“社会投资”理论视角下加拿大社会政策改革考析及其对我国的启示

季丽新

“社会投资”理论视角下加拿大社会政策改革考析及其对我国的启示

季丽新

加拿大在20世纪70年代初建成高福利国家，然而高福利导致加拿大政府在医疗、社会服务等方面的支出急剧增长，带来了沉重的负担。面对全球化的竞争压力和消除财政赤字的社会呼声，20世纪90年代中期以来，在“社会投资”理论指导和影响下，加拿大从削减福利开支、投资于人民、投资儿童、多元参与四个方面进行了社会政策改革，从而在一定程度上促进了社会经济的发展。虽然加拿大的社会政策改革仍在进行当中，在某些方面并没有达到预期的效果。但是，以社会投资为导向的加拿大社会政策的改革，对当代中国社会政策的改革和完善，仍然具有重要的启示和借鉴价值。在当代中国，社会投资也应成为社会政策改革的重要价值取向，我国的社会政策改革应坚持以人为本，强化政府的主导责任，积极鼓励社会参与，扩大社会政策的覆盖面，提高社会政策的适应性和实效性。

社会投资； 社会政策； 改革； 启示

随着全球化的深入发展，二战后西方国家普遍建立起来的传统福利模式发生了转变。西方国家为应对全球化时代面临的新的社会问题，以“社会投资” 理论为导向，对本国的社会政策进行了改革。本文以“社会投资”理论为视角，对加拿大社会政策改革措施进行考察和分析，以从中发掘对我国社会政策改革完善的启示与借鉴价值。

一、“社会投资”理论与传统福利国家价值追求之不同

二战后，以凯恩斯主义和贝弗里奇报告为基础，西方国家普遍建立起完善的社会保障体系，其主要特点是政府全面干预福利事业，政府在社会政策领域发挥主导作用，承担主要责任。传统福利模式认为享受福利是公民的权利之一，为此就要加大政府的财政投入，进而成为西方各国政府财政支出的沉重负担。加拿大也在20世纪70年代初建成高福利国家，导致加拿大政府在医疗、社会服务等方面的支出急剧增长。

20世纪90年代以来，经济全球化的深入发展，国际竞争日益激烈，传统的福利国家模式的弊端不断显露。如何应对全球化，提高本国的国际竞争力，成为西方国家迫在眉睫的事情。在加拿大学者瑞莫什·米什拉看来，全球化的深入发展是当前西方国家社会政策转向的根本所在，“作为一种经济、政治和意识形态上的现象，全球化无疑是福利国家现在所面临的实质性环境”*[加拿大]R·米什拉：《社会政策与福利政策——全球化的视角》，郑秉文译，北京：中国劳动社会保障出版社，2007年，第19页。。总之，全球化导致劳务、资本和人员的流动超出了国界，也使得世界各国处于前所未有的全球竞争中，这就要求西方福利国家重新审视本国的社会政策，用更加积极的社会政策来应对全球化。在此背景下，“社会投资”理论应运而生。

什么是“社会投资”？安东尼·吉登斯给出了解释。他指出：“应该把强调的重点转到积极的福利上，除了国家以外，个人自己和其他组织都对它负责，而且它会推动财富的创造。……改革了的福利国家将是一种社会投资国家(Social investment state)，在风险和安全、个人责任和集体责任之间建立了新的关系。……我们也需要利用风险的更积极或更有活力的一面，因为这是通向富有动力、创新社会之路。社会投资国家理论的主要原则可以简要地表述如下：在任何可能的情况下，要投资于人力资本，而不是直接给予利益”*[英]安东尼·吉登斯：《失控的世界——全球化如何重塑我们的生活》，周红云译，南昌：江西人民出版社，2001年，第101-102页。。也就是说，“社会投资”理论是一种积极福利模式，它主张国家、个人和集体共同参与社会福利，并投资人力资本。

社会投资理论与传统福利国家模式在社会价值追求方面有所不同，如图1所示：

与1945年以后福利国家相关的传统道德价值(由古丁等人编辑,1999年)与社会投资福利制度相关的价值(由英国工党社会正义委员会编辑)提高经济效率保护人们抵御在劳动力市场和来自家庭保护的任何风险减少贫困预防任何可能出现的贫困并对任何的需要提供救助促进社会平等把资源从社会成员中的富人向穷人重新分配促进社会整合(integration)和避免社会排斥针对人们的生命周期对时间和金钱资源进行重新分配促进社会稳定促进社会凝聚(socialcohesion)提高自主权鼓励个人独立

资料来源：Jane Jenson: lost in translation : the social investment perspective and gender equality,SocialPolitics：InternationalstudiesinGender,State&Society, Volume 16,Issue 4, Winter:2009.p.451.

