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试析中国特色国家民主治理

2014-03-11陈石

云南行政学院学报 2014年6期
关键词:公共事务执政党理性

陈石

试析中国特色国家民主治理

陈石

(中共贵州省委党校公共管理教研部,贵州贵阳,550028)

国家民主治理作为国家治理体系的民主依托,立足具体国情,体现求理担责,同中国现代化进程相融,符合当代民主演进趋势,是国家整体治理的主导构成。其以党的领导为核心,人民主体为基础,国家法治为保障,通过国家治理体系,将中国特色社会主义落到实处,使社会发展及民主政治成本较低、效果较好。

中国特色;国家治理;民主政治;现代性

中共十八届三中全会指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”这一总目标的确定及所提出的相应要求,显示出对未来发展充分的“道路自信、理论自信、制度自信”,意味着建设中国特色社会主义的理论和实践,已经能够展现出在现代社会的强大优势,是其全面趋于成熟的重大标志,有着深刻丰富的内涵。国家民主治理是国家治理体系所依托和反映的民主形态,要实现全面深化改革的总目标,对其全面准确的理解,应是必要的思想准备。

一、体现我国国家治理的整体性

凡是相关主体为实现整体目标展开协调合作的行为,都可称之为治理,但一般是在民主政治范围内使用治理概念,即各方主体通过民主途径合作处理公共事务。国家治理是中国特色的创新概念,特指包括民主治理在内的国家运行治理,国家治理分为三个层面,首先是指国家整体治理,即一国范围内所有个人和组织,都能通过合理体系发挥自身应有能量,形成社会整体合力,为国家发展共同协调地发挥作用。它改变个体化社会同整体化社会非此即彼的局面,其鲜明特点,是使治理不再限于公共领域,而是进入人们社会生活及日常选择。这种整体治理的运行,以国家治理三个层面的有机结合,强化人的个体同社会整体的相互联系,扩展二者之间的良性互动,实现外部干预和内部调节有机结合,力图做到国家同社会协调共存、个体同整体相互依赖,从而使私人空间同公共领域对接、个体价值同整体理性相容、活力激发同社会有序同在。其深层次运行状态,是各方主体共同参与,对社会发展所需要的矛盾关系,实施提升优化的系统整合,保证其发展态势的相对平衡,使社会发展贯穿以人为本的实质,做到全面协调可持续。我国国家整体治理以市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会及生态文明为基本构成,体现立足国情的务实性;着眼发展的导向性;应有内涵的完整性;治理运行的保障性。随着改革全面深化的推动,这种中国特色的现代社会运行形态正在形成,并将不断成熟完善,它立足于我国具体国情,能够推动我国社会的不断演进。

国家治理的第二层面是国家民主治理,在民主治理中使用国家概念,有着进入国家整体治理和和注重国家组织参与两层含义。国家整体治理将人的个体同社会整体合理结合,在我国现实社会条件下,不可能是社会自发运行的结果,其机制体制构建运行及完善的保障,主要是在公共事务范围之内。国家民主治理围绕公共事务展开,其基本的使命职责,就是为国家整体治理提供公共事务的支撑,并由此建立同其它构成不可分割的联系,成为在其中处于主导地位的构成。由于要以国家整体治理作为运行条件,它区别于以个体化社会为基础的西方民主治理。这种区别从主体事务上看,我国国家民主治理从具体国情出发,以国家组织事务为重心,肯定国家组织的能动参与;而西方国家民主治理则从超前判断出发,以社会自治事务为重心,国家组织的功能被尽力弱化。由此可看出二者实质的不同,西方国家民主治理以社会自发试错为实质特征,我国国家民主治理则以共同求理担责为实质特征。国家民主治理作为中国特色社会主义民主的实施形态,其核心的构成,就是“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。”它使国家管理同民主政治、自觉求理同各方参与、具体途径同使命责任、实施法治同公民权利能够紧密结合,具有完整性和实践性。应该指出,三要素有机统一并非虚置人民主体,而是通过中国共产党执政功能的发挥,及法治权威公理的落实,保证公民民主参与的政治权利得到广泛行使;合理利益得到应有维护;理性资源得到发掘利用。即只有做到公共理性主导民主政治,人民才能真正当家作主。

