浅析边疆少数民族地区基层法院队伍建设若干问题——以和龙市法院为例

全鸿一

(和龙市人民法院，吉林 和龙 133500)

边疆少数民族地区的基层法院，关系到边疆少数民族地区的稳定和发展，还关系到边疆少数民族地区各族人民的团结和复兴。和龙市位于吉林省东部山区，地处延边朝鲜族自治州，东北与龙井市交壤，西北与安图县接壤，南部与朝鲜民主主义人民共和国咸境北道、两江道隔图们江一衣带水，边境线长164.5公里，人口23万，其中多数是朝鲜族，占总人数的60%。我国正处于社会转型期，边疆少数民族边境地区矛盾多种多样。本文就从“以人为本”的角度，以延边朝鲜族自治州和龙市人民法院为例，浅析边疆少数民族地区基层法院队伍建设存在的若干问题。

1 当前边疆少数民族地区—和龙基层法院队伍存在的突出问题

近年来，各地基层人民法院队伍建设都取得了一定的成绩，但是，由于体制、机制等历史原因，区位、人文等社会原因，在当今市场经济条件的影响下，边疆少数民族地区基层法官队伍建设有着其独特性。既要与边疆经济文化发展、少数民族人民群众要求相适应，又要响应和追随先进法院队伍建设的发展脉络。纵观边疆少数民族地区—和龙基层法院队伍现状，主要存在以下几个方面的问题：

1.1 现行管理体制弊端，职业法官打造难

我国现行的法院管理体制实行的是以地方党委领导为主、上级法院领导为辅的双重领导体制，即法院主要是受地方党委的领导，向地方党委报告工作，同时受地方人大的监督。上级法院主要在审判工作、队伍建设等方面进行管理。在这种管理体制中，地方党委起决定性的作用。实行以地方管理为主的体制有地缘优势，能保证管理的及时性和有效性，但从实践中看，这种体制也存在一些明显的弊端。审判的专业性、司法的公正性及法官的职业化均受到影响。

法院的工作主要就是审判，但由于法院参与地方各项工作过多，牵制了法院很大的精力。同时，由于行政权的扩张及习惯思维的影响，常常把法院与政府的一个职能部门同等看待。以致有的法院领导经常忙于应付当地党委政府的各种会议。地方搞文明创建、行风评比，法院都不能例外。甚至连招商引资、争取资金、固定资产投资等诸多工作任务都落实到法院，使法院难以集中全力开展审判工作。

另外，地方各方面直接插手及影响法院案件审判工作的事情却时有发生，使得法院在上级的压力下审判独立工作难以进行。再者，在法院与权力机关的关系上，要正确理解宪法所规定的“司法机关应向人大负责”，这种负责是指通过严格执行人大制定的法律，努力作到裁判的公正，从而实现全体人民的意志和利益。

在现有体制下，法官管理与行政机关的公务员一样，参加公务员考试、由同级政府的人事部门进行管理，导致了行政权领导、管理司法权的既成事实。一方面，通过公务员考试进入法院的人员很多不具有法律背景，法官队伍不够专业；另一方面，法官要同公务员一样参与评比、考核，导致法律权威缺失。即使在《法官法》实施后，法官的级别也以其公务员等级换算而来，法官的职级、待遇、考核、品行等往往受地方党委、政府掣肘，司法监督固然能够有效，但法律与法官毫无地位可言。

1.2 人员编制结构复杂多样，规范干警管理难

边疆少数民族地区基层法院由于受到编制的限制，不得不通过聘用大量人员来缓解人案矛盾，造成当前编制情况复杂多样。如：和龙市法院除上级组织部门和上级法院规定的编制66人外(行政编制83人，实有66人，缺编17人)，工勤编制8人，实有12人，还有事业编制6人，由于法院系统没有事业编制，故该6人编制落到其他委办局，近期还将从教育系统分流3个事业编制，编制将继续挂靠在教育局；聘用公益性岗位人员8人，分配至各业务庭室及综合部门从事书记员、文字综合、网络管理等辅助性工作；合同制聘任人员2人，从事司法警察工作。尤其是,基层法院年轻法警较少，许多法警年纪较大不适合从事警务工作，但因其未通过司法考试，大多调入综合部门，目前却存在占用法警编制的现象，警力严重不足。与此同时，从边疆少数民族地区基层法官的人员构成情况看，法官来源渠道多样，有部队转业、复员的，有面向社会招录通过公务员考试的，有法律院校或其它院校毕业考入的，也有少数是其它原因进入的。这些人员在岗位要求、工作职能上存在一定的差异，人员结构较为复杂，且缺乏统一的招录标准，招录随意性很大，使得聘用人员的年龄、学历、专业技能等参差不齐。

