市场产权视野下地方债务风险和银行风险同步放大机理及化解研究

曾繁华 王 飞

国家审计署的数据显示，地方政府债务规模呈快速增长之势，债务风险问题日渐凸显，引起官学两界的广泛关注。地方债务风险问题不只是一个孤立的风险问题，通过其传导性，还会引起银行体系乃至整个金融体系风险的同步放大。因此，必须找到其症结，尽快加以解决。本文拟从市场产权制度的视角，深入剖析地方债务风险和银行风险同步放大的表现形式以及产生的原因,进而提出相应的解决机制与对策建议。

笔者早在2002年就提出市场产权概念与理论，我们认为，过去人们对企业微观产权(包括有形产权和无形产权)研究较多,而忽视了对这些微观产权赖以存在的基础和实现条件——市场产权的研究。实际上,市场本身也有一个产权界定及其制度安排问题[1]。市场产权是指一国中央政府对其构建、所有、运作、管理市场及从市场获益所做的一系列市场规则与制度安排,其组成要素包括市场所有权、市场经营权、市场占有权及市场收益权等权利束[2](P43)。吴俊培、李淼焱(2013)认为，地方债务是指地方政府应该承担的债务责任，包括显性的、隐性的、或有的等多种形式[3]。睢党臣、李盼(2013)通过分析得出的结论是，地方政府举借的大部分债务已超出可持续范围，同时存在着巨大的潜在债务违约风险[4]。

一、当前财政风险与银行风险同步放大的表现形式

1.地方政府债务规模总体增长较快，部分地区偿债能力不足

(1)地方政府债务规模大。截至2013年6月底，全国地方政府性债务余额共计178908.66亿元，与2010年底相比，增长了67.3%。其中，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位举借债务占政府负有偿还责任债务的82.15%，是举债主体。从欠债政府层级看，省、市、县级、乡镇地方政府负有偿还责任的债务分别为1.78万亿元、4.84万亿元、3.96万亿元和0.31万亿元，市、县两级的地方债务尤其突出。从债务资金来源看，银行贷款占50.76%，仍是地方政府债务的主要来源，地方政府债务风险集中体现为银行贷款风险。从债务资金投向看，用于市政建设等基础性、公益性项目支出的共占86.77%，这些项目存在产能过剩和收益水平低等问题。从未来偿债年度看，从2014到2018 年及以后到期需偿还的政府债务比重达77.1%，地方政府未来集中还款压力很大。

(2)地方财政收入形势严峻

随着近年来国家对房地产宏观调控政策的出台，土地征收成本不断提高，房地产市场也不太可能在短期内迅速恢复繁荣，地方政府普遍高度依赖的土地收入、房地产及相关产业税收增速已开始下降。在企业税收方面，目前中国国内企业生产经营收益增速明显下滑。根据《2013中国企业500强发展报告 》显示，2013年中国企业500强的企业营业收入负增长、净利润负增长的企业数量甚至超过国际金融危机前的程度，多个行业出现绩效大幅下滑现象。随着营改增的全面实施，地方政府收入将较大幅度地减少，财税增收呈下降趋势，加上近年来地方财政支出缺口不断增大，这无疑使得后土地财政时代地方政府偿债能力遭遇巨大挑战，可能会引发地方政府债务危机。

2.银行体系信贷过度放大和信贷结构失衡，风险上升

(1)银行体系信贷过度放大、信贷结构失衡。在2008年国际金融危机爆发后，我国银行体系信贷投放呈现明显的逆经济周期特征，尤其是2009年，我国主要银行金融机构新增贷款规模猛增，其中，国有商业银行第一季度新增贷款占全部金融机构新增贷款的比重高达50.5%[5]。中国人民银行数据显示，从2010年一季度到2013年三季度，四大商业银行占所有银行金融机构贷款总额的40%左右。从银行信贷资金投向看，基础设施和房地产行业贷款比重较大。从2008年至2011年，主要金融机构投向基础设施和房地产行业的中长期贷款无论从贷款总量还是贷款比重都明显高于投向制造业的中长期贷款。

(2)银行体系风险增加。银行体系信贷过度投放和信贷结构失衡，一方面导致信贷投放行业部分产能过剩，政府债务和国有企业资产负债率大幅上升，存在违约风险。另一方面，广大中小企业在向银行贷款中处于劣势，只得向交易成本和信用风险高的银行表外业务融资或向民间金融市场融资，使得各类影子银行快速膨胀，由影子银行过快发展所带来的各种风险间接传导至银行体系，加剧银行经营风险。从2011年第四季度开始至2013年第四季度，商业银行不良贷款余额从4279亿元攀升至5921亿元，这已是商业银行不良贷款余额连续九个季度上升，意味着银行信贷规模扩张已经集聚了大量的风险。

