宗教界慈善的组织化引导问题研究

明世法 李 琳

一、宗教界慈善公益活动组织化引导的以往研究与新框架

长期以来，中国慈善服务模式基本上是政府主导型，政府为宗教界慈善参与提供的制度保障和活动空间仍然有限。2012 年2月，国家宗教局联合中央统战部、国家发改委、民政部、财政部和国家税务总局印发了《关于鼓励和规范宗教界开展公益慈善活动的意见》；2012年9月，全国各宗教团体的“慈善周”和全国宗教界慈善交流会等表明，中国宗教慈善迎来新的发展机遇。

目前“我国有宗教团体近5500个，宗教活动场所13.9万处，宗教界人士36万余人，信教群众数以亿计”[1]。无疑，宗教界蕴藏着巨大的慈善资源，需要有力的社团组织将民间分散的个人慈善力量加以整合。因此，加强宗教界慈善公益活动组织化引导的研究具有很强的现实意义。

(一)已有研究的视角与评价

1.从组织的制度定位研究

学界和宗教界往往认为宗教慈善的组织化和制度化是宗教与社会的双赢。我国学者如高师宁(2007)、张士江(2007)等以天主教为例，强调对宗教慈善组织的非营利性、非政府性的定位及其成效；邓子美(2008)等以南普陀佛教慈善事业基金会为例，指出该类组织模式在大陆佛教慈善组织中具有范式的意义；妙贤法师(2010)认为，成立基金会有利于佛教募款及佛教公益事业的规范化。

2.组织政策和法律环境优化研究

如刘继同(2005)强调基督宗教慈善服务需要政策支持和宽松环境；刘澎(2010)强调宗教立法等研究。魏德东(2009)主张宗教组织的合法性获得与其公益性的社会服务密不可分。明世法(2010)从社会公共领域的构建主体层面，提出宗教界慈善组织身份的制度纯化。周伟文(2009)强调政府(宗教工作部门)对宗教界慈善事业的主导作用。闫莉(2011)认为应在政府构建的慈善服务宏观框架下，由宗教组织为主的各种慈善社团组织和个人向社会供给慈善服务，使慈善服务微观化、具体化。[2]

3.组织教育引导方面

王振耀(2012)强调社会慈善离不开养成教育，要注意教育的多样化，指出宗教慈善教育的重要性。王建平(2009)以甘肃和青海地区为例，提出经堂教育与公益慈善的关联性。

上述有关学者的研究，往往从组织化环境建设的某一个方面研究宗教慈善，虽然研究比较深入，但整体上缺乏组织制度的整合机制研究，往往忽视宗教在中国政治与社会中的敏感性环境下，尤其是政策或法治的设立或实施困难的情况下，谁来协调、如何协调的问题。在宗教治理向法制化转型的阶段，发挥和创新统战机制，促进宗教在社会建设与社会服务中的积极作用，对中国和谐社会建设具有革新和固本的意义。

笔者从中国特色宗教与社会整合的传统制度实践——统战整合的视角进行研究，希冀发挥和优化统战整合机制对宗教界慈善公益活动的组织化引导作用。

(二)新的研究框架：统战整合机制的视角

社会整合或社会团结，一般是指社会不同的因素、部分结合成一个协调统一的联系状态。

社会整合理论的主要学者有杜尔凯姆、帕森斯、埃文思等。其中，帕森斯对社会整合的机制分析比较综合与深入。他认为社会行动单位都是在特定的社会行动系统之中发生的。对于一个社会来说，维持其内部各子系统之间的边界关系的最低平衡是至关重要的。子系统之间的不平衡和剧烈冲突，超出了社会调解的控制范围，原有社会结构无法继续维持下去，就会出现全面的社会变革。并非任何边界关系的不平衡都能引起社会进化。社会进化意味着社会整体能力的增强。

发挥与优化执政党统战整合的制度机制，协调和服务宗教与社会的慈善参与，在中国是个现实和方便的路径。因为宗教统战的包容和整合具有中国国情的合法性传统。

所谓“宗教统战”即中国共产党在长期革命斗争实践中，一定程度上团结宗教界人士和信教群众为各个阶段的革命事业服务，逐步形成中国共产党宗教政策中的“统战传统”(徐以骅，2011)。统战(统一战线)，即大统战，发挥了大团结、大联合的主题与职能，是共产党革命和执政的重要法宝之一，联系协调民族、宗教、民政、政协、人大等相关部门。

