人民政协协商民主法制化的构思与设计

李晓艳

(辽宁师范大学 影视艺术学院，辽宁 大连 116081)

协商民主作为我国两种重要的民主形式之一，在60多年的践行中一直通过中共中央的政策文件和政协内部的规范性文件来调整，由于缺乏法律的规范和保障，协商民主部分存在着流于形式化的诸多问题，实效性不尽如人意。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“推进协商民主广泛多层制度化发展”的战略目标，协商民主制度化的发展方向就是法制化，以法律来规范和保障政协协商的有关内容和程序，更好地提高政协履职的科学性、规范性和实效性。政协协商民主的法制化涉及一系列法律法规，笔者认为，应以中国共产党关于人民政协、协商民主的政策文件为引导，修订《宪法》、制定《中国人民政治协商会议组织法》、《政治协商法》，以这些法律规则来具体规范和调整协商民主的运行和实施。

一、修订《宪法》

宪法是我国社会主义法律体系的根本大法，是治国理政的总纲，是确认和实现民主的根本途径。选举民主和协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式，但在现行宪法全文中，“选举”这一词语出现了29次，“协商”这一词语仅出现了2次；选举民主的主要实现途径是人民代表大会，协商民主的主要实现途径是人民政协，“人民代表大会”在宪法中出现了160次，“人民政治协商会议”仅出现了1次，可见我国《宪法》对两种民主的确认和保障程度有着天壤之别，宪法的这种差别对待与中共对两种民主的同等重视态度极不相符。“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”[1]选举民主和协商民主二者相辅相成、有机融合，共同构成了中国特色社会主义民主政治的实质内容，共同践行并推进中国民主政治的科学发展，协商民主需要和选举民主具有同等的法律保护。因此，法治化的中国亟需在法制上对协商民主进行确认和规范，协商民主法制化的首要任务是修订《宪法》，增加并完善协商民主的有关条款，然后依据《宪法》修订案来制定其他相关法律。笔者认为，根据人民政协的职能与特点，应将其设置为国家协商机关，应当在宪法第三章“国家机构”中增设一节“中国人民政治协商会议”，主要内容如下：宗旨任务——为实现我国各族人民的根本任务而奋斗；原则——以中国特色社会主义理论体系为指导思想，坚持共产党的领导，遵守宪法和法律；性质——中国人民政治协商会议是国家的协商机关和爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政协的重要机构；政协职能——政治协商、民主监督和参政议政的内容和形式； 政协与人大的关系——政协对同级人大负责，协助人大及其他国家机关的工作，以及其他需要宪法确认的主要内容。

二、制定《中国人民政治协商会议组织法》

1949年9月中国政协第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议组织法》，1954年12月第二届全国政协全体会议通过了《中国人民政治协商会议章程》(以下简称《政协章程》)，《中国人民政治协商会议组织法》被《政协章程》所取代而停止使用，自此政协组织处于无法可依状态已有60年。随着我国经济社会的快速发展，政协早已形成了由全国到地方的庞大组织体系，政协职能已深入政治、经济、文化和社会管理等各个方面，其推动社会和谐稳定、发展进步的作用日益凸显，人们通常将党委、人大、政府、政协称之为四大班子，由此可见政协的重要政治地位。因此，很有必要参照全国人大组织法和地方各级人大组织法的架构对政协的组织机构进行法律规范，使协商民主的主要载体和重要渠道也纳入国家法律体系，根据《宪法》原则和精神，由全国人大制定新的《中国人民政治协商会议组织法》(以下简称《政协组织法》)，只有赋予政协相应的法律地位，协商民主才具有了合法性依据。