国家民主治理以国家事务为重心,国家组织体现自身定位职责的治理,即国家组织管理国家的民主治理参与,无疑占有较大比重,但其意义不能仅以此判定,作为国家治理的第三层面,它是国家治理全部内涵的关键所在,是国家治理体系主要的实施主体和对象。由于执政党功能的发挥,决定国家民主治理实质的体现,我国国家组织将执政党置于其中,在改革到位的情况下,其在国家组织中的领导地位,不仅不会削弱或替代国家组织其他构成的应有定位和功能,反而使之清晰显现并融入民主,尤其是使国家权力机关能够代表人民。正因为各构成之间的依存互补,国家组织才能整体参与到国家民主治理之中。国家组织治理参与在当前的首要任务,是要构建并实施中国特色的现代国家治理体系。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”〔1〕从这一界定可以看出,国家治理体系是以国家民主治理管理国家的制度体系,但它并非仅指狭义的制度规范,体制机制被置于更为重要的地位,即要以体制机制的构建运行及完善,并结合相应制度规范展开国家管理。由此可见,国家治理三个层面的治理体系,实际都被纳入国家治理体系之中。通过国家民主治理实施国家管理,以对国家整体治理体系的规定为依据,要将保证其构建运行及完善作为职责和成效;国家民主治理体系的运行,是体现三要素有机统一的过程,应有体制机制及制度规范的保障,使各方关系及运行要求合理,并且会尤为注重国家民主治理途径的法治;国家治理体系包括社会主体参与的规定,但国家组织治理参与的制度规定显然更为必要和重要,因而是其主要的内容,它对国家组织治理治国的要求及条件予以系统权威的规定,关键是体现“党领导下管理国家”的基本点,同时因政府是主要执行主体,肯定会较多着力于政府治理参与。

二、体现民主治理实践的现代性

民主政治不是抽象理念的演绎,它受到客观历史条件制约,显现阶段演进特征,并反映各国具体国情,有着不同民族国家的特定性,是在时代背景下一般要求同具体模式的统一。其所存在的基本意义,是使公共事务体现公共利益。公共事务同私人事务相对,这种区分表明个人利益同公共利益的冲突,即公共利益的实现,难以依靠人们普遍的自觉。处理私人事务的人的个体,在享有自身权利的同时,要为社会整体承担必要的责任,即要确立公民权利和义务的关系。既然需要这种关系,它就不可能依赖社会自身,只能通过民主政治的机制体制,由国家法律予以权威界定,由国家组织予以权威干预。国家组织与公民身份共在,不可割裂分离,将所谓公民社会看作充分自治的社会,是对公民含义的误读。公共事务以公民身份为前提,所要处理的社会矛盾关系,以权利和义务关系为基础,实际都是需要国家组织干预的管理事务,即国家组织以管理社会来服务社会。公共服务只是公共事务的构成,不以绝对服从具体对象的意志为标准,而是以体现公共理性的依据,对整体公共利益进行干预性分配,如果认为国家组织的服务就是公共服务,肯定是不理性的判断。公共事务要以公共理性处理,国家组织不可能天然地代表公共利益并具有公共理性,由于国家组织权力的腐蚀性及扩张性,以及国家组织成员的局限,民主政治必须保证对国家组织的控制,以防范其异化。但公民参与并不意味着公共理性能够自发形成,民主政治的社会失灵,反映出自发民主目的追求同依赖条件的相悖。

