论卫生基本法立法的基本问题

王星星 丁国武 杨敬科

◆医药卫生立法研究

论卫生基本法立法的基本问题

王星星 丁国武 杨敬科

本文以法学基本理论为指导，利用《中国法律法规信息检索系统》等检索工具，客观地回顾我国卫生立法的发展历程，对现有的卫生法律、法规和条例体系进行系统收集与梳理，研究分析我国卫生立法存在的问题，探讨卫生基本法立法的几个基本问题和对卫生立法的框架构建。

新医改；卫生立法；卫生基本法；基本问题；卫生立法框架构建

随着中国特色社会主义法律体系的建设和形成，卫生法制作为其中一个重要组成部分也取得了显著的成绩。然而，现行的卫生法多以行政法规、部门规章和地方条例的形式出现；刑法、民法、诉讼法等部门法中也大量地出现关于卫生的法律规定与规范；[1]涉及政府和公民健康权利、义务和责任的立法分散于各个卫生单行法中，缺乏系统性，甚至个别存在冲突；地方卫生立法也不容乐观；[2]加之我国的卫生法律、法规和条例是在不同时期、不同背景下制定的，有许多交叉、重叠，体系不完善，各法规之间内容相互冲突，部分健康保健领域甚至出现立法空白的地方。[3]这使得我国卫生法律体系在更高层面上缺乏一部母法来明确卫生活动中的基本原则、方针、立法目的、法定的责任和义务等问题，这显然不利于我国卫生法律关系的统一规划和协调，也不利于对单行法律原则、制度、规则的统一理解，更不利于对单行卫生法律的贯彻实施。鉴此，制订一部保障公民从生到死与健康相关的《中华人民共和国卫生基本法》，并将之作为我国卫生领域的基本母法与我国宪法相衔接，从立法上完成与其相关法律法规的配套，在功能上去协调和统率我国现行的各个卫生单行法，对确保我国卫生事业的合法与合理、提高医疗卫生服务与公共卫生服务的公平与效率以及维护公民健康意义重大。

一、国内外的卫生立法背景

新中国成立以来，伴随着社会主义民主与法制的发展和改革，全国人大常委会制定了《传染病防治法》《母婴保健法》等卫生相关法律10部；国务院发布或批准发布的卫生行政法规有41部；由卫生部制定发布的部门规章有400余件，此外、卫生部还制定了约1500余个卫生标准；各省、自治区、直辖市人大和政府也制定了大量的地方性卫生条例或规章，形成了我国卫生法律规范体系的大体构架，为推动我国卫生改革与发展、保障公民健康权益、提高全民健康意识和国民健康水平发挥了重要的作用。但是，从总体上讲，这些法律法规繁杂而重叠，所涵盖的领域多，有些法律法规滞后，有些法律法规之间还相互矛盾，而且现行的法律规范的内容和体系也都比较零散，因此还没有一部系统全面、涵盖从生到死、规范统一的卫生法律法规，即缺少一部统一的具有普遍意义的《卫生基本法》作为母法去改变当前卫生法规之间相互脱节、甚至相互矛盾的状况。早在1995年我国在教育方面就有了《中华人民共和国教育法》；体育方面也制定了《中华人民共和国体育法》；环境方面在制定了大量环境保护单行法律的同时，还制定了其母法《中华人民共和国环境保护法》。然而，卫生领域却迟迟没有自己的母法——《卫生基本法》。

健康权作为公民的一项基本人权，在国际上早已达成共识。英国、日本、墨西哥等一些国家都将公民健康权写入其宪法。在涉及卫生基本法的立法实践中，英国于1946年制定了《国民健康服务法》，澳大利亚于1984年制定《全民医疗保险法》,[4]日本在2000年制定了《医疗法》，墨西哥在2003年制定了《卫生基本法》，美国也在2010年制定新医改法案（ACA）。[5]以上有关卫生基本法的立法实践涵盖了卫生筹资、服务、保险、人才培养等的程序设计与规划，其中筹资模式、管理机制、支付方式、医保设计是立法重点。发达国家偏重于对医疗资源配置、供方平等地位、医药法律责任进行规划，而发展中国家则着重在对医疗资源、基本服务和救助方面加强管理。

我国在卫生基本法立法方面必须要以我国基本国情为基础，[6]以深化医药卫生体制改革为行动指南，遵循党的新时期卫生工作基本方针，总结和借鉴国内外卫生立法经验，以此来制定一部一般化、统领性的卫生基本法已成为我国卫生法律制度体系化、科学化的理性和必然选择。

