试析中国特色国家民主治理

陈石

试析中国特色国家民主治理

陈石

（中共贵州省委党校公共管理教研部，贵州贵阳，550028）

国家民主治理作为国家治理体系的民主依托，立足具体国情，体现求理担责，同中国现代化进程相融，符合当代民主演进趋势，是国家整体治理的主导构成。其以党的领导为核心，人民主体为基础，国家法治为保障，通过国家治理体系，将中国特色社会主义落到实处，使社会发展及民主政治成本较低、效果较好。

中国特色；国家治理；民主政治；现代性

中共十八届三中全会指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这一总目标的确定及所提出的相应要求，显示出对未来发展充分的“道路自信、理论自信、制度自信”，意味着建设中国特色社会主义的理论和实践，已经能够展现出在现代社会的强大优势，是其全面趋于成熟的重大标志，有着深刻丰富的内涵。国家民主治理是国家治理体系所依托和反映的民主形态，要实现全面深化改革的总目标，对其全面准确的理解，应是必要的思想准备。

一、体现我国国家治理的整体性

凡是相关主体为实现整体目标展开协调合作的行为，都可称之为治理，但一般是在民主政治范围内使用治理概念，即各方主体通过民主途径合作处理公共事务。国家治理是中国特色的创新概念，特指包括民主治理在内的国家运行治理，国家治理分为三个层面，首先是指国家整体治理，即一国范围内所有个人和组织，都能通过合理体系发挥自身应有能量，形成社会整体合力，为国家发展共同协调地发挥作用。它改变个体化社会同整体化社会非此即彼的局面，其鲜明特点，是使治理不再限于公共领域，而是进入人们社会生活及日常选择。这种整体治理的运行，以国家治理三个层面的有机结合，强化人的个体同社会整体的相互联系，扩展二者之间的良性互动，实现外部干预和内部调节有机结合，力图做到国家同社会协调共存、个体同整体相互依赖，从而使私人空间同公共领域对接、个体价值同整体理性相容、活力激发同社会有序同在。其深层次运行状态，是各方主体共同参与，对社会发展所需要的矛盾关系，实施提升优化的系统整合，保证其发展态势的相对平衡，使社会发展贯穿以人为本的实质，做到全面协调可持续。我国国家整体治理以市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会及生态文明为基本构成，体现立足国情的务实性；着眼发展的导向性；应有内涵的完整性；治理运行的保障性。随着改革全面深化的推动，这种中国特色的现代社会运行形态正在形成，并将不断成熟完善，它立足于我国具体国情，能够推动我国社会的不断演进。

国家治理的第二层面是国家民主治理，在民主治理中使用国家概念，有着进入国家整体治理和和注重国家组织参与两层含义。国家整体治理将人的个体同社会整体合理结合，在我国现实社会条件下，不可能是社会自发运行的结果，其机制体制构建运行及完善的保障，主要是在公共事务范围之内。国家民主治理围绕公共事务展开，其基本的使命职责，就是为国家整体治理提供公共事务的支撑，并由此建立同其它构成不可分割的联系，成为在其中处于主导地位的构成。由于要以国家整体治理作为运行条件，它区别于以个体化社会为基础的西方民主治理。这种区别从主体事务上看，我国国家民主治理从具体国情出发，以国家组织事务为重心，肯定国家组织的能动参与；而西方国家民主治理则从超前判断出发，以社会自治事务为重心，国家组织的功能被尽力弱化。由此可看出二者实质的不同，西方国家民主治理以社会自发试错为实质特征，我国国家民主治理则以共同求理担责为实质特征。国家民主治理作为中国特色社会主义民主的实施形态，其核心的构成，就是“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。”它使国家管理同民主政治、自觉求理同各方参与、具体途径同使命责任、实施法治同公民权利能够紧密结合，具有完整性和实践性。应该指出，三要素有机统一并非虚置人民主体，而是通过中国共产党执政功能的发挥，及法治权威公理的落实，保证公民民主参与的政治权利得到广泛行使；合理利益得到应有维护；理性资源得到发掘利用。即只有做到公共理性主导民主政治，人民才能真正当家作主。

