深化国防和军队改革的几个重点理论问题（下）

胡光正

深化国防和军队改革的几个重点理论问题（下）

胡光正

党的十八届三中全会作出了全面深化国防和军队改革的战略部署。本文深入阐述了三中全会关于深化国防和军队改革的重大意义，同时就设立国家安全委员会、深化军队体制编制调整改革、推进军队政策制度调整改革等几个关键环节涉及的重大理论和实践问题进行了系统阐述。

国防建设 国防和军队改革 军事思想 军队建设

作者：胡光正，军事科学院军队建设研究部原部长、专业技术三级研究员、博士生导师，少将

（上接第11期37页）

三、关于深化军队体制编制调整改革问题

党的十八届三中全会决定关于深化军队体制编制调整改革的内容是：“推进领导管理体制改革，优化军委总部领导机关职能配置和机构设置，完善各军兵种领导管理体制。健全军委联合作战指挥机构和战区联合作战指挥体制，推进联合作战训练和保障体制改革。完善新型作战力量领导体制。加强信息化建设集中统管。优化武装警察部队力量结构和指挥管理体制。”1“优化军队规模结构，调整改善军兵种比例、官兵比例、部队与机关比例，减少非战斗机构和人员。依据不同方向安全需求和作战任务改革部队编成。加快新型作战力量建设。深化军队院校改革，健全军队院校教育、部队训练实践、军事职业教育三位一体的新型军事人才培养体系。”2

（一）要把调整改革领导管理体制作为深化改革的重点

随着战争形态由机械化向信息化加速转变和我国改革开放的深化，一些体制机制上制约军队建设和作战的深层次矛盾和问题日益凸显，成为影响军队建设发展和战斗力提高的关键因素。当前，我军在整体上仍然是集中统一领导不够、战略管理功能比较弱、职能配置不够科学，国防和军队建设中不同程度地存在着资源分散、重复建设、效率低下、政出多门、管理多头等问题。深化国防和军队改革，必须把重心放在调整职能、理顺关系、优化结构、提高效能上，敢于在那些严重阻碍国防和军队建设科学发展的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题上下“重手”。科学界定总部、军兵种、战区的职能定位、机构设置、工作范围、权力结构和工作程序；着眼增强军队高层的宏观战略管理功能，完善战略管理机制，剥离微观管理职能，构建以统筹规划、战略决策、配置资源、制定政策、评估监督、推进改革为主体的战略管理体系和以执行决策、辅助决策、领导管理、服务保障、检查监督为主体的现代治理结构，为实现新形势下强军总目标提供领导管理体制保障。

（二）要紧紧抓住建立健全联合作战指挥体制这个关键环节

现代战争的基本形式是联合作战。联合作战的实质是通过灵敏高效的指挥、控制、协调，充分发挥诸军兵种的整体威力，协调一致地夺取胜利。建立健全联合作战指挥体制，是适应一体化联合作战的需要，是提高联合作战能力、做好军事斗争准备的关键，也是推进领导管理、联合训练、联合保障等体制调整改革的重要前提，牵一发而动全身。联合作战指挥体制建立不起来，其他体制改革也难以取得实质性突破。在深化国防和军队改革的进程中，必须紧紧抓住建立健全联合作战指挥体制这个关键环节，按照联合作战的理念，以健全统帅部联合作战指挥体制为龙头，以建立战区联合作战指挥体制为重点，全面推进联合作战指挥体制的调整改革。在此基础上，切实推进联合训练体制、联合保障体制的改革。

联合作战指挥体制作为战争发展的产物，经历了由自发到自觉、由低级到高级的过程。在这一过程中，是有一定规律可遵循的。从中外联合作战指挥体制建设实践看，至少有四条规律性认识，值得我们在推进联合作战指挥体制改革中加以重视。

一是信息化局部战争，没有联合作战指挥体制就不能打胜仗。信息化局部战争中，单一军种制胜已经成为历史，军种之间联合、军地之间联合、盟军之间联合，已成为信息化条件下联合作战的基本前提。联合作战需要联合作战指挥，否则就形不成合力，就不可能打胜仗。而联合作战指挥体制，是聚合各军兵种作战力量，实现一体化作战的前提，是联合作战指挥的组织保证。没有联合作战指挥体制，就不能实施联合作战指挥。同时，联合作战指挥体制，还是建立联合训练体制、联合保障体制的基础。我军联合训练之所以长期在低层次徘徊，关键就在于没有联合指挥联合训练体制作保证；三军联勤之所以几十年踯躅不前，也是由于没有联合指挥联合保障体制作保证。所以，无论联合训练体制，还是联合保障体制，都严重依赖联合作战指挥体制。