二、立法目的

公民健康权是公民的一项基本人权，在一些发达的国家，如日本、意大利、英国等都将公民的健康权写入其宪法。我国虽在《民法通则》中明确规定了公民的健康权，但过去我们的一些单项卫生法律较侧重于对卫生事业的行政管理与行政职权，对公民健康保健的权利规定得却不够细、不明确、不具体。例如，《食品安全法》主要规定了食品安全的各项管理制度，而对公民在饮食卫生方面的权力规定不够，以致当公民在医疗保健服务方面的权益受到侵害时，在现有的卫生法律体系中却很难找到具体依据，甚至要去参考《消费者权益保护法》等法律法规，从而冲淡了立法的目的。所以在立法的目的上，不能只突出侧重于以对卫生事业的行政管理和职权的规定为目的，而更应以保障人民群众的身体健康为最高目标，并将此作为立法的出发点和落脚点，也就是说，该法应该围绕保护公民的健康权而制定。

三、立法原则

卫生立法原则应是贯穿整个《卫生基本法》立法工作的价值取向，这主要有两层含义:一是制定《卫生基本法》所要达到的目标；二是所要达到的目标出现矛盾时，应选择最终的价值目标。[7]立法的原则也应是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系或者法律部门的中枢神经；[8]任何部门法的制定都需要立法的原则，卫生法作为一个新兴的部门法，也不例外。卫生法立法的基本原则，是作为卫生法律规范基础的原则和准则，是卫生法的指导思想，具体来说，它是贯穿于各种卫生法律规范中，是对调整保护人体健康而发生的各种社会关系具有普遍指导意义的准则。[9]本文认为，卫生立法的原则应包括:

（一）保护公民生命健康权益的原则

生命健康权益应是其他一切基本人权的基础。卫生立法的初衷就是要很好地保护和调整与生命健康权利相关的各种医疗关系，具体说来，就是要在卫生立法、卫生执法、卫生服务的过程中都必须要保护公民的生命健康权利。

（二）系统性原则

系统性原则是指卫生基本法应囊括现行的卫生法律规范的全部内容，并在具体的规范中有所体现，不同类别的法律规范要相对均衡。

（三）辩证的原则

辩证原则是指卫生基本法自身应该是相对稳定不变的，但从发展的观点看它又是可变的。要正确把握当前与长远、现实与需求、人与自然、人与社会可持续发展的辩证关系，以现行卫生法规为主，兼顾即将制定的卫生法规，亦即在做好宏观制度机制体系建设的同时，做好微观自身体系结构性建设，为法律体系的完善留有余地。

（四）统一性原则

在构建卫生法律体系的过程中，要充分考虑各单行卫生法律规范的特点、法律机制、作用以及法律调整方式的不同，按照卫生法律、法规、规章等形式，形成有机联系的、具有不同效力等级层次的序列。

四、立法依据

（一）依据《宪法》《立法法》，符合党的依法治国的执政理念

探讨我国卫生立法，应当坚持依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略，以宪法为依据；同时，在制定卫生基本法时，应注意与《民法》《刑法》《产品质量法》等法律相衔接。不能以现有的卫生法规为依据，而应该是将《卫生基本法》作为修改其他卫生法律、法规的依据，以此建立与中国特色社会主义法律体系相适应的卫生立法框架结构。

党的十七大、十八大明确提出，建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平。其具体内容包括建立覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系。党中央从战略高度作出的卫生决策，为我国医改指明了方向。将党中央作出的一系列重大卫生决策交由国家最高权力机关——全国人民代表大会——通过制定卫生基本法将这些重大卫生决策自动上升为基本国策，让党的意志与国家意志达到高度统一，以确保医改在有法可依的前提下顺利推进，也符合党依法执政的理念。

（二）立法应参照新医改等国家卫生改革政策，符合国家“十二五”规划“保基本、强基层、建机制”的方针

2009年发布的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（新医改方案）中明确要“加快推进基本医疗卫生立法”，“逐步建立健全与基本医疗卫生制度相适应、比较完整的卫生法律制度”。这不但为医改指明了方向，而且也为制定《卫生基本法》搭好了框架。该意见还指出，要“加快推进基本医疗卫生立法，明确政府、社会和居民在促进健康方面的权利和义务”。国家“十二五”规划纲要提出“保基本、强基层、建机制”，必须要有财政保障。我国GDP总量已经成为世界第二，已经有了经济基础。另外，其他的一些法律，如食品和传染病方面的法律，都已有了实践基础，其可为《卫生基本法》的制定提供借鉴。目前进行我国卫生基本法的制定，不仅必要而且时机也已成熟。