国家民主治理以国家事务为重心，国家组织体现自身定位职责的治理，即国家组织管理国家的民主治理参与，无疑占有较大比重，但其意义不能仅以此判定，作为国家治理的第三层面，它是国家治理全部内涵的关键所在，是国家治理体系主要的实施主体和对象。由于执政党功能的发挥，决定国家民主治理实质的体现，我国国家组织将执政党置于其中，在改革到位的情况下，其在国家组织中的领导地位，不仅不会削弱或替代国家组织其他构成的应有定位和功能，反而使之清晰显现并融入民主，尤其是使国家权力机关能够代表人民。正因为各构成之间的依存互补，国家组织才能整体参与到国家民主治理之中。国家组织治理参与在当前的首要任务，是要构建并实施中国特色的现代国家治理体系。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”〔1〕从这一界定可以看出，国家治理体系是以国家民主治理管理国家的制度体系，但它并非仅指狭义的制度规范，体制机制被置于更为重要的地位，即要以体制机制的构建运行及完善，并结合相应制度规范展开国家管理。由此可见，国家治理三个层面的治理体系，实际都被纳入国家治理体系之中。通过国家民主治理实施国家管理，以对国家整体治理体系的规定为依据，要将保证其构建运行及完善作为职责和成效；国家民主治理体系的运行，是体现三要素有机统一的过程，应有体制机制及制度规范的保障，使各方关系及运行要求合理，并且会尤为注重国家民主治理途径的法治；国家治理体系包括社会主体参与的规定，但国家组织治理参与的制度规定显然更为必要和重要，因而是其主要的内容，它对国家组织治理治国的要求及条件予以系统权威的规定，关键是体现“党领导下管理国家”的基本点，同时因政府是主要执行主体，肯定会较多着力于政府治理参与。

二、体现民主治理实践的现代性

民主政治不是抽象理念的演绎，它受到客观历史条件制约，显现阶段演进特征，并反映各国具体国情，有着不同民族国家的特定性，是在时代背景下一般要求同具体模式的统一。其所存在的基本意义，是使公共事务体现公共利益。公共事务同私人事务相对，这种区分表明个人利益同公共利益的冲突，即公共利益的实现，难以依靠人们普遍的自觉。处理私人事务的人的个体，在享有自身权利的同时，要为社会整体承担必要的责任，即要确立公民权利和义务的关系。既然需要这种关系，它就不可能依赖社会自身，只能通过民主政治的机制体制，由国家法律予以权威界定，由国家组织予以权威干预。国家组织与公民身份共在，不可割裂分离，将所谓公民社会看作充分自治的社会，是对公民含义的误读。公共事务以公民身份为前提，所要处理的社会矛盾关系，以权利和义务关系为基础，实际都是需要国家组织干预的管理事务，即国家组织以管理社会来服务社会。公共服务只是公共事务的构成，不以绝对服从具体对象的意志为标准，而是以体现公共理性的依据，对整体公共利益进行干预性分配，如果认为国家组织的服务就是公共服务，肯定是不理性的判断。公共事务要以公共理性处理，国家组织不可能天然地代表公共利益并具有公共理性，由于国家组织权力的腐蚀性及扩张性，以及国家组织成员的局限，民主政治必须保证对国家组织的控制，以防范其异化。但公民参与并不意味着公共理性能够自发形成，民主政治的社会失灵，反映出自发民主目的追求同依赖条件的相悖。