当代西方国家在民主政治运行中,一直为避免或遏制国家组织异化而努力,这种努力表现在两个方面,即强化控制或尽力削弱。对程序民主的重视,就是体现前者的选择。代议制作为程序民主的重要依托,曾被认为是较恰当的民主实现形式,但从运行状况来看,其弊端已经显现。无论是选举议员还是选举执政党,利益博弈、感性选择、理性无知等表现,总是同选举民主紧紧相随,而且选举民主对结果产生之后的影响有限,即选举结果不能决定议政执政过程,议员出于私利的背叛,议会无休止的争吵,使代议制的公共性受到广泛质疑。随着福利主义的推行及政府责任的加重,由执政党组阁的政府,也拥有了更大的自主空间,从而导致行政国家的出现,政府明目张胆地僭越议会,乃至侵犯剥夺公民权利,政府权力一定程度处于失控状态。公民游行示威等方式的过程施压,往往诱发加剧暴力冲突,社会成本较高。当前多数西方国家正在开始民主重心的转移,即从注重程序民主转向注重实质民主,后者的基本要求,就是要体现对公共事务理性共识的追求,实质民主是对民主政治的发展,体现民主政治在时代背景下的现代性,而实质民主的落实,只能通过民主治理的实施。

民主治理要求各方主体能动地合作参与,使民主政治成为处理公共事务的共识政治。它注重过程民主的协商、协同、沟通及自治等途径,是包括所有民主途径的整体形态。民主治理是复杂的政治过程,形成参与共识并不容易,使之具有公共理性则更为困难。因而同样会出现治理失效,其表现包括恶性博弈、意志对抗、效率较低、政府失责、扩权替代等。要应对治理失效,需要国家组织体现应有优势,发挥应有作用。但西方国家为防止国家异化进行的体制设计,如三权分立、多党竞选、两官分途、管理缺位等,使国家组织同公民之间难以展开理性整合,从而为治理失效的应对设置了障碍。在国家无能乃至异化的同时,由于社会结构优化等有利因素,公民参与的意识和能力却提升较快,非政府组织大量涌现,社会自治空间不断扩展,自由主义者的主观理念由此膨胀,借此鼓动社会主体主导治理乃至替代国家组织,将共同治理转化为自发治理。其基本思路,就是同公共管理改革结合,尽力削弱国家组织,尤其是政府组织。采取的主要措施,是实施竞争治理模式,“政府并不是国家唯一的权力中心,各种公共的和私人的机构,只要行使的权力得到公众的认可,都有可能成为不同层面的权力中心。”〔2〕,应该看到,在目前的社会发展阶段,不仅社会自治的范围及程度有限,而且存在诸多阶段缺陷,这一措施的初步尝试,就已暴露出部分缺陷,如公众认可偏离理性;多元博弈带来混乱;社会权力出现异化等,自由主义者目前仍不愿正视社会失灵的现实,实际是在阻碍社会演进发展。

从以上过程来看,尽管当代西方民主已经进入治理时代,但由历史渊源及现实环境所决定,当代西方国家民主政治的演变,难以脱离自由主义主流思潮的主导,也就无法改变阻碍民主政治适应发展的深层因素,因而西方国家主流话语的民主政治现代化,就是自发治理对民主治理的支配。民主治理的不同具体模式,不会改变应有的基本形态,它应该表现出以下特征:具有处理公共事务的功能;蕴含推进社会发展的目的;体现追求理性共识的凝聚;保证应有具体途径的互补;做到国家社会之间的贯通;提供展开系统整合的平台;力求控制试错成本的高效。其总体特征,就是使民主政治能够求理担责,成为符合现代化要求的民主形态。这种民主形态需要诸多条件,其基本条件,是要有足够的公共理性资源,就现代社会的整体环境来说,通过合理民主治理对公共理性资源的激发、利用及扩展,即使是公私冲突仍然普遍存在,也可以实现民主政治的公共理性主导,保证参与主体的应有责任承担。在现阶段各方面因素的制约之下,合理的民主治理形态,也会出现程度受限及局部失灵,但可以做到底线控制和纠错完善。因此,激进不能等同于先进,民主政治的先进性,就是其合规律的现代性。我国是发展中国家,民主政治的某些社会条件不如西方国家,但拥有产生公共理性的诸多优势。我国国家民主治理立足具体国情、遵循客观规律、能够把握边界,比之于西方模式,是更具现代性的民主形态,它能够保证我国社会稳定发展,并对推动全球民主进程有借鉴意义。