通过图1，我们可以很清楚地看到这两种福利模式的主要特征及其不同。首先，传统福利模式旨在减少贫困，以促进社会平等为目标，注重结果公平，而社会投资模式重在预防贫困而非减少贫困，注重资源的再分配，以及针对人的生命周期对时间和金钱资源进行重新分配，注重机会平等。其次，传统的福利模式的价值观是消极的，注重当前；而社会投资模式则是积极的，以未来为取向。总之，社会投资福利模式的转变意味着从注重结果平等转向注重包括机会和能力分配和再分配在内的机会平等，以未来为取向，重在预防。

“社会投资”理论一提出，便在西方国家得到积极响应，如在1996年11月召开的经合组织国家部长和高级官员会议上，各国共同发表了题为“超越2000：新社会政策日程”的报告，呼吁各成员国要“为未来福利国家进行新的社会投资”。2005年的经合组织社会事务部长们发表的公报中认为，社会政策必须是积极主动的，“重点在于投资人们的能力和他们的潜能的实现，而不仅仅是为抵抗灾难提供保障”*http://www.oecd-ilibrary.org/socialissues/books/2005，2013年12月15日访问。。加拿大作为经合组织成员国，不仅对新社会政策导向积极响应，而且成为改革较为显著的国家之一。

二、加拿大以“社会投资”理论为指导的社会政策改革措施及其效果

面对全球化的压力和消除财政赤字的呼声，在“社会投资”理论的指导下，加拿大社会政策改革自20世纪90年代开始快速展开。1992年，在伦敦召开的经济合作发展大会上，加拿大健康与福利部长贝诺瓦·布查德发表了演讲，从三个方面论述了加拿大社会政策的改革：一是打破失业者对福利的依赖性的循环；二是使工作培训方案更富有灵活性和符合个人需要；三是对那些没有工作能力的人予以援助和提高收入补助*杨玲玲：《加拿大社会和谐政策对我国的启示》，《中国党政干部论坛》2007年第2期。。具体来看，在“社会投资”理论指导下，加拿大从以下几个方面进行了社会政策改革：

1.减少福利支出。自20世纪90年代初开始，加拿大的社会福利支出有了大幅度缩减，特别是1993年自由党领袖让·克雷蒂安上台执政后，把缩减社会福利开支作为新政府的头等大事。正如他在竞选中所说的，他的目标是“大约削减190亿的联邦支出”，并且声称“联邦政府赤字将在不增加税收的前提下，三年内消失”*Sylvia Bashevkin, “Rethinking Rethenchment: North American Social Policy during the Early Clinton and Chretien Years”, Canadian Journal of Political Science ,March 2000, p.27.。在图2中，我们可以看出加拿大税收和政府计划支出从1960年到2000年的显著变化，其中最为显著的就是20世纪90年早期以来政府计划支出的变化，如在上世纪90年代初，政府计划支出一直占GDP的40%以上，而到2000年则削减到不到35%。可见，这一时期，为了应对联邦政府的财政赤字，首当其冲的就是大幅削减福利支出。

图2 加拿大税收和政府计划支出，19602000(——税收 ……计划支出)

2.投资于人民。毋庸置疑，“社会投资”的实质是要投资于人力资本。因此，技能培训、教育就成为重中之重。吉登斯认为：“政府需要强调终身教育，以便能提出一些配套的教育项目，使人们在童年时期就可以开始教育，而且这种受教育的过程可以一直持续到老年时期”*[英]安东尼·吉登斯：《第三条道路——社会民主主义的复兴》，郑戈译，北京：北京大学出版社，2000年，第129页。。在全球化时代，加拿大政府也充分认识到，为保持并增强本国的国际竞争优势，注重教育、技能培训，提高个人技能和就业能力就成为一项最重要的社会政策。