宗教统战整合机制是相关主体和参与对象以一定的运作方式，把宗教统战领域的各个部门和组织联系起来，使它们协调运行而发挥作用。宗教统战引导机制的发挥离不开一定的载体。引导机制的载体主要是体制和制度。所谓统战引导体制，主要指党委统战工作协调部门及相关职能部门的权责划分，以及政教之间的关系定位、边界；所谓统战引导制度，广义上讲包括国家和地方的相关统战主体的有关政治、行政、法律等治理制度的运用。

宗教统战整合机制的实现，要确保宗教的“适应环境”、“目标实施”、“团结容纳”、“维持价值”的功能要求。宗教统战是中国特色的宗教管理制度，吸纳了执政党、政府、人大、政协等政治及行政资源参与宗教方针政策的制定或执行。从实际管理运作体制来划分，宗教统战的管理主体为“双重主体”，即“一个是各级党的统战部门中的宗教工作机构，另一个是各级政府中的宗教管理机构。统战部门的宗教工作机构主要研究宗教方面的重大问题，协助中央和各级党委制定宗教工作的大政方针、把握政策方向、做好各级宗教领袖的联络工作，负责党政群各个系统宗教工作的协调统一；政府宗教工作机构主要是贯彻执行党的宗教政策，做好宗教管理工作，处理宗教管理中的具体问题。两个系统分工配合，强化了各级党政领导处理宗教问题的能力。”[3](P84～85)

改革开放以来的宗教统战工作，主要有两种方式，第一种是行政式统战，即以计划、行政的手段把宗教相关各个部分动员起来，体现的是激励和制约功能，行政统战手段在实际工作中呈现出不断强化的趋势。第二种是服务式统战，即以沟通和监督的方式去协调宗教相关主体之间的关系。服务式统战，在宗教政策实践中发挥了开创性的作用，但在监督方面和法制引导方面还有很大的改进空间。中国大陆的宗教统战整合机制，主要借助党委统战部和政府宗教职能部门双重主体的行政统战发挥作用，在宗教“适应环境”和“目标实施”功能方面，作用比较显著，但仍需要进一步地拓展功能，方向是宗教信众及其组织公共参与空间；在“团结容纳”和“价值维持”功能方面，宗教界受到的制度性制约因素比较多，如宗教事务的行政管制多、法制保障弱，政教关系的边界不够清晰等。

二、中国宗教统战引导的政策取向与宗教界慈善空间

随着时代的发展，中国宗教统战引导的政策取向，先后经历了宗教安全、宗教适应，向宗教公益身份培育的转化。

在改革开放之前，我国宗教政策实践主要是维护宗教安全，理论上的反映主要是宗教鸦片论、渗透论。直到1982年，中共中央19号文件才首次提出组织宗教界参与社会服务的政治导向。随着宗教组织的恢复和重建，宗教界开始设立职业性的公益组织。如，1985年4月，中国基督新教领袖丁光训主教发起成立了以帮助教育、医疗卫生、社会救助和农村发展为主的民间社会服务机构——“爱德基金会”，成为中国大陆首个宗教背景的慈善机构。

1993年11月，在中央提出“积极引导宗教与社会主义社会相适应”的政策之后，宗教界参与社会公益服务就成为各级党政部门引导宗教与社会主义社会经济、社会稳定和慈善事业相适应的一个实现方式和具体途径，进而受到了肯定与鼓励，并作为宗教工作的大方向和目标被确定下来。

2005年2月，胡锦涛指出：“宗教与社会主义社会相适应，就是要自觉遵守国家法律法规，努力维护社会稳定、民族团结和祖国统一。积极弘扬宗教教义中扬善抑恶、平等宽容、扶贫济困等与社会主义社会道德要求贴近的积极内容。”[4]2007年10月，十七大报告明确提出：“全面贯彻党的宗教工作基本方针，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用”，是对积极引导宗教与社会主义社会相适应理论的深化和发展。

