新型城镇化是现有城镇化的“升级版”

◎周宏春

新型城镇化是我国现有城镇化的“升级版”。2013年12月中央城镇化工作会议，为我国新型城镇化指明了方向：坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。“升级版”的城镇化主要体现在新内涵、新蓝图、新标杆、新形态、新产业、新机制、新政策等方面。

1.“以人为本”是新型城镇化的核心内涵。

新型城镇化，是以人为核心的城镇化，即城镇的一切发展都要围绕人、服务于人，要创造适合人生存的良好环境。一个城市的经济要发展、要繁荣，就要有旺盛的人气，就要有一定的人口数量。人多了，人生存所需要的消费品数量就大；完善供货品种和总量，畅通供货渠道，商业就会繁荣起来，生产、加工和运输等消费品相关行业会得到快速发展。香港是世界上人口密度很大的城市，也是世界最繁荣的城市之一。满足城市发展、商业发达、经济繁荣的需要，就应使城市发展能更吸引人，更具人情味，更能促进人的全面发展。

新型城镇化强调以人为核心，并不是说我国现有城镇化没有以人为本，没有围绕人的基本需求来规划和建设城镇，如果不是为了改善人们的生产和生活环境，各地就不会建起那么多的高楼大厦，而是说没有将满足城市居民基本需求放在重要位置，优先建设了豪华政府大楼、建了大广场宽马路、以及大量的“形象工程”等问题。这种状况迫切需要改变，需要更多地考虑城市居民的基本生活需求。

新型城镇化应当是能实现所有人共同富裕的城镇化，而不应是少数人的城镇化。我国的城镇无一例外地由农民工建设，但这些农民工却住不上稍微宽敞些的房子、享受不到城市居民的相关福利待遇。国家统计局2013年5月发布的数据显示，2012年全国农民工总量达26261万人，其中外出农民工16336万人，本地农民工9925万人。研究表明，有些农民虽然常年在城市打工，却无法享受与城市居民同等的福利；有些农民的承包地被征了，却没有土地出让价的发言权，更没有谈判权；即使能得到补偿，也只能占应得收益的一部分；有些农民工子女无法入读全日制公办中小学校，大部分地区没有将农民工纳入住房保障对象。换句话说，使城镇建设者享受与居民同等的待遇，仍然是新型城镇化需要解决的问题。

因此，有序推动进城农民的市民化，是中央确定的近中期我国城镇化工作的重点。2013年中央一号文件要求“有序推进农业转移人口市民化”。2014年中央农村工作会议提出农民工市民化的三个“约1亿”的目标：即到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇，约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造，约1亿人口在中西部地区的城镇化。

实现大规模进城农民市民化，应满足三方面的条件：一是农民与其承租土地的联系要逐步弱化，城市接纳农民的相关制度逐步形成并完善起来；二是农民能拥有在城市生活的一定物质基础和基本保障，包括住房的获得和条件的改善，有相应的社会保障；三是顺利渡过转型期，形成城市认同感和归属感，而不能是拿到了土地出让资金、分到了几套房子、但无所事事、无所适从，根本没有找到当市民的感觉和应有的定位。

从我国大型、超大型城市人口为患的现实出发，实行“市民化”应有多种途径，可优先推进“就近市民化”或“就地市民化”，让部分农民进入到中小城市或小城镇，将改革开放的成果最大限度地惠及广大人民群众。特别应当按照十八届三中全会通过的《决定》精神，通过社会保障制度改革，促进城乡基础设施一体化发展、加快保障房等安居工程建设和公共服务的均等化。我国已经开展的社会保障制度并轨、城镇居民养老和新农保并轨、城镇医疗保险和新农合并轨等试点，是逐步实现农民市民化或城乡居民权益平等的重要途径。

2.“生态功能区规划”是新型城镇化的国家蓝图。

我国国土辽阔，哪些地方可以建城，哪些地方应当种粮，哪些地方必须保护，全国主体功能区划已有原则安排。全国各地经济发展不平衡，发展阶段不一样，不同地域的特色不一样，城镇化不应该也不可能采用一种模式，而应该因地制宜，科学规划，因势利导、趋利避害，合理布局，使规划成为城市建设、发展和管理的“蓝图”，而且能“管用到底”。从发展现实和需要出发，迫切需要尽快出台并实施全国城镇化发展战略、各城市总体规划、以及产业发展、土地利用、生态文明建设等规划，并做好各类规划的协调衔接和组织落实，引导城镇化的顺利推进。

