关于国防动员地方立法的思考

张焕学

关于国防动员地方立法的思考

张焕学

在军民融合深度发展的背景下，加快推进国防动员地方立法，抓紧出台地方性法规，既是因地制宜解决国防动员矛盾问题加快推进地方国防动员工作的现实需要，也是细化完善国防动员法规体系，全面提升国防动员能力的有效举措。

国防法制 国防动员 立法

作者：张焕学，天津警备区参谋长、天津市国防动员委员会秘书长，大校

党的十八届四中全会指出，要紧紧围绕党在新形势下的强军目标，构建完善的中国特色军事法规体系，提高国防和军队建设法治化水平。做好国防动员地方性法规建设，是依法推进国防动员工作的重要举措，也是完善地方性法规体系的重要内容。2010年《中华人民共和国国防动员法》（以下简称《国防动员法》）出台以来，全国各省市大力宣传、积极贯彻、依法抓建，国防动员工作呈现快速发展、稳步推进的良好态势，积累了大量的实践经验，为出台具有地区特色、行之有效的地方性法规奠定了坚实的经验基础。

一、国防动员地方立法的必要性

构建完善的国防动员法规体系，是实现依法治国战略的重要内容，也是各级政府、军队、企事业单位以及每位公民的共同职责。在当前军民融合深度发展的大背景下，各地因国防动员建设的基础不同、发展水平不同，存在的矛盾问题也不尽相同，以《国防动员法》为依据，加快推进国防动员地方立法，抓紧出台地方性法规，既是因地制宜解决国防动员矛盾问题、加快推进地方国防动员工作的现实需要，也是细化完善国防动员法规体系，全面提升国防动员能力的有效举措，显得异常必要而紧迫。

国防动员地方立法是贯彻国家安全发展战略、加紧做好地方军事斗争动员准备的需要。当前，国际环境错综复杂，我国周边形势不容乐观。国内改革进入深水区，社会不稳定因素增多，群体性事件高位显现，暴恐分子活动频繁，自然灾害、重大事故频发。坚决维护国家安全、发展利益，积极应对军事冲突、反恐维稳、抢险救灾等任务更加艰巨。贯彻党中央、国务院、中央军委决策部署，全面形成应对多种安全威胁的整体合力，必然要求各地区结合自身实际和任务特点，对持续做好军事斗争动员准备、有序推进国防动员工作落实进行统一规范，逐步构建与维护国家安全利益需要相适应的地方性国防动员法规体系。

国防动员地方立法是贯彻落实《国防动员法》、健全完善地方动员法规体系的需要。近年来，各省市虽然针对人民防空、国防教育、民兵预备役建设、潜力调查等方面出台了一些规章制度，但内容比较单一、统筹兼顾不够，缺乏特色鲜明、指导有力、建设规范的地方性法规。只有以《国防动员法》为依据，以现有法规制度为基础，结合地区实际，对宏观条款进行细化和明确，才能更具操作性。因此，制定出台国防动员地方性法规，既是贯彻落实《国防动员法》的具体举措，也是健全完善地方国防动员法规体系的基础工程，对推进国防动员建设法制化、科学化进程，必将是一个有力的推动和促进。

国防动员地方立法是拓展国防动员功能、促进地方稳定发展的需要。近年来，各级国动委在做好动员准备的同时，积极拓展国防动员“平时服务、急时应急”功能，在承担抢险救灾、维护社会稳定、发展地方经济等多个方面发挥了愈来愈重要的作用。各级国动委应坚持平战结合、军民结合、寓军于民的方针，发挥军地桥梁纽带作用，积极参与地方经济、社会、政治、文化和生态文明建设，维护社会稳定，促进社会和谐。制定出台国防动员地方性法规，从法律上明确国防动员系统服务经济社会发展的原则、方法、途径和责任义务，规范国防动员体制与应急管理机制相衔接的范围、内容，有利于融合军地各方面力量，更好地推动地方经济社会发展。

二、国防动员地方立法应突出的重点内容

法律是治国之重器，良法是善治之前提。国防动员地方立法，必须紧紧抓住提高立法质量这个关键，依据《国防动员法》，从地区实际出发，按照“相衔接、有特色、可操作”的原则，科学制定法规条款，切实形成经济建设和国防建设统筹发展、经济效益与国防效益互促共赢的地方性法规。

一要突出各级政府的主导性。立法主要是通过调整社会关系、规范人们行为、设定价值目标来引领实践行动的。国防动员涉及社会和经济的各个领域，需要协调的社会关系很多。在我国当前行政体制下，对国防动员的组织领导除各级政府外，其他主体都无法承担。《国防动员法》明确规定，县级以上地方人民政府依照法律规定的权限，负责管理本行政区域的国防动员工作。因此，在国防动员地方立法中，必须突出政府的主导作用，强化政府的行政执法力度，明确组织领导体制机制，全面规范各级政府及相关部门在国防动员中的职能作用，为更好推动军地双方履职尽责、协调一致抓好国防动员工作提供强有力的组织保证。