此外，聘用人员一方面由于受编制及待遇低等因素制约，大多带有临时性观念，一旦通过司法考试、公务员考试或有更好的就业机会，便会选择离开法院。聘用人员队伍具有稳定性差，流动性大的特点；另一方面聘用制人员非财政开支或财政开支较少，法院需要对其进行经济补贴，增加了法院的经济负担。

1.3 人员素质参差不齐，双语法官培养难

从专业知识结构局面看，在边疆少数民族地区法官队伍中，通过业大或其它专业证书班自学取得学历文凭的居多，真正法律科班毕业的寥寥无几，法官队伍“专业化”还存在相当大的差距。以和龙市人民法院为例，在岗行政编制66人中，全日制本科毕业人数26人，占全院人数39%，其中法律专业全日制本科毕业生人数17人，占全院人数25.8%；在读及已毕业研究生9人，占全院人数13.6%。朝鲜族法官16人，占法官人数50%，其中不懂朝鲜语言文字的有1人。

和龙市朝鲜族人口聚集，在很多朝鲜族居民到韩国从事劳务的情况下，工作、生活在和龙市的朝鲜族人口还占全市人口的60%。原告、被告都是朝鲜族或原告、被告一方为朝鲜族的案件占受理案件总数的70%。因此，不到50%的朝鲜族法官办理70%的案件。审理案件、制作法律文书等工作，要求朝鲜族法官必须规范掌握精通使用朝鲜语言文字。

在延边朝鲜族自治州，培育朝鲜族人才的全日制本科高校只有延边大学。据了解，每年延边大学法学专业本科招录学生100名左右，其中精通朝鲜语言文字的朝鲜族仅占20%，朝鲜族法学人才当年司法考试通过率不足1%，培养朝鲜族法官成问题，尤其是培养精通朝鲜族语言文字的法官更成问题。

随着全国统一司法考试规范化程度及报考条件的提高，再加上国家政法专项编制的严肃性和相对固定性，这在促进法院部门提高队伍素质与工作能力的同时，也给现行的司法体制带来一定的影响，直接导致了引进人才门槛高，基层法院补充新鲜血液难，人才更新进程慢。由于少数民族地区基层法院地处偏远边疆，经济不发达，干警待遇较差，法院竞争力较弱，人才选择面较窄，无法吸引和引进少数民族优秀的人才，部分少数民族地区因为较为偏远，招考时报名人数甚至都达不到开考比例。和龙市人民法院连续两年招录精通朝鲜语言文字的朝鲜族法官职位应届毕业生都无人报考。

1.4 法院培训力度较小，提高整体素质难

边疆少数民族地区基层法院学习机制不够健全，缺少固定的培训基地和培训机构，学习培训常常缺少针对性和系统性。基层工作任务量大，培训经费欠缺，保障机制不健全。用于培训学习经费少，外出学习机会少、时间短，庭审程序和庭审用语急需规范，法官素质亟待提高。

基层法院的法官很少有机会参加最高人民法院举行的各项培训。以及上级法院举办的教育培训，基层法院能去参加培训的人数少，机会少，法官接受教育培训的法定权利得不到真正落实，与他们所承担的繁重工作应加快知识更新的客观需要不相适应。因此大学生到法院后，全靠老法官当师傅引导着边干边学，自己摸索着从实践中学。