这种“适应论”与以往的“鸦片论”相比，有历史性的超越和本质性的进步，“适应论”的积极功能愈加凸显。但各地在落实宗教政策的过程中，仍然有时从消极功能的角度理解“适应论”，即把宗教作为“不适应”社会主义社会的消极因素，要千方百计地对其进行“引导”、使其“与社会主义社会相适应”，甚至把宗教的慈善参与理解为宗教渗透和非法宗教活动的手段，忽视了社会主义时期宗教积极性的主要方面。与之相应的是，长期以来，慈善服务模式基本上是政府主导型，政府为宗教慈善提供的制度保障和活动空间仍然有限。直到2012 年2月以来，随着新的行政政策出台，宗教界开始迎来慈善发展的新机遇。国家宗教局副司长焦自作认为：“自2012年2月国家宗教局联合中央统战部、国家发改委、民政部、财政部和国家税务总局印发《关于鼓励和规范宗教界开展公益慈善活动的意见》、2012年9月的全国宗教团体的‘慈善周’和全国宗教慈善交流会等表明，中国宗教慈善的春天已经到来。”[5](P38)六部委的意见，从政府层面充分肯定鼓励宗教界系统参与慈善事业，并从税收政策、财政支持、财务管理和专业化方面进行引导和服务，推进宗教界多元主体慈善身份的构建，这是大陆宗教界慈善政策转变的标志。正如国家宗教局局长王作安所言：“他们(宗教信众)都是现代公益慈善事业的重要主体。宗教界公益慈善事业与社会整体公益慈善事业在方向与目标上、在服务的范围与对象上，在取得的成果和社会效益上既高度一致，又独具特色。”[6]

三、 宗教界慈善公益活动组织化的统战引导现状与问题

宗教界慈善不是仅仅作为援助工具，更不能作为政府职能延伸的方式，而应成为社会整合的内容。宗教资源要有效地参与社会整合，积极开展与政府、社会的合法化合作[5](P39)。因此，公益取向的宗教统战引导，必须坚持系统化引导、科学引导和依法引导，才能促进宗教与慈善事业可持续发展的双赢。目前存在的问题有：

(一)引导目标：重视宗教的公益取向，忽视宗教的一体化发展

改革开放以来，在党和政府的领导下，各宗教团体及其机构积极倡导公益慈善精神，组织信教群众参与公益慈善事业。在组织形式上，有的成立专门的公益促进会、职业性公益慈善组织(包括基金会)，有的设立公益慈善项目等形式，积极为公益慈善事业捐款捐物。据不完全统计，5年来(2007年至2012年9月中旬)，“中国大陆宗教界(组织)的慈善捐款约30亿元(约占全国捐款总额的1%)。其中佛教界捐款约18.6亿元，道教界约2.4亿元，伊斯兰教界约1.8亿元，天主教界约2.5亿元，基督教界约3.5亿元，基督教青年会、女青年会约4880万元”[7]。但是，近年来宗教界合法设立的公益组织，基本上受限于基金会的组织形式。加上基金会设立门槛高，结果导致了很多慈善机构难以获得合法身份，影响了很多慈善组织活动的正常开展。根据笔者对有关资料的统计，截至2012年11月，全国已经获准注册的宗教背景的基金会29家，仅占全国基金会总数的约1%(全国2910家)，这与信众约占全国人口10%的比例相比，数量显得较少。其中，基督教4家，天主教2家，伊斯兰教1家，佛教21家，其他1家。公募基金会12家，非公募基金会17家。分布在全国19个省(市)。江苏省有5家。北京、重庆、海南、河北等5个省(市)分别有2家。四川、河南等其他13个省(区)分别有1家。尚有12个省(区)，没有宗教背景的慈善基金会。

目前，在宗教界公益的引导目标上，存在着重视捐款数量，甚至行政定指标等现象。“目前一些宗教管理水平不高的基层政府官员希望宗教团体做的慈善事业，就是捐款捐物”[8](P51)。“宗教团体的捐款，学界有个说法，叫博爱竞赛或者爱心竞赛。上海宗教界有4000万了，那北京呢？各大宗教之间也存在这种情况，很多情况下是上面派指标的。”[8](P51)