二要突出以人为本的和谐性。国防动员直接目的是为夺取战争胜利、有效应对突发事件和紧急状态提供有效的动员保障。在实施过程中，公民和组织的权益可能受到一定的制约，必须最大限度保障其合法权益，将影响降到最低。因此，国防动员地方性立法，必须突出以人为本、科学发展的理念，依据《国防动员法》等相关法律，通盘考虑国防动员行动中公民和组织的权益保障，对预备役人员储备与征召、军品转扩产、民用资源征用等保障的赔偿补偿措施进行具体的规定，确保公民和组织的权益得到最大程度维护。

三要突出经济建设与国防建设的融合性。统筹经济建设和国防建设、兼顾富国和强军是国防动员建设发展的重要内容。《国防动员法》规定，要建立健全与经济社会发展相协调的国防动员体系。因此，制定国防动员地方性法规，必须把军民融合深度发展的理念作为重要指导和遵循，渗透到经济建设贯彻国防要求、国防动员规划制定、军品转扩产等内容中，并将各地区军民融合实践成果用法律的形式固定下来，形成具有指导性、前瞻性的法律条款，促进生产力与战斗力结合。

四要突出国防动员体制与应急管理机制的衔接性。提高应对各种危机和战胜自然灾害的能力，是经济社会发展的迫切需要，也是国防动员系统的一项重要任务。《国防动员法》规定，要建立健全与突发事件应急机制相衔接的国防动员体系。由于国防动员委员会与突发事件应急委员会之间，缺乏统筹规划、有效对接，导致关系交叉、建设重复等问题。因此，在国防动员地方性法规中，要依据《国防动员法》《突发事件应对法》等法律，注重国防动员体制与应急管理机制的融合衔接，在组织指挥、方案制定、力量建设、行动协同、综合保障等方面进行科学规范，从法律层面进一步突出国防动员“应急”功能，推动两大体制实现方案一体、队伍共用、资源共享的发展模式。

五要突出法律规范的有效性。当前，国防动员工作依然存在着组织体制不够顺畅、职能作用发挥不够突出、工作末端落实不够到位，特别是经济社会建设兼顾国防需求不够、动员潜力统计调查难以有效开展等突出问题。国防动员地方性立法，要针对存在的矛盾问题，牢牢把握法律规范的有效性这个重点，突出责任落实，科学规范政府、公民和组织在国防动员活动中的责任、权利和义务，明确职责任务及奖惩措施。要明确国防动员工作的执法主体和权限，确保在法律规定的范围内依法处理国防动员的各项工作，树立良好的法制权威，从根本上解决“标准不一、有法难依”的窘境，为国防动员建设发展提供切实可行、行之有效的法律依据。

三、国防动员地方立法应把握的几个环节

科学立法、民主立法是提升立法质量的根本途径。在国防动员地方立法工作中，要充分借鉴实践成果，凝聚社会共识、聚焦突出问题、发挥群众力量，切实通过立法为国防动员建设创新发展提供行之有效的法律保障。

一是要加大立法宣传，树立法治理念。立法宣传是法律制度实施和贯彻的基础，只有加大立法宣传，才能让社会关注，让老百姓理解，从而扩大立法的影响力，推动法制的完善和发展。就国防动员立法宣传而言，应结合国家开展的全民普法教育，将国防动员立法宣传纳入全民普法教育规划，纳入全民国防教育体系，以各级领导干部为重点，以广大群众为基础，充分借助现代先进的传媒手段、即时的网络平台等多种形式，有计划有步骤地开展立法宣传活动，使各级领导和广大群众明确各自在动员工作中的权利和义务，提高广大群众尤其是各级政府和企事业单位主动参与地方立法工作的积极性、贯彻执行动员法规的自觉性，不断营造全民参与、群策群力的立法环境。

二是要践行群众路线，深入调查研究。国防动员地方立法工作涉及部门多、领域广，法规起草内容包罗万象。在国防动员地方立法过程中，要始终坚持群众路线，坚定依托群众，充分发动群众，最大限度地将群众的意愿集中起来、智慧凝聚起来、力量发挥出来。要扩大社会各层次人民群众对国防动员地方立法工作的有序参与，深入听取各方面的意见，向相关的各领域各部门各行业人员、专家学者和社会人士请教，以便集思广益、多谋善断。

三是要符合母法精神，利于操作执行。《国防动员法》以法律的形式明确了国防动员计划、实施预案、潜力统计调查、预备役人员储备、战略物资储备和调用、战争灾害的预防和救助等制度，但作为统领国防动员建设的母法，主要是从宏观层面对国防动员工作进行法制化规范，在内容、程序、方法等方面不够具体明确，加之各地区经济和社会发展不平衡，贯彻落实的侧重点也不尽相同。在制定国防动员地方性法规中，必须以《国防动员法》规定的各项制度为突破口，充分了解本地区政治、经济、法制、文化、风俗、民情等对立法的需求，找准迫切需要解决的现实问题，按照与母法“不抵触、不重复、有特色、易执行”的要求，逐项进行细化和明确，切实构建结构合理、严谨配套、科学完备、易于操作的国防动员法律法规体系。

（责任编辑：郑 宁）

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1002-4484（2014）-12-0049-03