另外，培训缺乏结合基层实际，缺乏针对性，不注重技能培训。据统计，全国法院受理的各类一审案件，80%以上由基层人民法院审理，且案件具有数量多、涉及面广、纠纷小、处理繁杂等特点，从婚姻家庭到邻里纠纷，从借款纠纷到损害赔偿，从劳动争议到企业破产，社会生活、经济活动中涉及到的各方面矛盾、纠纷基本都会发生在基层，基层法官急需学习审判技能技巧。繁重的审判工作也使领导很难安排法官脱产培训，这是基层法院法官参培少的另一个重要原因。

1.5 法官待遇普遍较低，留住现有人才难

当前，我国经济实力迅速提升，边疆少数民族地区经济水平有了极大提高，但是相对于较发达的地区，边疆少数民族地区基层法院的物质保障较为匮乏。

法官职业素质要求高，任职条件要求严，但工资福利及职务保障却实行与公务员统一的标准，高要求与低保障形成的矛盾十分突出，造成司法人才流失现象较为严重。在基层，法官所享受的工资待遇不要说与律师、法律顾问等其它法律相关职业相比，就与公安干警的待遇相比，人均月工资相差就近数百元，同是政法机关，同一级别的法官与警察工资却不尽相同。同样是法官，相距几十公里的两座城市却工资每月相差1000余元。法官待遇低直接导致法官的社会尊严低，法官的职业风险与社会尊严并不对等。

基层法院干警工资收入较低，并且由于干警的福利待遇过于微薄、人才的引进政策、现行公务员考试制度等因素，边疆少数民族地区基层法院存在外地干警较多现象。和龙市人民法院约有30%的干警都非和龙本土人士。为了解决外地干警的住宿、食宿、情感寄托等生活问题，法院在从优待警上的投入也颇有压力。

边疆少数民族地区经济相对落后，工资水平偏低，交通相对不便，物资相对匮乏，经济收入和工作付出往往不能成正比。经济上的拮据也往往让干警生活困难，十分清贫。

与此同时，边疆少数民族地区基层法官的职级待遇落实难，有相当一部分从事审判工作达二十多年的老审判员仍然是科员级，庭长、副庭长也都是科员级，副院长才达到副科级，有的副院长工作十余年才享受虚职正科级待遇。

法官等级与职务不能很好挂钩，社会地位与工资待遇都相对较低。年轻法官要想落实职级待遇更难。个别干警付出得不到回报后就调往条件相对优越的单位，有的甚至改行转业，造成边疆少数民族地区人才的流失。以和龙市法院为例，近五年调走人员共有18人，退休人员有12人，流失情况较为严重。若边疆少数民族地区基层法官的政治、经济待遇长期落实不了，必将严重影响工作积极性和边疆少数民族地区基层法官队伍的长远稳定。

1.6 审判压力逐年增大，守住法官健康难

从收案数量及当前中国法治进程来看，人们法律意识、维权意识不断增强，案件数量逐年增多，而法官的年增长速度远不及案件的年增长速度，使基层法院干警长期超负荷工作，不堪重负。少数民族地区长期存在多民族混居、联姻等融合交叉的状况，许多民事纠纷处理不当便会引起民族情绪，影响民族融合，造成不良的社会影响。法官在处理涉及民族问题的土地纠纷、财产纠纷、婚姻问题等案件时倍加小心，既要维护当事人合法权益，又要处理得当，无形中压力更是增加。

边疆少数民族地区基层法院面对的社会公众是最基层的群众，文化程度相对较低，法律知识相对欠缺，维权方式相对粗暴，部分当事人滥用诉讼权利，扰乱审判工作秩序，对办案人员出言不逊，甚至恶意制造涉诉信访案件和群体性事件等。网络、电视、报纸等媒体舆论监督有时过于干涉司法公正，不能起到合理导向作用，往往给基层法院干警很大压力。基层法院的信访压力特别大，尤其各级相关部门的督办案件、重点信访案件直接面向每位法官，压力巨大。

和龙市人民法院现有行政编制人数83人，实有人数66人，工作在一线的法官人数仅为32人，年审理案件3000余件。以2011年为例，和龙市法院收案数量3224件，平均每人每年结案超过100件，每人大约每2.5天就得审结一起案件。况且朝鲜语诉讼的案件和朝汉两种语言文字混用的案件占收案总数的70%左右，开庭时法官要使用双语，很多判决书也需要用朝汉两种文字制作，既要开庭，还要当翻译，法官工作量加倍。由于审判力量不足导致有些工作无法落实到位，在干警分配上已是捉襟见肘，而各项任务却日趋繁重。