(二) 引导主体：多元化，但合力不足

宗教背景的基金会在设立与管理上，存在着双重管理(业务主管和民政审批)、强调组织身份(宗教协会、名寺、名僧，政府背景)、门槛高(一般原始基金不低于200万元)、限制多(大多不能公开募捐)以及地方政府监管力量弱等因素的制约，导致宗教界慈善基金会设立难、管理不到位等问题长期存在。宗教公益参与的活动空间、活动宣传以及相关税收和财政政策的落实等，是存在了多年的难题。宗教界组织化的公益实践，往往涉及党委统战部门、政府多个部门、以及人大政协等相关机构，然而，宗教及其社会公益服务在中国大陆尚未走出意识形态及与政治关联的敏感领域，不少部门不愿意承担审批或认可的风险，无形中会制约宗教背景的慈善组织获得合法身份及其行动空间。“现代社会里一个宗教要有影响力，要进入医疗、教育等专业领域服务，组织性必须强。现实是，加强组织化程度，逐步建立宗教慈善团体自己的社会网络，一些基层政府会觉得敏感。虽然宗教界想了很多形式来突破政策约束介入慈善领域，但确实存在瓶颈。”[8](P51)

宗教界慈善参与方面存在的诸多“老大难”问题，长期得不到解决，尽管有多方面的原因，但统战的政治领导和行政管理的方面“合力”不足是更为关键的因素。

(三)引导手段：注重行政引导，但法制化水平不高

通过统战政策和行政手段的运用，能够短时间内推动宗教界慈善活动的开展。行政引导慈善捐助，是政府对宗教积极功能的肯定，短时间出成效，但容易给引导对象以慈善压力，影响其自主性。有些宗教组织能从容捐助，但有的宗教组织捐助能力较弱，为了面子，苦不堪言。

目前宗教界参与慈善活动需要在参与意识和规范化方面的引导，更需要在法律上保障宗教信仰及其实践的权利。目前，有关宗教界从事公益活动的法规，主要是《宗教事务条例》中“宗教团体、宗教活动场所可以依法兴办社会公益事业”的内容，以及2012年新出台的六部委部门印发的《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》，这些法规、规章等往往缺失配套办法或者政策措施，甚至对宗教活动、传教活动与慈善活动的区分都没有界定。如果出现宗教借慈善之名进行传教，宗教行政部门也难以实施有效的监管；对宗教慈善机构来说，如遇到借助慈善活动传教的指责，可能会出现难以澄清的尴尬，对其参与公益服务带来不利的影响。

尽管从1982年至今，中国在宗教法治化的探索中走过了30余年的历程。迄今为止，处理宗教及其实践问题，基本上依靠政策和行政法规，基于立法机关颁布的宗教基本法及相关的《慈善法》《社会组织法》等仍旧缺失；长期依靠政策和行政法规引导和管理宗教公益，政府往往陷于“既当运动员，又当裁判员”的困境中，现有的宗教管理办法也存在着管理协调的层次低、约束力不强、稳定性弱等方面的局限。

(四)引导效果：慈善捐助能力快速增长，组织机构的社会信任度有待提高

在基督教文化背景的国家或地区中，宗教组织一般直接被作为慈善组织来看待。在中国，宗教组织在社会组织中(包括政府背景的机构)的社会信任度相对还不高。根据中国社会科学院社会心理研究所和北京美兰德信息公司对2011年全国7个城市市民的社会信任度的调查，相对于政府机构(信任度得分69.2)、公共媒体(64.2)、公共事业部门(63分)，市民对非政府组织(57.5分)的总体信任程度比较低，仅比商业行业(51.8分)略高。其中慈善机构(53.5分)和宗教组织(52.5分)都接近“高度不信任”的范围。以上的调查或许未能全面反映宗教组织在内的社会组织的社会信任状况，但宗教团体及其组织，在组织目标的实现上还需要提升积极的社会影响与社会认可度。

