人事关系等都一并归入所交流的机关。这就与同为干部交流方式的挂职锻炼等存在根本区别。但在现实中，我们并没有具体的措施对二者进行差异化管理。

（二）交流任职总体规划缺乏科学性

主要表现为对交流任职领导干部不同职务层次、流动区域、任职领域、规模大小、后续安排等方面还未能形成一个统一的、规范的具有约束力的指导性实施意见或办法。交流任职实践中，往往表现为各级组织部门根据本地域或本行业的需要临时发布一个文件，要求下级部门进行安排与落实，而不是提前预测，超前规划，分步实施。如就流动区域而言，每个时期各地安排多少人到中央机关任职或中央机关安排多少人到各地任职，经济发达省市安排多少人到经济欠发达省市任职或经济欠发达省市安排多少人到经济发达省市任职，中央以及各省市都应根据实际情况制定一个阶段性的发展规划。

（三）交流任职主体积极性发挥不够

党政领导干部交流任职可持续发展的核心是以人为本。这里的“人”就是指交流任职主体，它不仅包括领导干部个人，也包括领导干部所属的单位与组织。因此，我们在实施干部交流任职的过程中应充分尊重他们的主体地位，发挥他们的首创精神，保障他们的各项权益。正是由于目前各级党委和组织部门对交流任职工作的超前谋划不够，导致被交流干部单位在工作安排上比较被动，被交流干部本人也缺乏心理准备，其结果往往是被动接受，而非精心谋划后的主动适应。

三、干部交流任职可持续发展应处理好的几个关系

从我国党政领导干部交流任职运行的实际情况来看，要保证其可持续发展，除了要加强制度与法制建设之外，更重要的是要处理好制度与法制内部存在的各要素之间的关系，促进其全面协调可持续问题。

（一）处理好上级与下级的关系，做到上下齐心

干部交流是整个公务员管理制度体系中的一个组成部分，也是政治体制改革的范畴，它受到层级制的深刻影响。因此，实施领导干部交流任职制度，应处理好上级机关与下级机关的关系，建立起上下联动的工作机制，充分发挥上级和下级双方的积极性。

上级选派干部到下级任职时，一是要根据干部成长特点建立动态供需平衡机制。深入下级调查了解干部配置与使用情况，多征求下级党委政府的意见，要坚决克服因被动依附于干部交流的政策进行盲目性交流和因考虑干部的个人利益而进行照顾性交流甚至保护性交流；二是要根据工作需要确立科学的用人导向。多从工作出发，多从推动地方经济社会发展出发，坚持“缺什么补什么”的原则，及时为下级输送高素质干部，要坚决防止成为上级领导捞取基层工作经历而进行的镀金性交流和上级领导排斥异己的排斥性交流。［5］

作为下级，一是要从党性高度上认识干部交流制度的意义，认真加以落实。《规定》第21条第1款规定：“任何地方和单位必须执行上级党委（党组）关于干部交流的决定，不得以任何理由拒绝执行。”二是要采取积极合作的态度，努力为交流任职的干部创造良好的工作环境，保证他们顺利开展工作。下级选派干部到上级任职时，要本着从工作全局和培养干部的角度出发，并非一定要按照一对一的原则硬性进行安排，上级也要更多地予以支持与鼓励，为交流干部充分施展自己的才华搭建好的平台。

（二）处理好个人与组织的关系，做到公私两利

在新的时代背景下，任何组织制度的实施，“应坚持与发展人的全面发展观，倡导基于个性的全面和谐发展”。［6］因此，实施领导干部交流任职制度，应坚持个人自愿与组织委派相结合的方式，立足工作，多倾听个人意愿，既要有利于工作任务的完成，也要有利于个人发展。

《条例》第52条第1款明确规定：“交流的对象主要是：因工作需要交流的；需要通过交流锻炼提高领导能力的；在一个地方或者部门工作时间较长的；按照规定需要回避的；因其他原因需要交流的。”《规定》第4条规定也专门对此进行了具体规定。从这些规定中可以看出，对领导干部实行交流任职制度，首要考虑的是工作的需要与组织的安排，其次也考虑到了个人的需要与发展问题。

从工作角度看，一是开展岗位适应性交流。主要考虑干部个人的专业经历、自身特长、工作经验等因素，充分发挥其个人优势与潜能，做到人尽其才、才尽其用；二是实施选拔培养性交流。主要针对那些素质能力强、有培养前途而经历单一、社会阅历与工作经验有限的“三门”（即家门—校门—机关门）干部，将他们安排到全新的岗位、具有挑战性的岗位和重要的岗位上去，全面提升他们的能力和知识。［7］

从个人立场看，一是要坚决服从组织的决定。实行干部交流任职是我国推行干部人事制度改革的重大举措，任何个人不得以任何理由拒不执行。《规定》第21条第3款规定：“干部应当服从组织的交流决定。接到交流通知后，须尽快办理工作交接手续，在限定的时间内报到。跨地区跨部门交流的，应当同时迁转行政关系和党的组织关系。无正当理由拒不服从组织安排的，就地免职或者降职使用。”二是开展保障安置性交流。主要针对资历较高、具有丰富的管理和实践经验的老领导，将他们安排到符合其专长和经验的岗位上，有利于充分发挥他们的余热。与此同时，要严格按照《规定》第25条、26条的有关要求，切实落实好各项保障性措施，达到“以待遇引导实现事业引导”的目的。