三、体现处理公共事务的科学性

民主政治不是任意释放欲望的途径,它要有效处理公共事务,以体现自身存在价值。处理公共事务有其客观的规律,民主政治的合规律性,从属于处理公共事务的合规律性。西方国家民主政治从选举主导转向重视治理,虽然在力图改变民主政治同公共事务脱节的状况,但仍然将所谓权利民主同求理民主相对立,反映利益博弈,体现自由意志,理性共识难以形成,总是以试错换取理性,即参与者为此付出利益成本,才能得到理性结果。其中的原因较为复杂,思想理论的偏差不可忽视,主要的问题,就是将主观强加于客观。由于我国特定的发展阶段及具体国情,国家民主治理不仅承担重大社会责任,而且必须尽可能减少主体试错,其共同求理担责的特征,要求参与者认识并遵循客观规律,尤其是执政党及政府等国家组织。科学思想是对客观规律的揭示,我国国家民主治理拥有思想的优势,即能够体现科学思想的指导。这种思想体系有着合理传承、兼收并蓄的丰富内涵,其关键性的构成,就是执政党所提出的科学发展观,它集中准确地揭示我国治国规律,昭显现代社会共通要求,是中国特色社会主义的重大思想成果。中国特色社会主义的思想体系,具有鲜明的整体性特征,即它是国家整体治理的基本指导思想,是其中处于统领地位的理性资源。同时也是国家民主治理融于其中并发挥主导作用的重要标志,这种思想体系不仅指导执政党及政府等国家组织治理参与,而且因其思想性和文化性的相通,能够日趋深入普遍地为参与国家民主治理的人民群众所接受。

人的私欲缺陷的外部效应,使公共事务得以产生,即公共事务的利他,源于私人事务的利己,因而公共事务的存在,印证公共资源不同程度的短缺。但应该看到,只要利己追求能够实现人们利益需要,它就是社会发展的主要动力,利己机制正面能量的释放,要求公民角色的确立,即以公民权利和义务的统一,来化解利己和利他的冲突。市场经济体制的建立,使社会运行以权利和义务关系为基础,形成社会矛盾关系的复杂系统,即所有同社会运行相关的价值、要素及相关要求,都构成相互依存冲突的社会矛盾关系,它包括公平和效率、经济和社会、利益和道德、民主和公理、城市和农村、保护和促进等诸多关系。人的个体同社会整体的关系,在其中处于核心地位。这些社会矛盾关系在客观条件制约之下,因人的非利他欲望及非理性行为,导致其内部及相互之间的相对失衡,如果这种失衡表现出不能兼顾的片面性、冲突激化的互斥性、阻碍演进的短期性,并由此带来负面效应,就可能成为公共事务的对象。具体标准应包括:损害公共利益;违背发展要求;侵犯公民权利;导致社会失稳;难以利己调节;越过容错边界;不属私人事务等。所有矛盾关系的越界失衡,实质都是核心关系的相对失衡。在市场经济条件下处理公共事务,就是以承担公共责任来处理社会矛盾关系。它要保证其在特定条件下应有的相对平衡,但这种状态要得以衔接持续,只能使社会矛盾关系处于改变演进之中,即对社会矛盾关系不断进行构成提升的优化,社会发展正是社会矛盾关系得到优化的结果。而所有优化,当然都是对核心关系的优化,它意味着以人为本发展实质的显现。国家民主治理主体处理社会矛盾关系,就是在公共事务范围内展开提升优化的系统整合,也就是遵循相关客观规律,实施有效统筹兼顾。其基本的要求,是使之体现全面协调可持续的状态,即社会发展应有的状态。所需要的前提条件,是国家民主治理自身运行相关社会矛盾关系的提升优化,而这种提升优化,只有在承担履行自身使命职责的过程中才能展开实现。

