政府危机传播治理体系初探

文/卢 川

新媒体是“可在任何时候和地点通过多种途径访问或使用，并（向受众）提供交互性、创造性参与方式的媒体形式”，其广泛渗透到从日常沟通交流到新闻传递，从生活服务到风险沟通的诸多领域，也不可避免地触及政府危机传播，并对其产生深刻的影响。如何全面理解并进一步正确把握和利用新媒体的特性，重新梳理新媒体环境下政府危机传播理念并形成危机传播的治理框架，是十分紧迫而重要的课题。

一、新媒体环境下危机传播的特征

新媒体环境下政府危机传播仍具有危机管理视域中危机传播的特点，同时又蕴含新媒体的典型特征。作者分别从新媒体的技术和社会特征、危机传播的生态特点、应对策略的核心思路三个层次（如表1所示）系统论述新媒体环境及其危机传播的核心特征“NEW MEDIA”，并以此为基础来探讨对新媒体环境下政府危机传播的认识和理解。

表1 新媒体环境及其危机传播的特征

1.危机传播的技术特征

从技术特征讲，新媒体的广泛普及促使危机传播出现网络化（Networking）、全球化（Worldwide）、移动化（Mobile）、交互化（Interactive）的特征。

新媒体环境下，依托互联网、无线网络传递的信息成为危机信息传播的主体。另一方面，公众能够随时将接收的信息传递给其他个人或群体，形成快速的人际网络间二次传播。这些基于（移动）互联网络的信息传播，使得危机传播出现网络化特征。

新媒体助力下的危机信息传播超越了国家的范畴，具有极其广泛的传播范围。同时网络上的智能语言翻译服务让信息的传播跨越语言的障碍，文字语音自动转换功能让残疾人士也能够无障碍地传播信息，使得危机信息传播真正实现全球化、泛在化。

艾瑞咨询集团发布报告称，截至2013年年底，国内使用移动设备上网的用户数量达5亿，同比增长19.5%。[1]移动智能设备极大地方便了大众随时随地获取、分享和发布危机信息，使危机传播日趋移动化。

新媒体区别于传统媒体的一个显著特点是信息传播包含交互过程，其本质是信息发布者和接收者之间通过双向和多向的互动来完成信息传播。这种方式摆脱了信源到信宿的单一传播方式，使得危机传播具备了交互特点。

2.新媒体促使危机传播生态化

新媒体环境下危机传播涵盖了大众传播、人际传播等几个方面，形成了一个复杂的传播环境。新媒体介入的危机传播对传统危机传播具有颠覆性（Disruptive），[2]也促使形成危机传播新的生态化（Ecological）属性。

从信息发布角度来看，危机利益相关人可将危机信息第一时间发布到网络和新媒体上，形成实时的突发信息发布，颠覆了政府或传统媒体作为危机信息发布来源的唯一性。从信息媒介角度来看，新媒体凭借绝对的人群覆盖优势远远领先于传统媒体，其信息发布在时效性方面更是优势明显。习近平广州考察的微博直播，是由一个号称“学习粉丝团”的普通民众微博发布的，“它准确地报道了习近平在广州的考察路线，有时甚至比正规媒体还要抢先一步”。[3]从信息接受者角度看，新媒体颠覆了传统媒体信息受众的概念，信息受众同时也是信息传播者这种“双重角色”的定位使得传统意义上的受众成为影响政府决策的重要主体。

新媒体环境下的危机传播各要素构成了新型传播生态，新媒体凭借多样化的传播途径、快速的传播速度、病毒式传播模式，成为覆盖大众的主要传播媒介。新媒体彻底改变了传统危机传播中的发布者、媒介、接收者之间的线性、单一关系，三者之间形成了彼此关联、互相影响、互为协同、此消彼长的新型生态传播环境。在此生态环境中，政府的危机传播权威性受到挑战，传统媒体受到一定程度的对抗性解读，民众不仅不再单纯地从传统媒体获取信息，而且在信息传播中赋予自我解读和阐释，由此可能形成针对政府的舆论环境和压力。

3.政府危机传播应对策略的变化

在充分利用传统意义上政府危机传播策略、方式、原则和手段的同时，政府危机传播更应该注重传播策略的演化性（Evolution）和敏捷性（Agility）。

危机传播过程中的信息不再是单向传播，民众通过信息分享的媒介，将带有主观判断和个人解读的看法和观点即时进行传播。一方面，分享信息的人在传播之前会附加、删改，抑或是重新阐释信息内容，信息流在传播过程中内容发生一定程度的演化和改变。另一方面，危机信息传播的演化也意味着政府危机传播过程中需要根据危机传播发展态势，进行正确研判，综合考虑危机应急处置需要，不断满足民众对相关信息的需求，通过及时、快速、合理的政府危机传播达到妥善处置危机事件、减少危机损害的目的。