二是联合作战指挥的层次越高，联合作战指挥的水平越低。联合作战指挥是军种分立的产物，同时联合作战指挥又受到作战理论、指挥手段、武器装备、训练水平等诸多因素的影响。从理论上讲，任何国家的军种司令，都得服从最高统帅及其机关指挥。因此，国家层面的联合作战指挥最容易实现，也是最低层次的联合作战指挥。第二次世界大战结束以后，随着大规模全面战争逐渐退出历史舞台，信息化条件下局部战争成为战争的基本形态。对世界性大国而言，举国迎敌的联合作战指挥需求已经退化，战区层次的联合作战指挥需求、甚至战术层面的联合部队作战指挥需求，成为需要解决的当务之急。但是联合作战指挥越向下就越困难，也越来越能体现联合作战指挥的水平、满足联合作战的需求。从历史发展看，联合作战经历围绕统一目标进行联合作战、按照统一计划进行联合作战、在统一机构指挥下进行联合作战、通过作战指挥系统互联互通进行联合作战、诸军兵种指挥要素高度融合的一体化联合作战等发展阶段。显然，随着联合作战由低级向高级阶段发展，联合作战指挥的作用越来越明显，建立联合作战指挥体制越来越迫切，联合作战指挥层次向下延伸的难度也会越来越大，但也更能适应联合作战的需要，体现联合作战指挥体制的发展水平。

（1）Setup：输入安全参数 k，系统选择一个阶 q为 2k≤q<2k+1的群G，令g为G的生成元。系统选择2个安全的密码哈希函数H1,H2:{0 ,1}*→Zq，并随机 选择 s∈RZq作为系统主私钥。最后，系统秘密保存s并公开参数

三是联合作战指挥体制的总体框架决定改革成败。联合作战指挥体制改革，是军队改革的突破口，涉及军队乃至党和国家的总体部署，必须科学确定目标方向，首先确定总体框架，有计划按步骤推进实施。尤其是联合作战指挥体制的总体框架，既决定联合作战指挥效能，又影响联合训练体制、联合保障体制，乃至军队建设领导管理体制等，是推进整个军队领导指挥体制改革的头等问题。如果联合作战指挥体制总体框架不科学、或确定不下来，联合作战指挥体制改革就可能忽左忽右、忽上忽下、摆龙套，甚至经过一系列的折腾又回到原点，或问题长期得不到解决而丧失改革的最佳时机。

四是集中指挥权是联合作战指挥体制改革的关键。兵权贵一。联合作战指挥体制改革首先是指挥权的问题。也就是说，战区和联合部队对所需作战部队，有没有排他的统一指挥权。联合作战指挥，因军种分立而生，也难在集中军种部队指挥权。目前，我军军种既有建设管理权，也有作战指挥权。遂行联合作战、进行联合训练时，主要采取临时赋予指挥权的方式，导致无论是战区，还是联合部队，实际上指挥不了各军种部队，也就谈不上联合作战指挥。信息化条件下联合作战，参战军兵种多、力量构成多元、作战样式多样、战场空间多维、作战指挥任务繁重，只有从体制上剥离军种的指挥权、固化战区和联合部队对军种部队的指挥权，联合作战指挥才能真正有效形成，才能真正组织平时的联合训练和联合保障，战时指挥联合作战。同时，为保证指挥权的有效行使，还应规定联合作战指挥机构的地位和等级高于所辖军种部队指挥机构的地位和等级，并借鉴外军经验，赋予联合作战指挥员对不称职军种军官的免职权、退回权。