(一)科学设置政协界别

界别是政协的基本参加单位，界别的划分和设置既要反映经济社会生活的多样性和利益的多元化，也要反映社会阶层结构的和谐稳定性。当前我国政协共有34个界别设置，这些界别设置的划分标准不统一，有按照党派划分的，如中共、八大民主党派和无党派人士；有按照团体划分的，如中国共产主义青年团、中华全国总工会、中华全国青年联合会、中国科学技术协会等；有按照社会职业划分的，如文化艺术界、科学技术界、社会科学界、经济界、农业界等；有按照民族划分的，如少数民族界；有按照宗教划分的，如宗教界；有按照地区划分的，如特邀香港人士、特邀澳门人士。由于界别划分的标准不一致，难免出现界别不清、人员交叉的现象，同时也有遗漏某些社会阶层的现象。比如，科学技术界、社会科学界、中国科学技术协会这三者的性质比较接近，容易混淆，完全可以合并为一个界别；中国共产主义青年团和中华全国青年联合会的性质接近，可以合并为一个团体；我国从事法律理论研究和实务的人已在社会发挥着举足轻重的作用，如大学法学师生、公检法司法人员、律师等，应当成立法律界代表他们的愿望呼声和利益诉求。总之，伴随着社会转型期的深刻变革，会不断涌现新的社会阶层，应当密切关注这些新的社会阶层的发展规模和动态，时机恰当时可考虑调整或增设政协界别，这样既有利于保障他们的切身利益，有利于社会的和谐稳定。

(二)政协委员的产生方法

《政协章程》第三十条规定“每届中国人民政治协商会议全国委员会的参加单位、委员名额和人选及界别设置，经上届全国委员会主席会议审议同意后，由常务委员会协商决定。”第四十一条规定地方委员会的人选产生也采用同样规则，可见政协委员不是选举产生，而是协商产生，具体的产生规则语焉不详、不甚清晰，协商民主的法制化要求政协委员的产生规则必须明确法定。考虑到政协作为协商民主的重要实现渠道，政协委员既要代表界别大多数人的意愿又要兼顾少数人的利益诉求，因此政协委员候选人的产生方法应为界别推选和主席会议委任相结合的方法较为恰当。根据每个界别的人数多少柔性地分配推选和委任的候选人数量，对于人数很多的界别则两种方法兼顾使用，对于人数很少的界别例如某些少数民族可以只采用推选的方法，候选人产生后由常务委员会最终决定。政协委员产生方法的公开透明，既能体现民意又能调动社会公众有序参政的积极主动性，而且可以避免腐败现象滋生，同时也有利于公众对政协委员的监督。

(三)政协委员的权利以及对政协委员的监督和罢免

每届政协的任期、政协委员的义务、职责等在《政协章程》已有明确规定，经多年实践检验行之有效，在法律中确认这些软法规则使之具有法律效力即可，不需过多探讨。笔者认为，为了更好地履行政协职能，需要着重探讨政协委员的权利以及对政协委员的监督和撤销。《政协章程》中规定了政协参加单位和委员个人的权利，包括言论自由；表决权、选举权和被选举权、批评和建议的权利；申诉、控告、检举揭发的权利、参与调查和检查的权利等。这些权利的绝大部分是宪法赋予公民的基本权利，政协担负着政治协商、民主监督和参政议政的重要职能，政协参加单位和个人仅享有这些基本权利尚不能确保职能的充分履行，还需要法律授予其两项权利(或权力)并接受相应的监督。

1.知情权。知情权是指知悉、获取信息的自由与权利， 知情权既有公法权力的属性，也有民事权利的属性。对于政协组织、参加单位和委员个人而言，享有知情权是履行职能的必要前提条件。他们有对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前知悉和了解的权力或权利，也有知悉和了解在决策执行过程中重要问题的权力或权利。因此，同级人大和政府应当将这些重要问题及时主动告知政协，政协认为有必要时也应拥有约见同级人大、政府或其他国家机关有关负责人通报重要问题的权力。

2.言论表决豁免权。是指政协全国委员或地方委员在政协各种会议上的发言和表决不受法律追究，政协委员在列席同级人大会议上的发言也不受法律追究。为了使政协委员更好地履行职能，应当让政协委员放下思想包袱，没有后顾之忧。只有在法律上赋予委员这项豁免权才能让他们做到知无不言、言无不尽，排除一切后顾之忧，为决策部门提出中肯的意见和建议。

3.对政协委员的监督和撤销。政协委员受推选界别和常务委员会的监督，当然也受社会公众的监督。政协参加单位受常务委员会的监督。如果政协参加单位或委员违反了国家的宪法和《政协组织法》，给予撤销资格的处理，并移送司法机关依法处理。