另外，宗教背景的慈善组织管理上的透明度还有很多的提升空间。2012年12月11日，根据基金会中心网公布的中国基金会透明指数，在2200多家基金会中，有23家宗教背景的基金会，其中有3家进入前52名，有3家在2000名之外。整体上看，全国大多数宗教背景基金会的一些关键的财务信息没有公开，开展活动的相关信息也没有得到及时披露，透明度不高。

四、宗教界慈善的统战引导路径与优化

引导不是施加压力，而是尊重宗教慈善参与的自主性，为宗教界慈善参与提供便利的服务与支持。法制化慈善应加强法制化慈善的引导，弱化行政引导。要根本上解决宗教慈善的发展问题，必须从多方面一揽子做好相关工作。

(一)从统战引导主体来看，要从行政统战向法制统战转型。

1.宗教界慈善统战引导路径的法制化转型

法制化统战是对传统行政统战的超越。法制化统战的实践与优化，需要在体制和动力机制上进行创新。

转型期中央要进一步明晰和界定党委和政府组织机构的职能。在这样的背景下应加强如下工作：

一是统战体制的优化。在统战顶层设计上，提高统战部门在国家政治与地方政治中的决策与政策咨询的地位，强化其协调联系社会组织的上层人士与国家有关职能部门的职能，以政策研究促进民族、宗教、民政等统战领域的立法整合目标，调适现有统战目标，避免过于偏重经济协调的行政目标。近年来，我国有些地方开始探索党委统战部负责人进入党委常委或实行党委统战、组织工作由一名常委牵头总抓的模式等，这些统战机制的创新实践适应了社会统战整和的需要，有利于社会的和谐发展。

二是法制统战。坚持大统战的协调机制，明确和界定宗教、民族、民政等相关行政职能部门的政策研究与立法促进的基本职责(如加快促进社会组织法、宗教法、慈善法等相关法律的立法)，弱化政府宗教、民族、民政等部门的行政执法职能，强化其政策扶持和行政监督的职能，依法协调和实践大统战的职能。针对现有宗教法治以行政性为主、法规的阶位和系统性弱的现状，尤其应加快《宗教法》的设立进度，明确宗教业务相关主体立法参与的权责，通过人大立法维护宗教信仰和相关宗教团体的合法权利，促进包括宗教组织在内的社会组织依法平等的社会参与，实现宗教活动及其慈善参与的制度化和常态化。

三是以一体化的法规政策和服务促进宗教及社会的慈善参与。对于鼓励及规范宗教慈善参与的现有法规政策中存在的概念模糊和阻碍慈善发展的问题上，要依法进行修改和完善。在当前的统战领域，应加强引导和促进相关部门研究界定宗教界慈善、传教的概念、范围，依法开放慈善行动空间、慈善宣传空间(逐步从统战、政协、民政、宗教等领域的媒体开放)；鼓励媒体的宣传和监督，推进宗教领域的组织诚信制度建设、能力建设。

(二)宗教界：关键是取得社会信任

1.正确定位

宗教界，特别在组织层面，要自我正确定位，坚持依法参与，低调慈善。 慈善在个人层面上不应求名求利，在组织层面上更是如此。虽然在一些国家和地区，宗教组织在法律传统上有非营利组织身份，有较高的社会信任度。但一般来说，有宗教身份或非营利组织身份，并不意味着有应然的慈善身份。慈善活动不以身份论英雄，应该以各种特色慈善活动助益社会和平、和谐而立足。

2.量力而行，脚踏实地地做慈善

慈善身份的构建在根本上是长期实践的结果，不是单纯依靠设计、自封或媒体宣传出来的。虽然通过媒体宣传，能够扩大慈善组织的社会影响，但在宗教元素在社会公共空间尚比较敏感和宗教界慈善实践的媒体宣传空间相对较少的大环境下，踏踏实实做慈善，也会有老百姓的口碑宣传。在中国大陆，公益慈善的马拉松实际上才刚开始，要稳跑，不要上来就冲刺，有时候欲速则不达。

3.宗教组织及其慈善机构的能力建设是根本

为此，应坚持做特色、专业、规范和透明的慈善，培育慈善品牌。宗教组织的建设是基础，宗教界要继续培养优秀的宗教神职人员，吸纳优秀的慈善专业人才和管理人才。