当代西方国家在民主政治运行中，一直为避免或遏制国家组织异化而努力，这种努力表现在两个方面，即强化控制或尽力削弱。对程序民主的重视，就是体现前者的选择。代议制作为程序民主的重要依托，曾被认为是较恰当的民主实现形式，但从运行状况来看，其弊端已经显现。无论是选举议员还是选举执政党，利益博弈、感性选择、理性无知等表现，总是同选举民主紧紧相随，而且选举民主对结果产生之后的影响有限，即选举结果不能决定议政执政过程，议员出于私利的背叛，议会无休止的争吵，使代议制的公共性受到广泛质疑。随着福利主义的推行及政府责任的加重，由执政党组阁的政府，也拥有了更大的自主空间，从而导致行政国家的出现，政府明目张胆地僭越议会，乃至侵犯剥夺公民权利，政府权力一定程度处于失控状态。公民游行示威等方式的过程施压，往往诱发加剧暴力冲突，社会成本较高。当前多数西方国家正在开始民主重心的转移，即从注重程序民主转向注重实质民主，后者的基本要求，就是要体现对公共事务理性共识的追求，实质民主是对民主政治的发展，体现民主政治在时代背景下的现代性，而实质民主的落实，只能通过民主治理的实施。

民主治理要求各方主体能动地合作参与，使民主政治成为处理公共事务的共识政治。它注重过程民主的协商、协同、沟通及自治等途径，是包括所有民主途径的整体形态。民主治理是复杂的政治过程，形成参与共识并不容易，使之具有公共理性则更为困难。因而同样会出现治理失效，其表现包括恶性博弈、意志对抗、效率较低、政府失责、扩权替代等。要应对治理失效，需要国家组织体现应有优势，发挥应有作用。但西方国家为防止国家异化进行的体制设计，如三权分立、多党竞选、两官分途、管理缺位等，使国家组织同公民之间难以展开理性整合，从而为治理失效的应对设置了障碍。在国家无能乃至异化的同时，由于社会结构优化等有利因素，公民参与的意识和能力却提升较快，非政府组织大量涌现，社会自治空间不断扩展，自由主义者的主观理念由此膨胀，借此鼓动社会主体主导治理乃至替代国家组织，将共同治理转化为自发治理。其基本思路，就是同公共管理改革结合，尽力削弱国家组织，尤其是政府组织。采取的主要措施，是实施竞争治理模式，“政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构，只要行使的权力得到公众的认可，都有可能成为不同层面的权力中心。”〔2〕，应该看到，在目前的社会发展阶段，不仅社会自治的范围及程度有限，而且存在诸多阶段缺陷，这一措施的初步尝试，就已暴露出部分缺陷，如公众认可偏离理性；多元博弈带来混乱；社会权力出现异化等，自由主义者目前仍不愿正视社会失灵的现实，实际是在阻碍社会演进发展。

从以上过程来看，尽管当代西方民主已经进入治理时代，但由历史渊源及现实环境所决定，当代西方国家民主政治的演变，难以脱离自由主义主流思潮的主导，也就无法改变阻碍民主政治适应发展的深层因素，因而西方国家主流话语的民主政治现代化，就是自发治理对民主治理的支配。民主治理的不同具体模式，不会改变应有的基本形态，它应该表现出以下特征：具有处理公共事务的功能；蕴含推进社会发展的目的；体现追求理性共识的凝聚；保证应有具体途径的互补；做到国家社会之间的贯通；提供展开系统整合的平台；力求控制试错成本的高效。其总体特征，就是使民主政治能够求理担责，成为符合现代化要求的民主形态。这种民主形态需要诸多条件，其基本条件，是要有足够的公共理性资源，就现代社会的整体环境来说，通过合理民主治理对公共理性资源的激发、利用及扩展，即使是公私冲突仍然普遍存在，也可以实现民主政治的公共理性主导，保证参与主体的应有责任承担。在现阶段各方面因素的制约之下，合理的民主治理形态，也会出现程度受限及局部失灵，但可以做到底线控制和纠错完善。因此，激进不能等同于先进，民主政治的先进性，就是其合规律的现代性。我国是发展中国家，民主政治的某些社会条件不如西方国家，但拥有产生公共理性的诸多优势。我国国家民主治理立足具体国情、遵循客观规律、能够把握边界，比之于西方模式，是更具现代性的民主形态，它能够保证我国社会稳定发展，并对推动全球民主进程有借鉴意义。