对于危机事件，传统媒体的报道总有难以避免的时差，在这个信息真空期，当事人或者目击者利用新媒体传递最新的现场画面或视频到网络上，几乎可以没有时间差地实时发布、滚动发布、多主体发布。在新媒体环境下信息快速传播要求政府危机传播做出适应性改变，危机传播应该与时间赛跑，在第一时间敏捷应对、快速响应，及时、主动公开危机事件真实信息和发展态势，理性进行评估并进行反思，从而消弭民众的怀疑和不信任，争取最大的理解和支持。

二、生态模型下的“危机传播治理”观

政府危机传播中的政府与公众达成理解和共识的过程，同时也是危机事件导致的负面因素与危机传播涉及的各方对化解危机、重建契约的博弈过程。在新媒体传播媒介的推动下，群体间、内部的强关系传播显示出具有超越传统大众传媒的潜力和趋势。

在充分考虑多种传播模型的基础上，本文试图从“危机传播生态”角度来解析、探讨新媒体传播背景下的政府、媒体、大众三要素之间构建的新型传播关系——危机传播生态。如图1所示，在危机生命周期中，围绕着政府、媒体、大众等危机传播诸多主体以危机为中心集合在一起。在新媒体环境下，这些主体内部之间、主体与主体之间，彼此关联，相互影响，动态博弈，彻底解构了传统危机传播的线性、层次性结构，形成了一个具有多元、共生、演进等特征的生态圈。

图1 新媒体环境下危机传播生态模型

1.政府危机传播主导地位受到挑战

新媒体拓展了民众对政治和社会问题展开讨论的公共领域和自主性，也加强了民众间的信息联系与集体行动。新媒体的崛起导致传统意义上政府在危机爆发阶段的信息发布、危机传播控制与主导地位受到挑战，弱化了政府作为危机事件第一信息掌控人的角色。政府作为突发事件信息发布的主体，大众媒体作为主渠道，公众作为接受客体的单向传播形式已经被打破，话语权和发布权的分散、下移导致政府舆论被动。为应对新媒体崛起所带来的挑战和机遇，政府部门、权威机构开始纷纷利用新媒体渠道（如建立官方网站、微博等）积极进行信息沟通与发布。

2.媒体的引导功能弱化

在危机传播过程中，媒体是政府与公众信息传递的“中间人”，肩负着正确引导舆论的职责，应该及时、客观、全面地传播和报道危机事件信息，向受众提供一个较为丰富、权威、理性的危机全景图。尽管人人都能发布信息，但微博、微信上的突发事件、热点话题进入视野时，公众总希望能从传统媒体，特别是官方媒体上得到求证。遗憾的是，在某些情况下，当危机事件触及地方局部利益的时候，某些媒体的失声，导致其作为政府传播权威信息和公众获取真实信息的渠道在危机传播中广受质疑。一旦媒体保持沉默，那么真实可靠的权威信息就会缺失，谣言便会利用新媒体趁机而入，加速消解传统媒体的舆论引导功能。

3.公众舆情力量日益强大

大众群体内部、群体间存在的多元、交互、实时的人际间传播模式趋于主流，在信息和通信技术的助力下，大众不再仅仅是默默无闻的被动信息接受者，而是作为个体参与危机传播，通过在网络社区发表自己的意见，自由传递信息，引发甚至引导其他参与者的关注和讨论。那些从官方媒体上消失的“新闻”，会在网络上“茁壮成长”，广为传播。公众作为独立表达意见的“信息发布者”，甚至成为影响政府决策的重要主体。

4.意见领袖在危机传播和化解中的作用日益凸显

以微博、微信等为代表的新媒体，提供了人际间面向网络的、密切的双向互动交互，采用朋友圈、粉丝、关注、转发等方式建立一种简化的社交关系。在这种形式信息传播中，占据传播主导地位的“意见领袖”[4]在人际传播中具有重要地位。例如，新浪微博排名前10的名人，拥有1.6亿多的粉丝量，排名前30的名人，粉丝数量均在1000万以上。[5]在政府危机传播过程中，如果“意见领袖”能够客观公正、积极地向大众传播对于危机事件的信息，消弭针对事件导致的负面影响，对引导公众、化解危机、减小损失具有重要的促进作用。