（三）处理好当前与长远的关系，做到前后相继

当今社会对各级领导干部的执政能力提出了很高的要求，对领导干部的管理更需具有很强的前瞻性和战略性。因此，实施干部交流任职制度不仅要立足当前，更应放眼长远，将这一制度作为推动工作与培养干部的长效机制来看待。

就当前来说，一是要克服为交流而交流的错误思想，交流要真正从实际工作需要出发，不能太频繁，太随意；二是对于依法选举的领导干部必须严格坚持任期制，在此基础上选择好交流的最佳时机；三是要认真考虑干部交流所去地方、单位的时机情况和需要来确定交流的时机。

就长远而言，为了保证干部交流任职制度有序、稳定、持续地推进，首先要完善各项配套的干部交流实施办法，保证干部交流任职有章可循；其次要建立适用于交流任职干部的人才库，做到通盘考虑，谋划在先，真正让交流制度发挥出人尽其才，事得其人的最佳功效。

（四）处理好区域与行业的关系，做到人事相宜

我们不能将党政领导干部交流任职当作政治任务来推行，更不能搞成“政治运动”，而应立足于地方经济发展与各个行业的科学发展。就区域而言，当前，中央应根据国家发展战略与规划，加大对重点地区干部交流任职的力度。中共中央于2009年12月颁布的《2010－2020年深化干部人事制度改革规划纲要》中明确指出，配合实施西部大开发战略，逐步加大东西部干部交流的力度。选拔发达地区的优秀干部到欠发达地区任职，有利于带去推动科学发展的新理念和加快发展的优势资源；选拔欠发达地区的优秀干部到发达地区任职，有利于发挥其基层工作经验和群众工作优势。［8］

就行业而言，国家应选择重大责任事故频发行业、新兴战略性产业等重点领域进行干部交流任职，将专家型领导干部充实到重要领导岗位。《规定》第14条指出：“地区之间的干部交流，重点围绕国家经济社会发展战略和人才战略、地方经济社会发展布局和支柱产业及重大项目建设进行。”

（五）处理好挂职与任职的关系，做到优势互补

干部到基层或上级机关挂职是培养干部、锻炼队伍、造就人才的好方式，大舞台。要充分汲取实施挂职锻炼中所创造的成功经验，不断完善党政领导干部交流任职制度。当前，实施党政领导干部交流任职时要特别注意克服挂职锻炼所产生的负面影响。

首先，挂职干部思想认识上存在着偏差。要么产生“镀金”思想，认为在工作中不求有功，但求无过，顺利走完过场即可；要么产生“冒进”心理，认为挂职时间短，应火速开展工作以实现自己的抱负，在实践中往往因不切实际而留下许多让人民群众诟病的“政绩工程”和“形象工程”。交流任职干部是担任实职、肩负重任的干部，应克服挂职干部思想认识上的偏差，树立“炼金”思想和“精思”心理，深入实际，精心谋划，稳步开展各项工作。

其次，挂职干部难以扎根本职工作。由于挂职干部的工作关系保留在原单位，实际工作又在挂职单位，他们往往心系原有工作，疏于手头工作，难以俯下身子干实事。交流任职干部是随迁干部，其工作关系、组织关系等都迁到交流任职单位。因此，要克服浮躁心态，做好长期立足本职工作的思想准备。

再次，挂职干部有时难以摆正位置。不少挂职干部认为自己是单位的精英，他们到挂职单位后喜欢在工作中盲目指手画脚，习惯于按自己的固有方式处理问题，从而引起挂职单位领导和群众的不满。交流任职干部是接受培养和锻炼的干部，要谦虚谨慎，多向任职单位领导学习，多下基层倾听群众的意见与建议，多开展调查研究，不断更新观念，探索出符合地方发展实际的施政方案。

［1］黄钟.中国流官制度的流弊[J].领导文萃，2012，（02）.

［2］刘建军.领导学原理——科学与艺术[M].上海：复旦大学出版社，2001.

［3］中组部试点在京正局级干部到地方任职.西部网，2010-08-04.

［4］安微.干部交流任职：没有退路的选择[N].四川日报，2013-04-10.

［5］李圣华.科学把握干部交流工作的“度量衡”[J].领导科学，2012，（11）下.

［6］候新兵.论干部交流生态机制的构建[J].四川理工学院学报（社会科学版），2012，（12）.

［7］王智源.健全公务员交流轮岗制度若干问题探讨［J］.中共合肥市委党校学报，2008，（04）.

［8］朱泽君.加大干部交流力度利于区域协调发展［N］.学习时报，2013-03-18.

（责任编辑 刘强）

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1671-0681（2014）01-0051-03

王毅（1972-），男，湖北省京山县人，宜宾学院政府管理学院院长助理，硕士，副教授。

2013-09-15