既然社会投资的主要目标就是增强人们的市场竞争力，那么，对于可雇佣的人而言，最好的社会保障形式就是工作，即提倡工作福利(Welfare to work)。为激励就业，打破长期以来人们对福利的依赖，加拿大政府首先对失业保险体系进行改革，其标志就是1996年颁布了《就业保险法案》(EI)，同时取消了自1940以来实施的《失业保险体系》(UI)。《就业保险法案》(EI)与《失业保险体系》(UI)相比较，政策的重心发生了变化，前者强调为人们提供更多的就业机会而不再是单纯地为失业者提供收入补贴，并且新法案使失业待遇体系结构和资格条件发生了改变，使其转变为积极主动的劳动力市场政策。为促进成年人的技能发展，首先要加强技能培训。为此，在1995年加拿大人力资源发展常设委员会(SCHRD)发布的题为“保障、机会与公平：加拿大重建他们的社会计划”的报告中，明确提出了培训、教育等方面的具体计划。其次，联邦政府加强与省、市各级政府和社会组织的合作。如在1994年6月，联邦政府与各省、地区签订临时性的劳动力发展协议，要求由各省和地区承担各种联邦就业发展服务方面的战略规划责任，管理机构性培训的购买以及管理其他各种联邦计划。再次，健全劳动力市场信息网络，保障信息渠道畅通，使人们尽快获得就业，这些措施，有利地促进了成年人的技能发展。

根据经合组织2012年的教育报告显示，加拿大是世界上受教育程度最高的国家。到2012年受过高等教育的人数达到51%*http://www.oecd.org/edu/EAG2012%20-%20Country%20note%20-%20Canada.pdf，2013年12月25日访问。。这得益于加拿大高度重视高等教育。尽管加拿大高等教育都是省级政府的责任，省级政府发挥主要作用，但是联邦政府通过提供现金和税点转移等形式来支持各省，为加拿大人提供高等教育上的支出，并且还通过多种形式与各省合作，如为有需求的学生提供财政援助。在1994年，加拿大联邦政府公布的《改进加拿大社会保障：讨论稿》中，提出通过一个得到增强的学生贷款和奖学金制度来取代不断下降的现金转移的建议。恰如经合组织经济调查表明的那样，如果加拿大希望在全球劳动力市场上保持竞争力，教育的参与率需要增长*http://www.oecd.org/edu/EAG2012%20-%20Country%20note%20-%20Canada.pdf，2013年12月25日访问。。

除此之外，鼓励多元主体参与社会服务也是加拿大社会政策改革的一项重要内容。加拿大是一个典型的“小政府，大社会”，有着慈善组织、志愿者参与社会服务的历史传统，改革后，加拿大政府更是采取各种措施鼓励个人、社会力量参与多元福利供给模式。目前在加拿大，各种各样的社会组织提供了大量的社会服务。

在“社会投资”理论指导下，加拿大社会政策改革取得了一些明显的经济效果。由于政府福利财政支出的大幅削减，政府可以把更多的资金投入到经济建设，从而促进了经济发展，加拿大的经济形势明显好转。1993年至1997年五年间，加拿大实际GDP平均增长2.7%，其中1994年和1997年分别达到3.9%和3.8%。1998年实际增长率仍达到3%*马颖：《加拿大自由党政府的积极政策探析》，《经济评论》2000年第2期。。

但是，短期内加拿大社会政策改革并没有完全达到预期的效果，如贫困人口问题不但没有解决，反而有所上升。在加拿大，低于最低家庭收入标准50%的家庭和个人，分别从1989年的143，000和287，000增加到1997年的277，000和456，000*Steven Hick, Social Wefare in Canada, Thompson Educational Publishing, Inc. Toronto, 2004, p.139.。导致新的贫困人口增加的原因很多，社会政策的调整是一个重要方面。如前所述，“加拿大卫生和社会转移支付”(CHST)的实施，使得接下来两年联邦政府的总额拨款减少了15%，这说明CHST使加拿大政府的社会经济安全保障职能减弱，这也就意味着联邦政府对社会贫困的责任明显开始减弱了。这不能不说是加拿大贫困人口增加的一个重要政策原因。《就业保险法案》(EI)取代《失业保险体系》(UI)，虽然有利于打破和消除人们对福利的依赖心理和懒汉作风，但是由于它更为重视为人们提供更多的就业机会，而不是为失业者提供收入补贴，因此，虽然激发了市场活力，但由于提高了领取救助的门槛，一些人因找不到工作又不符合救助资格而陷入贫困，从而导致贫困人口增加。

图3 基尼系数，加拿大，1980-1998

资料来源：Ernie Lightman, Social Policy in Canada,Oxford University Press, 2003， p.14.