三、体现处理公共事务的科学性

民主政治不是任意释放欲望的途径，它要有效处理公共事务，以体现自身存在价值。处理公共事务有其客观的规律，民主政治的合规律性，从属于处理公共事务的合规律性。西方国家民主政治从选举主导转向重视治理，虽然在力图改变民主政治同公共事务脱节的状况，但仍然将所谓权利民主同求理民主相对立，反映利益博弈，体现自由意志，理性共识难以形成，总是以试错换取理性，即参与者为此付出利益成本，才能得到理性结果。其中的原因较为复杂，思想理论的偏差不可忽视，主要的问题，就是将主观强加于客观。由于我国特定的发展阶段及具体国情，国家民主治理不仅承担重大社会责任，而且必须尽可能减少主体试错，其共同求理担责的特征，要求参与者认识并遵循客观规律，尤其是执政党及政府等国家组织。科学思想是对客观规律的揭示，我国国家民主治理拥有思想的优势，即能够体现科学思想的指导。这种思想体系有着合理传承、兼收并蓄的丰富内涵，其关键性的构成，就是执政党所提出的科学发展观，它集中准确地揭示我国治国规律，昭显现代社会共通要求，是中国特色社会主义的重大思想成果。中国特色社会主义的思想体系，具有鲜明的整体性特征，即它是国家整体治理的基本指导思想，是其中处于统领地位的理性资源。同时也是国家民主治理融于其中并发挥主导作用的重要标志，这种思想体系不仅指导执政党及政府等国家组织治理参与，而且因其思想性和文化性的相通，能够日趋深入普遍地为参与国家民主治理的人民群众所接受。

人的私欲缺陷的外部效应，使公共事务得以产生，即公共事务的利他，源于私人事务的利己，因而公共事务的存在，印证公共资源不同程度的短缺。但应该看到，只要利己追求能够实现人们利益需要，它就是社会发展的主要动力，利己机制正面能量的释放，要求公民角色的确立，即以公民权利和义务的统一，来化解利己和利他的冲突。市场经济体制的建立，使社会运行以权利和义务关系为基础，形成社会矛盾关系的复杂系统，即所有同社会运行相关的价值、要素及相关要求，都构成相互依存冲突的社会矛盾关系，它包括公平和效率、经济和社会、利益和道德、民主和公理、城市和农村、保护和促进等诸多关系。人的个体同社会整体的关系，在其中处于核心地位。这些社会矛盾关系在客观条件制约之下，因人的非利他欲望及非理性行为，导致其内部及相互之间的相对失衡，如果这种失衡表现出不能兼顾的片面性、冲突激化的互斥性、阻碍演进的短期性，并由此带来负面效应，就可能成为公共事务的对象。具体标准应包括：损害公共利益；违背发展要求；侵犯公民权利；导致社会失稳；难以利己调节；越过容错边界；不属私人事务等。所有矛盾关系的越界失衡，实质都是核心关系的相对失衡。在市场经济条件下处理公共事务，就是以承担公共责任来处理社会矛盾关系。它要保证其在特定条件下应有的相对平衡，但这种状态要得以衔接持续，只能使社会矛盾关系处于改变演进之中，即对社会矛盾关系不断进行构成提升的优化，社会发展正是社会矛盾关系得到优化的结果。而所有优化，当然都是对核心关系的优化，它意味着以人为本发展实质的显现。国家民主治理主体处理社会矛盾关系，就是在公共事务范围内展开提升优化的系统整合，也就是遵循相关客观规律，实施有效统筹兼顾。其基本的要求，是使之体现全面协调可持续的状态，即社会发展应有的状态。所需要的前提条件，是国家民主治理自身运行相关社会矛盾关系的提升优化，而这种提升优化，只有在承担履行自身使命职责的过程中才能展开实现。