三、制定《政治协商法》

由于政协的政治协商缺乏法律的制约和规范，政治协商的发展根基不牢，步履维艰。比如，协商双方主体地位的不对等、协商随意现象时有发生、协商结果落实的形式化等。这些问题产生的一个重要原因就是，规范政协运作及协商民主运行的不是法律，而是党政文件以及政协内部的规范性文件，因欠缺法律的约束力和强制力，政治协商的实效性打折扣自然难以避免。为了克服政治协商表面化、走过场的现象发生，应当制定《政治协商法》来明确规范和谁协商、协商什么、怎样协商、协商结果怎么如何处置等问题，以法制来切实保障重要问题必经协商再作决策或者决策执行过程中的重要问题必须进行协商这一原则的贯彻落实。

1.协商主体

协商双方一方是党委、政府或人大等权力机关及其职能部门，另一方是政协的相关单位或个人，可以是政协全体、各个界别、政协委员、政协常委会等。协商双方本着平等协商、求同存异、体谅包容、达成共识的协商要旨，相互协作，密切配合，为国家和地方的重要问题寻求最佳解决方案。

2.协商议题的确定

选准、选好协商议题是提高政治协商成效的重要环节。议题应体现“综合性、全局性、前瞻性”的特点，就国家的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题进行协商。何谓重要问题？就是指人大、党委或政府高度重视、社会各界广泛关注、人民群众热切期待解决的社会热点、难点问题。协商议题的来源应多种渠道，如党政领导点题、党政职能部门出题、政协各界别或委员联名提题、政协专门委员会立题、政协或党政部门通过媒体向社会公众征题等方式。

3.协商形式

政协协商的形式可以而且应当多样化，当前具有可操作性的形式有：(1)会议协商。根据协商议题涉及的领域、范围或重要程度，召开相应级别的会议，使政协的相关单位或个人与党政部门及其负责人能够面对面直接交流互动，畅所欲言，集思广益。可以召开政协全体会议、主席会议、常务委员会会议、座谈会等各种形式的会议。(2)书面协商。党政等部门将需要协商的重要问题以书面形式征求政协意见，政协的相关单位在充分研讨的基础上，集中高质量的意见和建议，以书面形式提交给党政等部门，以此书面形式往复多次协商交流直至问题解决。(3)现场协商。政协的相关单位可以亲自到党政部门等协商单位进行现场视察、调研并提出整改意见和建议。(4)网络协商。应充分利用现代多媒体快捷高效便利的特点，就某个协商议题，建立专门的论坛、QQ群或微信群，协商各方人员可以在网络上畅所欲言，相互激发情智，最终达成具有参考价值的协商共识。

4.协商程序

政治协商不仅要注重实体的协商内容与结果，更要注重协商程序的公开透明。没有科学公正的程序作为保障，协商难以避免流于形式，协商的结果更难以达成和落实。为了保障协商的高效运行，法律应规定如下几个必要的协商环节：第一，各级党委和政府、政协应制定政治协商年度工作计划，拟定有关重要议题，使协商有计划地组织实施，在年终就计划执行情况进行归纳总结，上级职能部门进行督查。第二，协商前应做好充分的准备工作。为了提高协商的针对性和实效性，党政等部门应在协商前的规定时间内将协商问题及有关资料通报给政协的相关单位和个人，政协应就议题做好充分周密的调查研究，广泛征集意见和建议并择优选取、汇编整理。第三，认真组织实施协商。协商主办方应与对方各尽其责，互相配合和支持，党政等部门应给予积极的财力物力保障，在宽松和谐的氛围中充分论证、研讨、协商，达成共识。第四，协商结果应形成协商纪要，由协商各方代表签字确认。

5.协商结果的落实与反馈

协商结果的有效落实是政治协商的根本目的和最终归宿，协商结果不落实则功亏一篑，前功尽弃。因此，党政等职能部门应积极采纳和落实协商会议纪要，落实的过程中应及时与政协加强沟通交流，反馈有关问题并认真听取政协的意见和建议，积极促进协商成果的有效转化。政协应根据落实情况，定期进行督办和跟踪检查，并将结果反馈给党政、人大等职能部门负责人，职能部门应主动将协商成果转化情况纳入党政领导政绩考核体系。同时，协商成果是否转化以及转化程度，不能简单地以书面答复为标准，应增加公众问卷调查、民意测评等社会评价考核标准。