连片特困地区多中心协同反贫困治理的初步构想

冯朝睿

贫困是一个世界性的问题，缓解和消除贫困是全人类面临的共同任务。中国作为世界上人口最多、贫困问题最为突出的国家之一，贫困主要集中在农村地区，重点在连片特殊困难地区。因此，应消除连片特困地区的贫困问题，实现社会的和谐与稳定，保证社会持续健康发展。

一、研究背景

2011年5月，中共中央国务院颁布实施的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》显示，我国目前有14个集中连片特困地区(以下称“连片特困地区”或“片区”)，六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山―太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场。这些区域包括505个县，国土面积139万平方公里，总人口2.2亿，其中农村人口约1.9亿。根据2007～2009年统计数据的平均值，这些地区的县域人均国内生产总值为6650元，县域人均财政一般预算收入为262元，县域农民人均纯收入为2667元，分别相当于西部平均水平的49.1%、43.7%和73.2%。因此，要实现党中央、国务院确定的2020年中国全面建成小康社会的奋斗目标，重点在中西部地区，难点在集中连片特殊困难地区。

连片特困地区区域发展与扶贫攻坚是中央根据扶贫开发新形势和全面建设小康社会总体目标作出的重大战略部署。它与我国以往的区域发展与扶贫开发战略最大不同之处在于：以“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”作为基本原则和思路，是一种将区域发展与扶贫开发有机结合的崭新发展模式(而不仅仅是一种区域发展模式或扶贫开发模式)，改变了以前区域发展与扶贫开发互不关联的传统模式[1]。这种新模式实施的成功与否事关我国全面建设小康社会的目标与中国梦的实现。笔者认为，贫困的产生是政治、经济、社会环境、人文环境、地理条件等多方因素共同作用所导致的最终结果，如果仅仅只关注其中一方，单方面通过政府的力量来解决贫困问题是不现实，也是不可能的。只有构建起政府、社会、非营利组织等多方共同参与的多中心协同治理模式才是解决当前我国贫困问题的最终出路。

二、反贫困治理的研究现状及存在的问题

随着我国全面建设小康社会向纵深方向推进，连片特困地区的扶贫开发成为国家未来十年扶贫攻坚的主战场，一些学者开始着手小康社会建设背景下的连片特困地区反贫困治理研究。这些研究在近三年陆续涌现，主要集中在三大方面：一是连片特困地区反贫困制度创新研究。如曹洪民(2011)从四川省仪陇县“搞好扶贫开发，构建社会主义和谐社会”试点工作出发考察，认为反贫困治理应该从基于存量资源整合的制度创新出发，建立类似于“扶贫互助社”的方式进行扶贫治理研究分析，并提出了若干干预措施[2]；陈琦(2012)利用英国牛津大学开发的AF多维贫困测量方法，以武陵山片区为例，对连片特困地区的农村贫困进行了多维测量；肖映胜(2011)依据武陵山民族地区民族关系、经济社会发展程度等特殊因素，对该地区和谐社会指标选取原则、指标体系内容以及指标体系的具体应用作了探讨[3]；吕学芳、肖映胜依据武陵山民族地区民族关系、经济社会发展程度等特殊因素，对该地区和谐社会指标选取原则、指标体系内容以及指标体系的具体应用作了探讨[4]。二是连片特困地区区域发展的协作路径和减贫战略研究。王志章从组织机构、协作目标、协作机制、协作路径诸方面分析了武陵山片区区域发展的协作路径[5]；黄承伟和向家宇指出，为应对新阶段连片特困地区扶贫攻坚的挑战，连片特困地区扶贫攻坚战略应坚持连片开发与具体扶贫项目的有机衔接，坚持各项扶贫资源的有机整合，坚持效率与公平兼顾，坚持政府主导与群众参与并重，增强连片特困地区扶贫攻坚的科学性、统筹性、公平性和人本性[6]。三是连片特困地区贫困治理的理论创新与意义解读。吕方认为需要通过体认“连片特困地区”减贫与发展道路的独特性，从多元发展、多重视角、文化自觉三个层面激活“发展的想象力”，开创新型的贫困治理模式[7]。杨安华和李民则对连片特困地区区域发展与扶贫攻坚的战略意义做了深度解析[1]。除此以外，针对连片特困地区跨域公共事务治理的研究也较为引人注目，包括环境治理，如蒋辉[8]；公共安全协同治理，如张大维[9]、杨安华[10]等的探讨。近年来国内学界对于多中心治理理论、模式及其应用等方面的研究呈现井喷之势，但是对更有启发性和实践性的多中心协同治理模式(PCGM，Polycentric Collaborative Governance Model)研究不够充分[11]。杨志军对这种模式作了具体的界定和阐释，他认为，多中心协同治理强调治理主体的多元化和治理权威的多样性，努力寻求政府与其他各类公共性主体的合作路径，期望建立一种共同解决公共问题的纵向的、横向的或两者结合的高度弹性化的协作性组织网络，从而取得持久性共同利益的实现[12]。