正是由于新媒体的广泛而深刻的影响，政府危机传播的传统层次模型应该得以修正，以“生态模型”来重新认知新媒体环境下的危机传播主体及其交互模式，并且在生态模型指导之下，政府危机传播策略也应该逐步从“危机管理”过渡到“危机治理”。表2针对危机传播应对涉及的多个方面进行了比较。

表2 政府危机传播管理与危机传播治理的对比

三、政府危机传播的治理体系框架

新媒体及其新媒体环境下危机传播的新特性，迫使我们重新思考政府危机传播生态体系下的治理框架（见图3）。如何在危机的全生命周期中，充分考虑生态体系下的各主体交互，并且从组织机构、法律规章、技术资源等角度，全面提高政府危机传播的治理能力和效能，是摆在我们面前的一项重要而又紧迫的课题。

图3 政府危机传播的治理体系框架

1.危机传播生命周期管理

从危机管理学的语义来看，危机事件可划分为危机潜伏期、危机爆发与扩散期、危机平复期（消退期）四个阶段。

危机爆发前是危机的潜伏期，矛盾量变和积累的阶段。在危机前，可能会出现相关的征兆，但未造成损害或损害很小。这个阶段在时间上占据绝对主导地位，也是发现危机和预防危机的有效阶段。在危机潜伏期，须加强危机处置演练和一案三制[6]建设，加强生态涵养。协调媒体、政府间的互动关系，加强热点监测。完善应急预案，规范危机传播操作流程，理顺危机传播组织体制，落实危机传播主管单位和主体职责。

危机爆发期事件快速发展，事态严峻；危机扩散期事件强度升级，对于危机传播和处置的干扰因素出现，影响正常活动，并对社会组织或政府的形象或声誉产生影响。在危机爆发期和扩散期，须针对危机发展态势，及时进行热点监测，依托政府内部专业危机处置和危机传播机构，按照法律法规的操作要求，在借助社会力量的基础上进行积极有效的危机处置和传播工作。

危机平复期也是危机的消退期，在该阶段危机事件已得到控制，但并未完全解决。在此阶段，应深度、全面、理性回顾整个事件，引导公众正确认识事件，修复公众心理，推动各种应对措施和预防体系的完善。

2.危机传播生态治理

传播生态涵养。传播生态涵养需要重视新媒体对于信息及传播环境的影响和改变，适应新媒体的发展，应对传播渠道下沉、信息传递碎片化、全天候、交互演进的趋势，加强政府自身的危机传播意识和组织机构建设，重视依托新媒体建立新的危机传播渠道，采取积极开放的态度与网络社区尤其是“意见领袖”等传播关键进行互动，积极维护传播道德和秩序，倡导传播生态文明建设。同时依据或制定法律法规，对使用新媒体进行恶意传播的行为进行规范和打击，规范新媒体传播行为，通过合作、发展、监管、处罚等措施多管齐下，维护健康有序的新媒体传播生态。

热点监测预警。热点监测着眼于危机事件发现和态势跟踪，是危机潜伏期对危机早期发现和预警、危机爆发、扩散期政府快速应对的前提和基础。新媒体环境下多渠道的信息传播，需要多种来源连续监测并获取信息。应进一步完善政府传播职能，依托专业机构、借助社会力量，应用多种技术手段进行舆论监测和数据采集分析。通过综合应用舆情监测与数据挖掘技术，关注热点新闻，及时、准确地进行信息采集、分析和预警，同时将热点信息及时传播到各级政府信息监管机构，为危机事件早期应对奠定基础。

信任重建与恢复。针对危机产生的负面影响，政府需要对直接利益相关群体提供关怀，提高或重塑对信任的感知，并通过新媒体传播渠道将相关的反馈、评估信息传递到大众，消弭民众中的怀疑和不信任，争取最大的理解、支持，以修复政府形象，进行信任重建。

3.政府危机传播的保障体系

技术资源保障。技术资源包括计算机设备、应急通信设备、网络探针和监测平台、新闻发现和舆情跟踪大数据技术平台等软硬件。针对新媒体传播的多种渠道，健全信息收集和整合的途径，建立具备针对数据新闻、热点话题、重点舆情等的专业化分析服务平台，建立面向新媒体的常态化、全天候、安全可靠的信息发布系统，及时发布相关信息，作为传统官方信息发布途径的补充，以满足政府危机传播要求。建立覆盖全国、为政府的专职危机传播、信息发布机构服务的实时信息沟通、传达、通报机制的系统，作为应急视频会商等应急处置系统的支撑和补充，便于中央与地方各级政府。不同地区、层级地方政府的危机处置。传播机构快速的沟通、协调。在技术资源保障工作中，还应该充分借助专业领域企业的力量，通过向企业购买服务的方式，获得技术支持和运维服务支持等。