以系统整合处理社会矛盾关系，有着诸多的具体要求，如做到扬利抑弊；把握约束条件；搞清相互联系；控制恰当边界；创造保障条件等，国家主体要达到这些要求，无疑面临着严峻的挑战。我国目前还处于社会转型时期，利益冲突明显、负面积淀深厚、社会状况复杂、整体环境脆弱，社会矛盾关系失衡的状况较为突出，而且处理这些关系两难性较强，试错空间较小、试错成本较高。历史和现实的种种制约因素，同样会影响国家主体状况，其对系统整合的不适应较为普遍，应对这种局面，任何局部或表面的措施都效果不隹，必须以国家治理体系和治理能力现代化作为总体改革目标，进行执政党主导的深层次整体改革，这种改革将国家治理的三个层面紧密结合，其深度、力度和难度前所未有，但也是推进社会发展的必然选择。国家治理体系是科学思想，尤其是科学发展观指导的成果，科学发展观运用于国家治理实践，是对其具体内涵的丰富发展。构建国家治理体系，就是要使社会矛盾关系的处理，能够具有体制机制的条件，并提供制度规范的依据。从系统整合的角度，提出以下对策思考：其一，是系统整合内容的界定。即着力于社会矛盾关系的提升优化，在总体使命任务之下，对社会矛盾关系的现实状况、制约因素、具体目的、整合尺度、一般要求、演进趋势等，要作出尽可能客观准确的界定，并力求这种内容界定能够转化为制度的规定。关键是要把握适度试错容错的边界，并保证各方使命职责的合理性。其二，是系统整合规范的确立。即要对国家运行所有主体参与的行为及条件，在合理定位的基础上，进行法制和道德的规范界定。国家组织界定的基本要求，是有限同担责、定位同职责、规定同现实的对接。执政党及政府的定位及规范是其重心所在，社会主体界定则要坚持内在调节与外部干预的统一，并细化法制和道德的义务及责任。这种规范在坚持刚性要求的同时，应注重自主空间的适度。其三，是系统整合条件的提供。即要明确各方主体参与系统整合所需的条件，这些条件应显现国家治理三个层面的相互依赖，即相互之间互为条件。条件提供的规定应反映客观因素的制约，同时更要使条件的利用创造及提升扩展体现出来，并对提供这些条件的要求作出应有规定。国家治理体系的构建运行及治理能力的提升，是艰难复杂的过程，应在科学思想指导下把握客观规律，以尽可能低的试错成本，较好较快地达到改革目的。

四、体现体制机制运行的贯通性

当代西方国家政党执政一般是民主选举的结果，这种选举较集中地反映西方民主模式的弊端，其所谓合法性不能等同于合理性。而且执政党以组成政府内阁为执政标志，由于政府内阁行政的自主性和封闭性，执政党一旦产生，就很难进入民主途径，在政府弱化有限的情况下，政党执政同民主政治的疏离，同样暴露出西方民主的局限。由此可见，认为西方民主模式才能保证执政党的合法性的观点，或肤浅幼稚；或别有用心。现代民主政治共同求理担责的应有特征，要求民主治理能够凝聚公理民心，即在民主途径中展开各方合作，汲取提升民意、取得普遍共识、形成权威公理、做到共同实施。它需要能够具备应有条件的政治组织，来发挥这种符合现代民主政治要求的核心功能，目前西方国家的任何政党及其他政治组织，都难以具备所需的条件，我国执政的中国共产党，正是能够发挥凝聚功能的强大理性力量，从使命依据来说，是党的执政功能的民主内涵体现国家民主治理实质。而条件依据则包括以下方面：党的执政地位的广泛认同，夯实国家民主治理基础；党的群众路线的优良传统，符合国家民主治理要求；党的组织成员的先进构成，保障国家民主治理实现；党的执政思想的科学指导，保证国家民主治理合理；党的执政担责的长期效应，保证国家民主治理稳定；党的执政机制的系统运行，进入国家民主治理途径；党的执政制度的日趋完善，体现国家民主治理法治。从表面上看，中国共产党的执政地位确实不可替代，从实质上说，比之于西方国家的执政党，它有着更为鲜明稳固的合法性，这种通过国家民主治理全面渗透于民主政治中的合法性，使我国执政党应该理所当然地成为国家组织的核心成员。其所具有的民主功能，是国家民主治理整体运行的决定性因素，即中国共产党的民主执政，能够将现代民主政治的实质特征，全面贯通于国家民主治理的运行之中。