可见，贫困率的上升，基尼系数的持续增长，显然意味着加拿大社会政策的改革并不理想。其实，对于加拿大社会政策的改革，在加拿大国内理论界也有不同的声音。如加拿大学者瑞莫什·米什拉认为：“社会福利制度遭侵蚀的表现之一是背离了凯恩斯国家的根本原则——普享性。在一些国家，普享性原则遭到破坏和侵蚀，而在另一些国家其比例有实质性的缩减。在作为福利国家的两个主要项目——收入保障和医疗保健中，对普享性原则的背离在前者中表现得更为明显”*[加]R·米什拉：《西方福利模式的改革趋势：日益背离普享原则》，郑秉文译，《国外社会科学》2008年第3期。。他认为，联邦政府缩减社会支出，大力发展社会服务，政府通过合同外包的形式与私营部门展开合作；提倡工作福利，强调个人责任，以及1989年的老年保障金、1992年的家庭津贴的改变等破坏了普享性原则。这种情形在加拿大20世纪90年代以来的医疗卫生领域改革中也很明显。加拿大在20世纪80年代初实现了全民医疗，而在20世纪90年代，通过新的支付转移，加拿大的医疗卫生费用被大幅削减，许多医院也被关闭，这显然是有悖于全民医疗的原则。

总的看来，加拿大社会政策改革还在继续，效果如何，还需要进一步的观察和思考。不过可以肯定的是，在全球化时代，传统的单纯地为所有人提供社会安全保障的福利观念已经过时，因此，如何调整本国的社会政策，使之更加有效地适应全球化，提高本国的国际竞争力，就成为加拿大政府首先考虑的问题。从这一点而言，加拿大以“社会投资”理论为指导的社会政策改革顺应了时代的要求，具有较强的社会适应性和现实需要性。

三、加拿大以“社会投资”为导向的社会政策改革对我国的启示

当前，我国正积极建构和谐社会，社会政策改革与完善是重要方面。考察加拿大以“社会投资”为导向的社会政策改革的具体过程和内容，对我国社会政策的改革与完善具有诸多有益启示。

第一，以“社会投资”为导向的社会政策，也应该成为我国社会政策改革的重要价值取向。社会政策被称之为现代社会发展的“安全阀”，它具有调整收入再分配的功能，在调节收入差距、促进社会公平等方面发挥着重要作用。我国经过30多年的努力，获得了经济的飞速发展，成为世界第二大经济体，同时地区之间、城乡之间发展不平衡，贫富差距过大，“看病难，看病贵”等社会问题日益凸显，社会不平等现象加剧。但是，我们并不能因此就要建立一种高福利的社会保障模式。加拿大选择以“社会投资”为导向的社会政策改革，表明传统的一味提供经济安全保障的高福利模式并不可取，它不仅会导致国家财政负担过重，而且滋养懒汉，抑制具有工作积极性的人们的工作热情，从而导致经济发展效率低下。而以“社会投资”为导向的社会政策倡导机会平等，调动人们的积极主动性，培养人们抵御市场风险的能力，鼓励就业。可见，以“社会投资”为导向可以更好地促进经济与社会协调发展，可以相对实现“鱼和熊掌二者兼得”。总之，“社会投资”理论打破了传统福利模式的思维，发展了社会政策的内涵，为我们提供了一个新的理论视角，应该成为我国社会政策改革完善的一个重要的价值取向，值得我们借鉴和学习。

第二，社会政策的改革和完善应该坚持政府主导。毋庸置疑，在传统的福利模式中，国家通过调整收入再分配，为全体社会成员提高社会经济安全保护，使其尽可能免受自由市场经济所带来的风险，政府承担着主要责任，发挥着主导作用。以“社会投资”为导向，是为了向人们提供进入市场的平等机会，通过教育、技能培训，挖掘人们的潜能，提高人们的个人素质和市场竞争力，进而保证市场竞争中的机会平等，在这个过程中，政府依然发挥着主导作用，不可替代。

当前，我国已基本实现了覆盖城乡居民的社会保障体系，逐渐形成了一整套新的且已取得明显效果的政策方案和法规、制度。以“社会投资”为导向的社会政策表明，要注重对弱势群体的教育、技能培训，促进机会平等，这就要求对救助对象进行分类管理，不可“一视同仁”。2014年2月，国务院颁布了《社会救助暂行办法》，将各项基本救助制度统一起来并形成各有侧重的分类救助准则。这是我国第一部关于社会救助方面的法案，通过国家立法，政府承担起对老、弱、病、残等弱势群体的社会救助责任，为他们提供基本的生活保障，满足他们的基本需要，发挥社会政策“安全阀”的作用；同时，该法案严格界定了申请社会救济的资格条件，杜绝错报、漏报和骗保现象的发生。这样一来，对于有工作能力却不工作的人们，就使他们无机可乘，坚决杜绝滋养懒汉。为保证《社会救助暂行办法》顺利实施，该法案要求各地政府建立专门社会救助窗口，确保申请渠道畅通，使真正有困难的群众及时获得救助。