二、地方政府债务风险与银行体系风险同步放大形成机理

1.地方政府债务风险转化为银行体系风险

地方政府债务的快速增长在拉动经济增长的同时，也形成了巨额的债务，并不断积累风险。首先，由于土地出让收入和房地产相关行业的税费收入在偿还巨额的地方政府债务中占有重要的位置，为了获得更多的财政收入，地方政府首先会从各方面维持房地产市场的非理性繁荣；其次，房地产开发需要从银行借入大量资金，银行对房地产贷款有较高的收入预期，也愿意为房地产行业提供贷款；最后，对于银行而言，不仅可以从房地产贷款和个人房贷中获取较高收益，而且由于地方政府不断增加的土地财政收入还可以增加银行的存款规模，为今后信贷规模进一步放大奠定基础。这样，银行、地方政府和房地产业三者的循环利益将导致房地产价格的持续快速上升。随着国家信贷政策的收紧，加之地方的土地财政收入大幅下滑，部分到期债务开始违约。大型国有商业银行是地方政府贷款的主要供给者，其分支机构网络遍布全国，如果某个区域地方债务出现违约导致的风险，会通过银行引发各种连锁反应，最终可能会导致金融危机爆发。

2.银行体系风险加剧地方债务风险

由于我国金融产权的国有性质，当银行风险出现后，一般会通过政府财政直接向银行注资来化解风险。在政府财政收入既定的条件下，会增加政府财政支出压力，甚至会拉大财政赤字缺口，政府必然采取增税、增发货币和发行国债等措施，又会直接或间接地加重纳税人的纳税负担，结果将是减少投资、抑制消费，使得社会实际总产出水平低于潜在产出水平，政府税收随之减少，地方政府财政收支缺口将继续增大，政府的债务风险将进一步上升。此外，这种解决方式会在客观上刺激和强化银行金融机构的预算软约束的机会主义动机，使得银行金融机构对地方政府的贷款审批更加不谨慎，间接诱发地方政府债务风险不断加剧。

3.地方债务风险将通过影子银行转化为中国版的次贷危机

一旦金融监管部门对银行贷款实施较为严厉的管制，将导致银行信贷缩减甚至中断。在建的地方政府项目为了获得资金支持，会通过与影子银行联手，将政府债务通过信托公司的运作转变成理财产品。由于有较高的收益，众多投资者在不了解情况、缺乏经验等情况下会出手购买这些理财产品。由于影子银行的融资成本高，加之政府项目的公益性质很强，投资收益率很低甚至没有收益，政府项目不可能通过这种方式偿还融资的本息。结果，这种本质上是以新债掩盖旧债的融资方式的风险不断扩大，一旦某个环节的资金链断裂，中国版的“次贷危机”将不可避免地爆发。

当上述三种机制同时相互作用时，将形成一个恶性循环，其风险不断积累，越到后期，风险越是难以遏制，必然会使金融危机爆发。

三、从市场产权角度分析两种风险的同步放大

从深层次原因看，地方的债务风险与银行体系风险同步放大的问题暴露了我国政府与市场产权边界混乱、政府间财政产权界定模糊以及政策性银行与商业性银行间产权关系混乱不清等问题，这些问题导致银行信贷资源被过度使用，金融风险集聚并不断扩大。

1.政府与市场边界混乱

对于转轨时期的中国来说，由于市场经济发展历程较短，市场规则不健全，政府和金融机构间没有明确的职责分工，政府行为没有受到有效约束，致使经济运行过程中市场经营权和转让权混乱、市场控制权不合理和市场收益分配权不公平等不合理现象依然存在。虽然我国国有商业银行完成了股份制改革，政府在让渡银行经营权过程中，商业银行也拥有一定的银行资产处置权和剩余索取权，从表面上看，银行金融机构是独立的市场经营主体，但由于国有股在主要股份制商业银行中处于绝对控股地位，股份制商业银行的国有性质没有从根本上得到改变，政府利用控股优势超越市场职能，任意侵占银行信贷资源，商业银行在各种行政干预下大量增加各种指令性贷款。