在每年的体检中，发现许多干警患有颈椎病、腰椎病、高血压、糖尿病、脂肪肝等各种疾病，严重影响了干警的身体健康。以和龙市人民法院为例，在岗患病并经常出入医院的干警20人，近全院总人数的三分之一，其中身患癌症等绝症的干警就有6人。少数民族地区医疗保障体系不够健全，医疗设施相对落后，看病就医难，干警身体整体状况令人担忧。

2 对边疆少数民族地区基层法院队伍建设的几点建议

针对边疆少数民族地区基层法官队伍的状况，如何加强基层法院队伍建设，是各级领导高度重视的问题，本人有以下几点建议：

2.1 建议深化司法体制改革，从制度上保证司法机关相对独立行使审判权，强化法律权威及国家的法制统一。改变现有体制弊端，下级法院向上级法院负责，下级法院接受上级法院党委的领导，法院的人事任免权、财权由上级法院掌握。上级法院在人事管理上享有自主权，就可从下级法院选拔优秀的法官，向下级法院下派优秀的法官，这样有利于提高法官队伍素质。适当减少当地行政任务和各种测评评议，司法与行政应当各司其职有助于维护审判权独立，推进依法治国进程，更好地为大局服务。

2.2 建议国家和省级有关部门高度重视边疆少数民族法官队伍建设问题，把此项工作摆上重要议事日程，认真研究和解决民族自治地方少数民族法官数量过少、素质偏低、年龄偏大的问题。合理配置人员结构，优化人才资源。

2.3 国家应当加大投入，从基础教育和高等教育两个环节对少数民族法官的培养给予倾斜和扶持。对边疆少数民族地区的少数民族生源参加全国高等院校统一招生考试，并同意回乡定向就业，或者有单位愿意委托培养的，应当在录取政策上有更大的优惠。对于一些多年在法院工作的工勤编制、事业编制、合同编制、无编制人员建议以特别考试转为司法行政编，促进法院更好地合理使用人才。

2.4 在整体状况尚未发生根本改变之前，针对边疆少数民族法官队伍的现状和实际，当务之急应加强对现有的少数民族法院工作人员的培养，充分利用延边大学的办学条件，加大对少数民族法官的培养力度，使现有的少数民族法院工作人员尽快成长为称职合格的少数民族法官。

2.5 建议完善任职培训体系，通过公务员考试的选调生、法官、法官助理等职位应参加至少1年的任职前脱产培训，培训合格后安排到考入单位工作，保证新鲜血液的质量，推动法官队伍专业化、科学化、常态化发展。希望上级法院多提供法官锻炼机会，例如上调、下派进行挂职锻炼，多角度、多岗位轮换学习，从实践中锻炼法律思维，提高解决问题的能力。

2.6 努力提高边疆少数民族地区的法官待遇，保障法官的工资收入、住房、就医及职级等基本待遇，至少一个地区法官的工资待遇接近。增强法官职业的荣誉感和吸引力，吸引更多的优秀人才加盟法官队伍，减少和避免法官队伍的人才流失。要统一建立法官健康档案，定期检查身体，有严重疾病的干警给予补助，并实施带薪休假、定期疗养等机制。

2.7 设立基层法官培训专项基金，增强保障性。在培训经费上应向基层法院倾斜，争取各级财政支持，设立基层法院法官培训专项基金，专款专用，每年进行审计、公示，不得将培训资金挪作他用，从时间、场地、交通等各方面尽力保障参训人员参加各类教育培训。

队伍建设是法院的永恒主题，是树立“忠诚、为民、公正、廉洁”政法干警核心价值观、提高司法公信力的先决条件，基层法院要以对党和人民高度负责、对司法事业高度负责、对广大干警高度负责的精神，坚持不懈地抓好队伍建设，要始终坚持人民法官为人民，努力建设一支让党放心、让人民满意的高素质法院队伍，为民族的团结繁荣、边疆的稳定发展而努力奉献。