法规制度保障。政府危机传播中的应变能力，管理的权威性、主动性，以及针对必要社会应急资源进行统一调配的能力是法律和法规赋予的权利和义务。我国于2008年起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）是政府信息公开的纲领性法律法规文件，是对政府危机传播具有指导性和强制性的法规要求，也是政府危机传播的可靠支撑。应该在国家应急管理体系近年来运行的经验基础上，强化《条例》操作和实施的配套文件和细则，具体化信息公开和危机传播的负责机构、原则、形式等内容，明确危机事件的责任主体和传播主体，避免危机传播中不同政府部门出现信息发布互相矛盾的情况。同时，应完善信息公开及危机传播行政问责制度，明确各级政府信息公开的责任主体，在同体问责的基础上积极引入异体问责机制，革除责任连带关系，依托制度化举措，推动大众、社会团体、媒体等对政府信息公开及危机传播的监督。此外，还应建立规范的危机处置流程体系和传播机制，按照危机事件的级别，面向专职的危机传播机构，完善预案中关于危机传播工作的流程，通过法律法规完善流程危机传播规范，避免危机处置过程中较为突出的“责任人按照现场态势主观决策，缺乏危机处置的通盘考虑”的问题。同时，明确危机事件处置完成后的分析与评估工作，在分析总结的基础上改善和优化危机传播流程体系。

组织人才保障。针对新媒体传播建立监测系统的资金投入较大、人力成本高，且新媒体舆论传播跨越了地域限制，地方政府的传播监测机构对管辖地外的危机传播事件缺乏有效应对等情况，建议在国家层面设立针对新媒体的舆论监测和热点发现的专职危机传播机构，并承担（新）媒体舆论监测功能，完善危机传播职能，并在国家层面推动危机传播治理和传播生态文明建设。

在纵向上，该专职机构与各级地方政府“新闻办”、“网信办”建立危机信息及舆论热点监测共享体系，以确保地方政府对属地处于“潜伏期”的危机事件尽早发现，及时沟通，也可加强针对地方政府应急处置的监督和监管。在横向上，强化政府传播职能，各级政府“新闻办”、“网信办”与危机处置的“应急办”建立联席办公制度，加强协调沟通与联动，规范危机传播的出口，协同完成危机事件处置应对，建立与现有“分级响应、属地管理”相适应的纵向政府危机传播体系。此外，危机事件的信息传播关键是要建立一支高素质、专业化、拥有丰富经验的人才队伍。通过多种方式加强队伍建设、人员培养工作，为危机传播提供坚强的人才保障。

注释：

[1]http://wireless.iresearch.cn/others/20140114/224843.shtml

[2]disruptive innovation来源自Clayton M.Christensen的技术泥石流假说(technology mudslide hypothesis)，用以指代具有颠覆性的技术创造的新市场直接取代旧技术占有的市场，从而形成对既有技术的颠覆和破坏。本文借此(disruptive)说明新媒体相对于传统媒体对传播的颠覆性和破坏性

[3]http://news.163.com/13/0206/05/8N0PB00300014AED.html

[4]根据百度百科，意见领袖是指在人际传播网络中经常为他人提供信息，同时对他人施加影响的“活跃分子”，他们在大众传播效果的形成过程中起着重要的中介或过滤的作用，由他们将信息扩散给受众，形成信息传递的两级传播

[5]http://ent.sina.com.cn/s/m/2012-05-08/16393625102.shtml

[6]国务院提出的突发公共事件应急预案、应急机制、应急体制和应急法制建设要求，简称为“一案三制”

[1]Schivinski Bruno D，browski D.The Effect of Social-Media Communication on Consumer Perceptions of Brands[J].Journal of Marketing Communications，2014，2-19

[2]史安斌.危机传播与新闻发布[M].广州：南方日报出版社，2004

[3]保罗·F·拉扎斯菲尔德.人民的选择[M].北京：中国人民大学出版社，2012

[4]郭庆光.传播学教程(第二版)[M].北京：中国人民大学出版社，2011

[5]郭倩倩.突发事件的演化周期及舆论变化[J].新闻与写作，2012(07)