（三）立法应从实际国情出发，借鉴国际经验，以卫生事业发展规律为依据来制定

在国际上，全民基本医疗保障体系的建立和完善，都是通过国家立法的形式得以实现的，也符合国际通行做法。就目前我国新医改的实施中，卫生改革与发展需要卫生法律体系作支撑。这卫生体制改革涉及社会各个阶层及全体民众利益，这势必需要对复杂的社会关系作出有效调整，从而需要完备又科学的卫生法律体系——卫生基本法——来统领全局。同时，在卫生改革与发展中也需要以法律治理为手段，在处于建设法治国家和卫生改革与发展的重要转型时期，卫生立法必须以我国基本国情为基础，通过法律来赋予政府卫生行政管理权力，通过法律来完善监督、制约机制，通过法律来确保公民的健康需求及获得健康服务的权力与义务，通过法治实现卫生事业的科学管理，来保证卫生改革与发展走向成功。

五、政府的职责

《中共中央国务院关于卫生改革与发展的决定》明确规定了“我国的卫生事业是政府实行一定福利的社会公益事业”。[10]新医改方案已明确了基本医疗卫生为公共产品，而公共产品或公共服务必须由政府的公共财政和公共权力加以法律的保障和规范，才能保证其效率和公正性。由于基本医疗卫生服务牵涉社会公共产品的供给，不可能完全依靠市场机制来解决，需要政府引导和行政干预，因此政府在社会公共卫生服务中应承担主要责任。世界卫生组织《2000年世界卫生报告》也指出，“政府对一个国家卫生系统的总体效能负有根本责任，对人民健康福利谨慎而负责的管理是一个有为政府的根本素质”。政府责任是指政府在制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责及没有履行好职责时所应承担的责任和制裁。[11]虽然卫生立法在我国已经推行多年，并且取得很大的成就，但还存在许多问题，需不断改进和完善；同时，也更需要政府不断加强对卫生立法工作的重视力度，在立法方面也应明确规定政府在基本医疗卫生中的监管作用，否则将难以保证卫生立法工作的连续性和稳定性。各职能部门之间的协调如果没有法律支持，卫生部门的主导地位将得不到保障，基本医疗卫生保健的综合作用也将得不到体现。

[1]王丽莎.试论中国卫生基本法的制定[J].中国医院管理, 2013,33（1）:15-16.

[2]石悦,王安富,陶然，等.中国医疗卫生法治的历史、现状与走向——中国医疗卫生法治30年之评析[J].中国社会医学杂志,2009,26（3）:137-139.

[3]王海容,程文玉,石俊华，等.试析我国医药卫生法制的主要缺失[J].医学与法学,2011,03（1）:37-41.

[4]姚建红.澳大利亚的医疗保险制度[J].中国卫生经济, 2006,25（6）:49-50.

[5]李玲.美国医改对我国医改的启示[J].中国卫生政策研究,2010,3（5）:5-6.

[6]李玉声,徐军,石俊华，等.如何构建我国和谐完备的医药卫生法律制度[J].医学与法学,2011,03（1）:42-46,54.

[7]汪建荣.初级卫生保健法的立法思路[J].中国卫生法制，2005，13（1）:4-6.

[8]沈宗灵.法理学[M].北京高等教育出版社,1994:40.

[9]吴崇其.中国卫生法学（第二版）[M].北京：中国协和医科大学出版社，2005：20.

[10]中共中央文件，中发[1997]3号：关于卫生改革与发展的决定.1997-1-15.

[11]蔡孝恒,颜巧元.新型农村合作医疗制度中政府责任问题研究综述[J].医学与社会,2010,23（9）:55-57.

（责任编辑：梅达成）

On the Fundamental Problems of the Legislation of Basic Health Law

Wang Xingxing Ding Guowu Yang Jingke

In this paper,guided by the basic legal theories,using China's Laws and Regulations on Information Retrieval System,the author reviewed the development of health legislation in China objectively, combed and collected the existing health laws,regulations,and rules systematically,analyzed the problems of health legislation in our country,and discussed several basic issues on legislation of the health law and the construction of health legislation framework.

new health care reform；health legislation;basic issue;the construction of health legislation framework

王星星，兰州大学公共卫生学院2012级在读硕士，主要研究方向为卫生政策与经济。丁国武，本文通讯作者，兰州大学公共卫生学院教授，主要研究方向为环境卫生与卫生管理。杨敬科，甘肃省卫生和计划生育委员会综合监督处处长，主要研究方向为卫生法律与监督管理。