为弱势群体提供经济上的救助仅仅是一个方面，是一个基本的生活保障，而更重要的是鼓励和创造机会让他们走出去，参与到市场竞争中，增强他们抵御市场风险的能力，真正实现“权利与义务相统一”，使他们在享受社会福利的同时，去承担相应的社会责任，以一种更积极、更先进的观念去看待社会福利。这就要求政府对有劳动能力但暂时处于失业状态的人们，进行技能培训，帮助他们获得技能，鼓励他们重新就业。而对于有劳动能力却不工作的人们也要实行一定的惩罚措施。 此外，政府应该采取有力措施，进一步完善城乡社会保障一体化、缩减东西部差距。当前，我国城乡之间、东西部之间经济发展不平衡，差距过大，长此以往，不利于可持续发展。因此，欠发达的广大农村地区和西部地区成为当前政府工作的另一个重点。

第三，社会政策的改革和完善应坚持以人为本。我们党和政府倡导“以人为本”，这与“社会投资”的理念具有一致性。在全球化和知识经济时代，对劳动者的文化水平、专业知识、劳动技能的要求越来越高，我们只有不断加大人力资源方面的投入，培养出更多的人才，才能增强我国的国民素质和提高国际竞争力。

第四，鼓励社会力量参与。事实上，在现代社会，单纯依靠政府很难完全承担社会政策领域的各种责任，社会服务的主体应该是多元的。在“社会投资”理论指导下，加拿大社会政策改革中积极鼓励个人、社会力量参与多元福利供给模式。加拿大的经验表明，非政府组织、慈善组织、志愿者在教育、医疗、慈善、扶贫等领域发挥着不可或缺的作用。这方面值得我国社会政策改革完善进程中加以借鉴。截至2012年底，我国共有社会组织49.9万个，比2011年增长8.1%*《民政部发布2012年社会服务发展统计公报》，http://www.chinanpo.gov.cn/2201/66026/yjzlkindex.html，2013年12月10日访问。。但是，我国的社会组织存在申请门槛高、发展不成熟、管理松散、透明度低等问题，并且，我国还没有形成一个政府与社会组织合作的良性机制，分工不明、越位、错位、缺位的情况比较突出。针对以上问题，首先要做的是加快政府职能得转变。使政府从全能管理的观念中摆脱出来，改变政府无所不能、无所不包的现象。政府通过委托、承包和购买等方式签订业务合同，与社会组织加强合作，鼓励私人部门提供社会服务。其次，政府要采取有效措施大规模培育社会组织。通过降低准入门槛、减少登记程序、减免税收、项目申请优先、加大财政支持力度、成立社会组织发展基金等方式，大力发展社会组织。同时政府要发挥好对社会组织引导、协调、监督作用，使之在社会政策改革完善中发挥积极作用。

[责任编辑：李春明]

A Study on Canadian Social Policy Reform and Its Enlightenments to China in the Perspective of Social Investment Theory

JI Li-xin

(School of Politics and Public Administration, Shandong University, Jinan 250100， P.R.China)

In the early 1970s, the high welfare state has been established in Canada. However, the high welfare led to sharp increasing spending in terms of health care, social services, and so on, and brought a heavy burden. In the face of the competitive pressure of globalization and the social voices of eliminating financial deficit, since mid-1990s, Canada has been reforming its social policies in cutting down welfare spending, investing in people, investing in children, and pluralistic participation under the theoretical guidance and influence of “social investment”, which, to some extent, has promoted the social and economic development. Although the social policy reform in Canada is in progress and even in some aspects it does not achieved the desired results, the social investment oriented reform of Canadian social policy still has an important enlightenment and reference value to the reform and improvement of the Chinese contemporary social policy. The reform of Chinese contemporary social policy should take the promoting of “social investment” as an important value orientation, adhere to the people-oriented policy, strengthen the government's leading responsibility, encourage social participations, expand the coverage of social policy, and improve the adaptability and effectiveness of social policy.

social investment; Social Policy; reform; enlightenments

2014-03-15

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“九十年代以来西方社会民主党社会政策改革研究”(2009JJD840010)的阶段性成果。

季丽新，山东大学政治学与公共管理学院讲师，法学博士(济南250100)。