以系统整合处理社会矛盾关系,有着诸多的具体要求,如做到扬利抑弊;把握约束条件;搞清相互联系;控制恰当边界;创造保障条件等,国家主体要达到这些要求,无疑面临着严峻的挑战。我国目前还处于社会转型时期,利益冲突明显、负面积淀深厚、社会状况复杂、整体环境脆弱,社会矛盾关系失衡的状况较为突出,而且处理这些关系两难性较强,试错空间较小、试错成本较高。历史和现实的种种制约因素,同样会影响国家主体状况,其对系统整合的不适应较为普遍,应对这种局面,任何局部或表面的措施都效果不隹,必须以国家治理体系和治理能力现代化作为总体改革目标,进行执政党主导的深层次整体改革,这种改革将国家治理的三个层面紧密结合,其深度、力度和难度前所未有,但也是推进社会发展的必然选择。国家治理体系是科学思想,尤其是科学发展观指导的成果,科学发展观运用于国家治理实践,是对其具体内涵的丰富发展。构建国家治理体系,就是要使社会矛盾关系的处理,能够具有体制机制的条件,并提供制度规范的依据。从系统整合的角度,提出以下对策思考:其一,是系统整合内容的界定。即着力于社会矛盾关系的提升优化,在总体使命任务之下,对社会矛盾关系的现实状况、制约因素、具体目的、整合尺度、一般要求、演进趋势等,要作出尽可能客观准确的界定,并力求这种内容界定能够转化为制度的规定。关键是要把握适度试错容错的边界,并保证各方使命职责的合理性。其二,是系统整合规范的确立。即要对国家运行所有主体参与的行为及条件,在合理定位的基础上,进行法制和道德的规范界定。国家组织界定的基本要求,是有限同担责、定位同职责、规定同现实的对接。执政党及政府的定位及规范是其重心所在,社会主体界定则要坚持内在调节与外部干预的统一,并细化法制和道德的义务及责任。这种规范在坚持刚性要求的同时,应注重自主空间的适度。其三,是系统整合条件的提供。即要明确各方主体参与系统整合所需的条件,这些条件应显现国家治理三个层面的相互依赖,即相互之间互为条件。条件提供的规定应反映客观因素的制约,同时更要使条件的利用创造及提升扩展体现出来,并对提供这些条件的要求作出应有规定。国家治理体系的构建运行及治理能力的提升,是艰难复杂的过程,应在科学思想指导下把握客观规律,以尽可能低的试错成本,较好较快地达到改革目的。

四、体现体制机制运行的贯通性

当代西方国家政党执政一般是民主选举的结果,这种选举较集中地反映西方民主模式的弊端,其所谓合法性不能等同于合理性。而且执政党以组成政府内阁为执政标志,由于政府内阁行政的自主性和封闭性,执政党一旦产生,就很难进入民主途径,在政府弱化有限的情况下,政党执政同民主政治的疏离,同样暴露出西方民主的局限。由此可见,认为西方民主模式才能保证执政党的合法性的观点,或肤浅幼稚;或别有用心。现代民主政治共同求理担责的应有特征,要求民主治理能够凝聚公理民心,即在民主途径中展开各方合作,汲取提升民意、取得普遍共识、形成权威公理、做到共同实施。它需要能够具备应有条件的政治组织,来发挥这种符合现代民主政治要求的核心功能,目前西方国家的任何政党及其他政治组织,都难以具备所需的条件,我国执政的中国共产党,正是能够发挥凝聚功能的强大理性力量,从使命依据来说,是党的执政功能的民主内涵体现国家民主治理实质。而条件依据则包括以下方面:党的执政地位的广泛认同,夯实国家民主治理基础;党的群众路线的优良传统,符合国家民主治理要求;党的组织成员的先进构成,保障国家民主治理实现;党的执政思想的科学指导,保证国家民主治理合理;党的执政担责的长期效应,保证国家民主治理稳定;党的执政机制的系统运行,进入国家民主治理途径;党的执政制度的日趋完善,体现国家民主治理法治。从表面上看,中国共产党的执政地位确实不可替代,从实质上说,比之于西方国家的执政党,它有着更为鲜明稳固的合法性,这种通过国家民主治理全面渗透于民主政治中的合法性,使我国执政党应该理所当然地成为国家组织的核心成员。其所具有的民主功能,是国家民主治理整体运行的决定性因素,即中国共产党的民主执政,能够将现代民主政治的实质特征,全面贯通于国家民主治理的运行之中。