2.中央和地方各级政府间财政产权关系界定模糊

在市场经济条件下，产权清晰不仅对微观市场来说是非常必要的，而且在理顺各级政府间的财政关系方面也非常重要。国家作为市场产权主体，有自身市场产权收益，但必须通过明晰而规范的市场产权规则与制度安排来谋求自身市场产权收益的最大化。这就需要明确划定各级政府间市场产权的权利与义务边界。当前，我国无论是中央政府还是地方政府在行使各自职能时都具有两重性：一方面国家需要通过各级政府来推动经济增长；另一方面却因为没有明晰界定政府与市场的关系，又会使各级政府在寻求自身利益时成为“掠夺之手”。当前，我国政府间财政产权制度不健全，各级政府间的财权、事权划分处于模糊状态，导致中央和地方各级政府财权权利和责任不匹配。1994年分税制改革后，庞大的国税财力相对集中在中央，而大量支出事项的责任主要落在了地方政府身上。中央与地方的财权事权存在着较为严重的“倒挂”现象。

3.政策性银行与商业性银行间市场经营权边界混乱不清

1994年，中央政府对我国投资体制和金融体制进行重大改革，组建了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行，让其承担我国基础设施建设贷款等政策性业务，将政策性业务和商业性业务剥离。时至今日，政策性银行和商业性银行分工依然存在交叉模糊现象，一方面，政策性银行在承担政策性业务的同时，又开展了大量商业性业务；另一方面，商业型银行在开展商业性业务的同时，又承接了国家大量的政策性业务。由此导致政策性银行和商业银行各自的业务边界模糊，职能定位不清。

四、基于产权视角化解两种风险的对策建议

1.合理明晰中央与地方政府间财权与事权的划分

在目前我国实行的“中央决策、地方执行”委托代理构架下，决定了上级政府在财力以及财权配置上的主动权和明显优势，下级政府占弱势，而且越到基层政府财政弱势就越明显。因此，要合理划分中央与地方政府的财权与事权，应通过法律方式明确各级政府(尤其是中央政府与地方政府间)在决策、执行以及支出责任等事项上权限划分问题，建立财政信息公开与透明机制，以降低地方政府在执行决策过程中的预期不确定性，避免基层财政陷入困境。同时还应通过法律形式约束上级政府对下级政府执行决策时的不适当干预。

2.规范政府管理行为，明确政府与银行体系间的产权边界

政府与市场的边界模糊导致政府在调控银行信贷市场时，可以任意侵占市场空间和超越市场职能，使规范的信贷市场秩序无法形成，甚至使已有的信贷市场秩序也遭到严重破坏，从而阻碍整个金融市场的正常运行。根据市场产权原理，市场产权主体(政府)与市场经营主体(企业)的市场边界应该是清晰明确的。政府是金融市场产权的终极所有者，政府在一定条件下将金融资源经营权让渡给银行金融机构。政府的权利和义务边界是：政府将有限的银行信贷资源在各银行金融机构间进行合理配置，为银行金融机构有效运营提供透明、规范、合理的制度规则及良好的宏观环境，并监督各银行金融机构在国家法律规范允许范围内开展经营活动，政府不能干预银行合法正常的经营活动。银行金融机构的权利和义务边界是：运用从政府获得的银行业市场经营权依法开展经营活动，拥有适当的资产处置权利和剩余索取权，不断创新经营管理模式，为社会提供优质高效的融资服务和其他服务。首先，要完善相关法律法规，明晰政府的权利和义务，做到有法可依，使政府的权利、职责、工作性质以及执法依据等公开，防止政府越权行为发生。其次，通过法律规范形式明确银行金融机构进入市场的法律资格、银行金融机构的性质、组织形式和经营范围，明确其权利、责任、义务、风险和财产等内容。针对地方债务不断攀升的问题，应通过立法实行各级政府全过程的债务透明，明晰并强化责任人的风险意识。第三，充分发挥社会舆论的监督作用，对政府和银行金融机构违法违规行为予以曝光，使政府和各银行金融机构行为处于法律法规约束之中。

3.明确商业银行和政策性银行间产权边界

由于政策性银行资金多由政府财政拨付，融资利率比商业银行低，且政策性银行负债主要依靠国家财政补贴兜底。政策性银行开展大量商业性业务，势必会造成与商业银行的不公平竞争。以存贷利差作为主要收入来源的商业银行无法通过资金价格同政策性银行竞争，为了获得稳定的利润来源，扩大信贷规模、竞相争抢信贷资源就成为商业银行的主要选择。商业银行在竞相争抢信贷资源过程中，可能会有贷款审批把关不严、内部违规操作等现象发生，导致商业银行不良贷款风险上升。而且，政策性银行在开展商业性业务扩张过程中，会把亏损部分算成政策性业务亏损，导致国家信用投资风险和国家债务风险。因此，应明确政策性银行和商业银行的市场经营产权边界：政策性银行应以国家利益、国家战略需要为重，坚持非营利原则或微利原则，不能开展商业性业务，不与商业银行竞争；商业银行应以商业性为主业，坚持适度利润和银行市值最大化原则，为经济社会发展提供优质高效的融资服务和其他中介服务。