我国执政党凝聚公理民心的功能，通过国家治理体系体现出来，是以国家制度为保障的行为。因这一核心功能的贯通，国家组织对国家的管理，形成合理互补的分工。执政党的基本功能，由其核心功能直接决定，包括统领整合、引导发展、把握方向、控制大局等；其基本运行功能，则主要是进行重大决策、展开融合互动及实施政策监督等。这些功能的发挥，充分显现出执政党在国家组织中的核心地位。国家权力机关的法定程序和权威，必须在国家制度中得到应有保证，但其汲取民意的功能，需要在同执政党的协同中得到实现，执政党并未替代国家权力机关，它只是在显现凝聚公理民心的优势，而有了这种优势，就必然合法合理地影响国家权力机关理性意志的形成。国家司法机关是国家法律的执行机关，而法律是权威公理的载体，党的领导同体现依法治国的司法行为并不相悖。执政党同政府的分工相对复杂，其制度化的要求更为紧迫重要，国家治理体系应明确党委重大事务决策的范围及依据，以解决党政职责不清的问题，并尽快保证问责制度完善落实，应注重党政协同的规范的完善，使执政党执政同政府行政从上到下形成良性互动，其重心所在，还是要通过制度建设的强化，来扩大执政党凝聚功能对政府行政的影响。

国家民主治理通过具体途径实施，它赋予民主政治具体途径以特定的含义，即这些途径以执政党凝聚功能相贯通，服从于共同求理担责的实质特征，并具有整体性和互补性。融合途径是理性相通的合作，它彰显凝聚功能，以统领影响其它途径；协同途径是恰当分工的合作，它划定各方职责，以形成互补协调的关系；协商途径是共同议政的合作；它创造相关条件，以共同追求理性共识；沟通途径是信息交流的合作，它提供应有渠道，以发挥信息互通的功能；自治途径是社会为主的合作；它准许有控自治，以体现公民应有自主空间；监督途径是相互监督的合作。它做到有效制约，以保证权力和权利的合理；选举途径是民意用人的合作，它反映民意对权威的影响。国家民主治理的具体途径，使公民参与和国家组织参与都能够广泛深入展开，并在相互融合之中各尽其责、互制互动，共同追求公共理性。由于具体途径的渗透性、扩展性及影响性，它成为公民参与意识和能力提升的重要平台，从而在公民参与的层面上，增强了国家民主治理同国家整体治理其它构成的联系。在具体途径中参与国家民主治理，是国家组织治理参与具有有深度和广度的重要标志，也是其履行职责方式的重大转变，它实现了国家权力的受制同行使统一；国家意志的民主同汲取统一；国家影响的刚性同柔性统一；国家保障的制度同理性统一。国家民主治理以具体途径来得到落实，使之进入社会各层面和各领域，因而必然受到历史积淀影响、反映现实社会状况，公民参与的利益博弈、感性选择、宗法调节乃至恶性势力的渗透，可能都很难避免。国家组织参与的不适应，乃至扭曲抵制的现象也会出现，因此，具体途径的规定，必须作为国家治理体系的重要构成，其制度设计要在各种因素制约之下，尽可能做到理性和精细，它应有参与失效的应对；底线控制的刚性；冲突化解的措施；阶段选择的迁就，以及有序提升的空间。我国具体国情复杂，层次和地方的差异都相对较大，具体途径的制度规定，还应将一般同特殊结合，具有多位阶，体现针对性。

［1］习近平·切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来［J］.求是，2014，（1）.

［2］俞可平·治理与善治：一种新的分析框架［J］.南京社会科学，2001，（9）.

（责任编辑 李保林）

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1671-0681（2014）06-0066-05

陈石（1955.2-），男，中共贵州省委党校、贵州行政学院公共管理教研部，教授；专业研究方向：中国特色公共行政、民主政治及社会管理。

2014-07-25