我国执政党凝聚公理民心的功能,通过国家治理体系体现出来,是以国家制度为保障的行为。因这一核心功能的贯通,国家组织对国家的管理,形成合理互补的分工。执政党的基本功能,由其核心功能直接决定,包括统领整合、引导发展、把握方向、控制大局等;其基本运行功能,则主要是进行重大决策、展开融合互动及实施政策监督等。这些功能的发挥,充分显现出执政党在国家组织中的核心地位。国家权力机关的法定程序和权威,必须在国家制度中得到应有保证,但其汲取民意的功能,需要在同执政党的协同中得到实现,执政党并未替代国家权力机关,它只是在显现凝聚公理民心的优势,而有了这种优势,就必然合法合理地影响国家权力机关理性意志的形成。国家司法机关是国家法律的执行机关,而法律是权威公理的载体,党的领导同体现依法治国的司法行为并不相悖。执政党同政府的分工相对复杂,其制度化的要求更为紧迫重要,国家治理体系应明确党委重大事务决策的范围及依据,以解决党政职责不清的问题,并尽快保证问责制度完善落实,应注重党政协同的规范的完善,使执政党执政同政府行政从上到下形成良性互动,其重心所在,还是要通过制度建设的强化,来扩大执政党凝聚功能对政府行政的影响。

国家民主治理通过具体途径实施,它赋予民主政治具体途径以特定的含义,即这些途径以执政党凝聚功能相贯通,服从于共同求理担责的实质特征,并具有整体性和互补性。融合途径是理性相通的合作,它彰显凝聚功能,以统领影响其它途径;协同途径是恰当分工的合作,它划定各方职责,以形成互补协调的关系;协商途径是共同议政的合作;它创造相关条件,以共同追求理性共识;沟通途径是信息交流的合作,它提供应有渠道,以发挥信息互通的功能;自治途径是社会为主的合作;它准许有控自治,以体现公民应有自主空间;监督途径是相互监督的合作。它做到有效制约,以保证权力和权利的合理;选举途径是民意用人的合作,它反映民意对权威的影响。国家民主治理的具体途径,使公民参与和国家组织参与都能够广泛深入展开,并在相互融合之中各尽其责、互制互动,共同追求公共理性。由于具体途径的渗透性、扩展性及影响性,它成为公民参与意识和能力提升的重要平台,从而在公民参与的层面上,增强了国家民主治理同国家整体治理其它构成的联系。在具体途径中参与国家民主治理,是国家组织治理参与具有有深度和广度的重要标志,也是其履行职责方式的重大转变,它实现了国家权力的受制同行使统一;国家意志的民主同汲取统一;国家影响的刚性同柔性统一;国家保障的制度同理性统一。国家民主治理以具体途径来得到落实,使之进入社会各层面和各领域,因而必然受到历史积淀影响、反映现实社会状况,公民参与的利益博弈、感性选择、宗法调节乃至恶性势力的渗透,可能都很难避免。国家组织参与的不适应,乃至扭曲抵制的现象也会出现,因此,具体途径的规定,必须作为国家治理体系的重要构成,其制度设计要在各种因素制约之下,尽可能做到理性和精细,它应有参与失效的应对;底线控制的刚性;冲突化解的措施;阶段选择的迁就,以及有序提升的空间。我国具体国情复杂,层次和地方的差异都相对较大,具体途径的制度规定,还应将一般同特殊结合,具有多位阶,体现针对性。

[1]习近平·切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[J].求是,2014,(1).

[2]俞可平·治理与善治:一种新的分析框架[J].南京社会科学,2001,(9).

(责任编辑 李保林)

D082

A

1671-0681(2014)06-0066-05

陈石(1955.2-),男,中共贵州省委党校、贵州行政学院公共管理教研部,教授;专业研究方向:中国特色公共行政、民主政治及社会管理。

2014-07-25

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