（三）要按照安全需求和作战任务优化作战力量结构

我军经过多次精简整编，规模得到较大压缩，军种结构不断优化。但整体上仍属于机械化战争时期陆战型、国土防御型力量结构。目前，应保持军队总体规模相对稳定，在完善陆军领导机构和航天力量领导机构、整合支援保障力量结构的同时，重点优化军兵种内部结构，充实作战部队，优化部队编成，形成以打赢信息化局部战争为核心，适应完成多样化军事任务需要的力量结构体系。一是要优化陆军力量结构，由区域防卫、地面作战为主向机动作战、立体攻防转变；二是要优化海军力量结构，按照近海作战与远海作战相结合的思路，着力提高近海综合作战能力和远海防卫作战能力；三是要优化空军力量结构，由国土防空向攻防兼备、进攻为主转变；四是要优化第二炮兵力量结构，按照“核常新兼备、慑打并举”的建设思路，重点提高战略核打击能力和常规导弹精确打击能力。为有效应对多种安全威胁，完成好多样化军事任务，必须按照“一支部队、多种能力”的思路，研究确定任务部队模块化编成、专业力量结构、装备数量类型。可指定部分工程、医疗、搜救和运输等专门力量，兼负抢险救灾等任务；还可调整预备役部队的总体结构，提高海军、空军和第二炮兵预备役部队数量，增加工程、防化、通信、运输等支援保障的预备役部队数量，编组战斗支援和勤务保障旅，增强其履行非战争军事行动任务的能力。

四、关于推进军队政策制度调整改革问题

十八届三中全会决定中关于推进军队政策制度调整改革的内容是：“健全完善与军队职能任务需求和国家政策制度创新相适应的军事人力资源政策制度。以建立军官职业化制度为牵引，逐步形成科学规范的军队干部制度体系。健全完善文职人员制度。完善兵役制度、士官制度、退役军人安置制度改革配套政策。”3“健全军费管理制度，建立需求牵引规划、规划主导资源配置机制。健全完善经费物资管理标准制度体系。深化预算管理、集中收付、物资采购和军人医疗、保险、住房保障等制度改革。”4“健全军事法规制度体系，探索改进部队科学管理的方式方法。”5政策制度调整改革，是国防和军队改革的重要组成部分，也是深化体制改革的重要保障。由于政策制度调整改革的内容丰富，这里主要谈谈人力资源制度改革问题。

（一）建立中国特色军官职业化制度

这是军队人力资源制度改革的首要问题。从世界范围考察，军官成为一种社会职业，是工业社会专业化分工和军队武器装备技术与内部组织日益复杂的历史产物，是军队现代化发展对人才建设的必然要求。任何一个国家尤其是大国军队，只要推进军事现代化，只要致力于改善武器装备和提高军官队伍素质，就不能不解决军官职业化问题。发达国家军官职业化，开始于19世纪初期的法国和普鲁士军队，经过200多年的探索发展，已形成了一套较为成熟的制度体系。各国的具体制度虽不尽相同，但其本质和核心功能却是一致的，这就是通过构建符合现代军事职业所需要的教育训练体系，使各级各类军官具备领导、指挥、管理和使用武装力量必须具备的专业知识与技能，通过建立客观公正的考核、评价、选拔、晋升和竞争淘汰制度，力求使每个职位上的军官都能适合并充分发挥自己的才能。我军的现行军官制度，虽带有某些促进军官职业化的因素，但还不完全具备现代职业军官制度的整体功能。因此，深化军队干部人事制度改革的首要任务，就是根据现代职业军官制度的一般规律，针对我军干部制度存在的突出问题，抓紧建立中国特色军官职业化制度。

第一，从政策和法律上确立军官的职业地位。发达国家都以立法形式确立军官的职业地位，有的将军官纳入国家公务员系列，有的定位为“高级技术性职业”，有的确立为由政府管理的国家公职人员。我国应通过修改现役军官法，将军官的职业地位确立为由中央军委管理的国家公职人员，其职业定义为“为国防服务的高级知识性和技术性职业”。

第二，破除“官本位”，实行“衔本位”的职位分类制。现代职业军官制度的核心是“衔本位”的职位分类制。鉴于我军现行干部制度中“官本位”的品位分类存在种种弊端，应该向“衔本位”的职位分类制转变，这是实行军官职业化最具革命性和根本性的变革。变革重点，一是确立军衔在军官管理制度中的主导地位，使之成为军官资历、职务、能力、贡献、地位和工资待遇等个人价值的综合体现，军官服役年限和任职年限一律按军衔等级确定。二是破除“官本位”的行政等级。首先应取消军官的行政等级，将各级各类行政职务仅视为履行职责、创造业绩的工作岗位，不再作为军官个人身份的标志。同时，还应取消各建制单位编制的行政等级，按照其在政治领导、作战指挥、作战支援和保障、行政管理及业务运行链环中的功能地位，通过确定编制军衔等级来构建上下左右关系，从而使军队形成以军衔结构为主导的人事体系和以职位职能结构为主导的功能体系。三是进一步细化职位分类。可考虑将我军军官职位分类进行调整，在大的分类下面再划分相应的职组、职系，将每类职位的任务、责任、工作量、难易程度、应有权力和必须具备的资格等予以细化后颁布军官手册，形成“以事为本、以人就事”的职业化管理机制。