总体而言，近年来连片特困地区的反贫困治理成为我国学术界研究的热点问题，取得了大量研究成果。但从反贫困治理的研究取向来看，扎堆现象极为严重，主要集中于贫困线、收入、就业、社会保障等基于行动取向的客观因素研究，对于政府治理主体反贫困的体制机制创新研究却较少关注。相关研究中，很少有学者注意到连片特困地区地方政府反贫困治理模式创新的可能性，缺乏有力的分析工具和模式构建。主张将连片特困地区反贫困治理纳入小康社会建设目标之中，探索以地方政府为主体，以其功能再造为基点、府际合作为依托、社会组织参与为平台构建多中心协同的反贫困治理模式的研究尚未真正出现。而在实践层面，虽然我国出台了不少有关连片特困地区扶贫开发的政策，但在贯彻落实的过程中问题重重。因此，本文提出的构建一种多中心协同式反贫困治理体系在连片特困地区具有理论价值和实践意义。

三、多中心协同反贫困治理的实施策略

多中心协同反贫困治理体系倡导改变以往由政府主导的单中心治理模式，构建政府、社会、非营利组织、贫困者积极参与的府际合作反贫困与政府—社会协同反贫困多方联动的多中心协同治理体系。

1.由政府主导向政府组织、引导的反贫困治理模式转化

过去的扶贫工作基本上都是以政府为中心，政府作为扶贫治理的主体在扶贫工作中发挥着主导作用。笔者认为，政府在反贫困治理过程中的角色和职能定位，不仅会影响到反贫困治理工作的绩效，而且势必影响到贫困地区反贫困治理机制及治理地区的政治、经济、文化、社会、环境、人文等因素的协同发展。必须转变政府在扶贫中的角色和职能，把以政府为主体的反贫困治理模式，逐步转变为政府引导下的社会、非营利组织、贫困者积极参与的多中心协同治理体系。在多中心协同反贫困治理体系中政府更应当充当监管者，主要职能应当体现在制定贫困线标准，准确识别贫困目标群体，制定反贫困战略，进行重点区域的贫困监测，保持宏观经济稳定和持续快速增长，提高财政转移支付中的提供公共物品和公共服务的能力，对贫困人口进行教育、科技培训，制定区域经济发展战略等。政府从主导者变为组织者、引导者、参与者，在整个扶贫治理过程中与其他参与主体协同互动，参与反贫困治理。

2. 构建贫困农民、农业组织、政府(中央政府和地方政府)、非营利组织、私人部门、国际资源及其他组织参与的多中心协同反贫困联盟

传统意义上的扶贫工作基本由政府来唱独角戏，多中心协同反贫困治理模式要求政府激发受助贫困人口的主动性，发挥贫困人口的主人翁效应，实现贫困人口在由农业组织、政府、非营利组织、私人部门、国际资源、其他组织及自身组成的反贫困联盟的帮助下的脱贫目的。贫困问题产生的原因从来都不简单，政府应当一方面重视贫困人口的人力资本投资，加强对贫困地区人力资源的开发，培养和提高他们从事农业生产、获取资源和参与市场竞争的能力；另一方面要引导贫困人口建立自我服务和自我发展的合作组织机制，通过各种渠道使贫困人口参与到影响他们生活的反贫困活动中，使贫困人口成为有效反贫困治理的主体力量，从而真正实现贫困人口自我脱贫的战略目标。制约贫困地区经济发展的主要因素，与其说是资金缺乏和劳动力素质低下，不如说是缺乏体制机制创新。只有不断地创新和完善反贫困治理体系，以观念创新为前提，方式和手段创新为核心，组织机构改革为运行载体，监督完善创新机制为保证，整合农业组织、政府(中央政府和地方政府)、非营利组织、私人部门、国际资源的援助方式和渠道，充分发挥反贫困制度体系的整体效应，让贫困受助人口、民众、农业组织、非营利组织、行政机构等扶贫主体互动，实现多中心协同治理。在多中心协同反贫困治理体系中，政府不再作为唯一中心在扶贫过程中发挥关键性作用，而是试图让参与扶贫的主体由一元变为多元，由一个中心变为多个中心。这些中心之间是平等协作关系，各自利用自己的优势在反贫困治理体系中发挥自身的作用，同时，与其他主体之间不断交换资源，最终实现各个主体协同发展，整体效用最大化。

3. 加大国际资源的申请援助力度

尽可能地多争取国际组织和发达国家提供的扶贫援助项目。一旦项目被批准，中央政府及地方政府必须按照扶贫基金的管理规定，严格管理资金的使用，杜绝挤占、挪用扶贫资金事件的发生，确保扶贫资金流向贫困地区，努力提高外援项目的经济效益，同时，注重加强扶贫资金使用之前、之中及之后的效果评估，使国际资源在中国贫困地区的反贫困治理中发挥主体作用。

4. 府际合作反贫困与政府—社会协同反贫困

充分正视贫困问题的长期性和艰巨性，必须认识到反贫困治理是一个需要多方努力、共同合作才能攻克的公共难题。在区域公共事务和跨界公共问题大量滋生并日益复杂化、多元化和规模化的情况下，随着全球化与区域一体化的推进，地方间关联度和依赖性不断增强，通过府际合作解决区域公共问题已成为重要策略。在全球范围内，打破壁垒、互惠合作，优势互补、资源共享，已逐渐在公共治理领域获得共识。笔者认为，应告别“撒胡椒面”和竭泽而渔式的开发式扶贫或救济式扶贫，建立以中央、地方政府，东西部政府对口协作和地方政府间府际合作为依托，让国际、本土NGO等社会组织参与为平台的多中心协同式反贫困治理体系。