第三，改革军衔制度。改革现行军衔制度，将有利于军队的指挥、管理，有利于优化军官结构，有利于强化军人的责任、权力、荣誉和保障军官利益，有利于体现我大国军队的形象和便于国际交往，有利于提高军队组织编制管理水平。改革军衔制度的重点：一是优化军官军衔的等级设置。二是科学配置军官的职务编制军衔。三是合理确定衔级结构。科学的衔级结构，既是发挥军衔调整指挥关系、利益关系等功能的客观需求，也是维护军衔尊严、避免军衔贬值的基本要求。

第四，完善军官职业培训制度。着眼满足全面履行军队使命的需要，按照打赢信息化战争和建设信息化军队的要求，科学设计各级各类军官应具有的职业素质和能力标准。在此基础上，以能力需求为牵引构建军官职业化教育训练体系，逐步做到：军官的科学文化基础教育以国民教育为主；指挥和行政军官的职业教育，以培养政治领导、联合指挥、联合参谋、联合保障和科学管理能力为重点，按照初级军事专业教育（初任军官的军事基础教育）、中级军事专业教育（兵种作战与指挥教育）、高级军事专业教育（军种作战与联合作战指挥教育）、将官教育（国家安全与防务的战略性综合教育）四个层次设置培训体制；专业技术军官的职业教育，以培养其社会科学、自然科学和工程技术的军事应用能力为重点，主要传授作战指挥、装备发展、部队建设与管理所需要的新知识、新技术。

第五，建立公正的考核评价和公平的选拔晋升制度。通过公平竞争晋升军衔和职务，是对军官最根本的激励，而实现公平竞争的基础则是对军官客观公正的考核评价机制。我军现行的干部考核评价制度仍不尽完善，应重点建立健全任职资格、职业能力指标和岗位绩效指标体系，严格规范考核评价程序。以此为基础，按照公开、透明、民主、公平的原则进一步完善选拔晋升制度，力求使晋升对象达到领导满意、同级服气、符合众意。

第六，按照军事职业能力形成的特点和规律设定任职年限。现代军官职业能力的形成，既需要接受正规的高等教育和系统的军事专业培训，也需要充分的实践经验积累，两者相辅相成、缺一不可。根据这一基本特点，应合理设计我军军官各级的任职和最高服役年龄。

第七，建立符合军官职业特点的工资福利待遇制度。这方面的内容丰富而庞杂，借鉴发达国家的经验，我军的制度完善需要确立以下原则和理念。一是“军事补偿”原则。发达国家普遍认为，军事职业是“为保卫国家必须将生死置之度外的特殊职业”，在确定工资待遇问题上，非军事职业与军事职业不具有进行精确比较的共同基础，即便是同类人员（如飞行员、舰艇操作员、医生、会计等），其生活状况和个人付出也有很大差别。正是基于这样的认识，西方国家把“军事补偿”作为确定军官工资福利的基本原则，力求用高于其他社会职业的物质待遇来补偿军官的超额付出。二是确保具有人才竞争优势。军官的物质待遇到底应高出其他职业多大幅度，由于各国经济和生活水平不同，国际上并没有统一的标准，但有一条是共同的，就是要确保军队在人才竞争中具有很强的比较优势。其中，指挥、参谋军官的收入按照高于相同等级国家行政官员或相同等级企业经理人员的收入水平确定，技术军官和文职人员的收入按照高于社会上同类岗位、同等级别人员的收入水平确定，以此吸引高素质的领导、指挥、管理人才和专业技术人才流向军队，激励他们长期服役并积极进取。三是满足多层次需要。发达国家的军官激励机制，运用行为科学的“多层次需求”理论，把优厚的物质待遇与优越的社会地位、充满人文关怀的福利保障以及国家授予的多种荣誉奖励有机结合起来，综合配套、相互补充，较好地满足了现代军官在物质、心理、情感、成就和实现个人价值方面的多种需求。

（二）实行真正意义的文职制度

文职人员是现代军队重要的人力资源，它同军官职业化一样，也是现代军队技术复杂化和分工专业化的产物。发达国家自第一次世界大战后开始大量使用文职人员替代军职人员，目前美、英、法、德等国军队文职人员为现役兵力的25%～40%，为军官人数的50%～60%。这些国家的共同做法主要有四点：一是文职人员的编配范围，主要是军队上层管理、科研教学、作战支援和后勤保障领域；二是文职人员的主体是拥有知识、技术或管理经验的专业人才，其专业技能与民间相关职业具有较大的通用性；三是文职人员不计入军队员额，具有与军职人员不同的权利和义务，其招聘、培训、晋升、奖惩、工资福利、社会保障等人事管理，由国防部负责并有一套单独的政策制度；四是文职职位实行开放式设置，各级各类文职人员可以多层次横向进入或退出军队。实践表明，文职制度的建立，是现代军队人力资源管理的历史性进步，其好处是：一方面，可以大幅减少军队特别是军官的总员额，降低军队人力成本和人事管理成本，以便集中资源和精力重点培养训练职业军官；另一方面，由于文职人员可以不受作战人员特殊规定的限制，可以按照自己的专业特点发挥作用，也有利于为军队提供稳定、持续、专业化的人才和智力支持。

（三）改革完善士官制度

外军士官制度起源于法国，至今已有500多年的历史，尔后逐渐传播到英、美等西方国家。我军士官制度建立于1978年，经1999年改革进一步完善，对加强部队全面建设、巩固和提高部队战斗力发挥了重要作用。

士官在现代军队的人力结构中，是连接军官与士兵的桥梁和纽带，美军称其为军队“最小单位的领导者”。传统士官（军士）是受贵族门第阻挡不能成为军官而又需要保留的有经验士兵，现代士官则是军队专业分工精细化和人力资源管理精确化的产物。现代士官在军队组织结构中的基本功能是，直接操作、维护技术性强的武器装备，组织带领基层士兵进行军事基础训练和执行作战任务，在军官领导下对基层单位实施行政管理或担负某些专业性后勤保障。现代士官的岗位特点有三个：一是经验的连续性。相对于基层军官的较短任期和较快流动，士官是基层部队的相对稳定因素。他们在各自的专业岗位上服役时间较长且横向调动不大，能够积累较多的实际经验，特别是与士兵朝夕相处，便于思想交流和情感沟通，对于保持基层工作的连续性、增强凝聚力和传承军队优良传统，都具有关键性作用。二是专业的高技能和高分散性。士官职位总体上属于操作和执行层面的技能性岗位，其专业种类分布广但专业知识范围又相对较窄，很难纳入职业军官的教育和管理保障体系。三是低成本性。士官“亦官亦兵、非官非兵”的独特性质，使军队能够以低于军官的成本（通常士官的人力成本仅为军官的1/3或1/2）保持一支稳定的基层骨干队伍，大大节省了人力费用。

近年来，我军士官规模不断扩大，目前已占到士兵总数的一半左右，高技术部队则占到60%以上。但在士官管理和使用上还存在一些突出问题：一是士官选配机制不够完善，二是士官培训体系不够系统，三是士官管理不够到位，四是士官激励保障不够充分。我军士官无论是工资待遇和津贴，还是住房保障、医疗保障、家属就业、退役安置都远不如外军。士官家庭负担重，生活压力大，挫伤了士官服役的积极性，需要进行相应的改革，进一步完善士官的选配、培训、保障体系。原则上，全军每年新选取的士官都应经过资格培训，晋升的中高级士官也应得到升级培训，复杂专业士官应由院校培训，一般专业士官可由训练（教导）机构培训，新装备专业士官由业务主管部门组织培训，以满足部队各类专业岗位的任职需要。同时，适当提高中高级士官工资待遇和保障条件。

引文:

1．《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，55～56页，北京，人民出版社，2013.11。

2．《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，55～56页，北京，人民出版社，2013.11。

3．《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，56页，北京，人民出版社，2013.11。

4．《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，56页，北京，人民出版社，2013.11。

5．《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，56页，北京，人民出版社，2013.11。

（责任编辑：伍锡星）

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