我国对城镇化的认识在不断深化。十六大提出了“走中国特色的城镇化道路”，十七大提出，“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。十八大提出“新型城镇化”。在城镇化战略上，最初的方针主要是控制大城市，积极发展小城市；后来强调大中小城市和小城镇协调发展；中央城镇化工作会议明确提出到2020年的目标是“两横三纵”战略。

“两横三纵”战略，是国务院2010年发布的主体功能区规划最先提出的，是我国城镇化将要发展形成的中长期格局。所谓“两横”，是东西走向的两条主线，一是沿江主线，由长江三角洲、长江中游江淮城市群、武汉城市圈、成渝城市群等构成，二是沿陇海铁路（也称丝绸之路经济带）主线。“三纵”是南北走向的三条主线：一是沿海主线，二是京广、京哈，即北京到广州、北京到哈尔滨主线，三是包头到昆明，也即沿包头到西安、成都、昆明主线。“两横三纵”战略是近中期我国经济发展的重点，是科学合理布局城镇的蓝图，是区域协调发展的总体规划，也是国家层面“管到底”的一张总蓝图。

“两横三纵”战略的核心是城市集群发展，包含超大型城市到中小城市、小城镇，形成不同规模的城市体系。城镇集群发展可以形成合理的分工协作关系，实现错位发展，提升城镇的整体竞争力。从影响看，既可以有世界城市或国际化城市，也有国家级城市和区域性中心城市；既可以有全球经济或金融中心，也可以有以生产、加工、管理和服务为主要功能的特色城市，实现经济、社会、科技、人口、资源、环境、空间布局等要素的协调发展、优化组合、共生共荣。从政策导向看，国家不应鼓励某一规模的城市优先发展，而应尊重市场规律和城市发展规律，让人口和要素自由流动，让城市发展成为一个自然的过程。

3.生态文明是新型城镇化的标杆。

生态文明是人类社会与自然界和谐共处、良性互动、持续发展的一种文明形态，核心是人与自然关系的和谐程度。生态文明本质上是要以能源资源、生态环境承载能力为基础，以尊重自然、顺应自然和保护自然为准则，以可持续发展为目标，建设形成生产发展、生活富裕、生态良好的文明社会。新型城镇化是在我国人口多、人均资源不足、生态环境脆弱、城乡发展不平衡等背景下再起步的，这决定了必须从基本国情出发，积极稳妥地走一条具有中国特色的新型城镇化道路。

节约集约利用资源，保护生态环境，是新型城镇化的内在要求。我国人口、资源、环境矛盾历来突出。资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化，在城镇化地区尤为突出。回顾一下我国环境保护历史可以发现，环境污染最早出现在大中型城市，包括大气污染和河流污染。进一步研究表明，我国的一些城市发展超出了资源环境承载能力。可以用土地、水资源的情况加以说明。我国的城镇用地规模扩展过快。2000年～2010年，全国城镇建成区面积扩张了64.45%；每年占用土地数十万公顷。从用水情况看，在我国660座城市中，三分之二的城市缺水，其中100多座城市严重缺水。有的城市由于过度开采地下水，出现了城区局部地段塌陷、并带来建筑物破坏等的严重后果。部分城市的大气环境受到严重污染，“旧账未还、又欠新账”。我国城镇消耗了80%以上的能源和资源，消耗水泥占全球的46%，钢铁占全球的35%，污染物排放强度超出了环境可以消纳的容量。2013年的灰霾天气就是大气环境污染的具体表现，灰霾天气还被媒体称之为中国的“环境公害”。

是延续粗放的城镇化道路，还是走出一条新的城镇化道路？是我们在经济发展新形势和城镇化的新起点上不得不做出的选择。如果选择错误，我国的城镇化将付出更大的资源环境代价；如果选择正确，城镇化不仅可以得到健康发展，还可以纠正已经出现的问题。换句话说，我国的新型城镇化正是在对我国资源环境代价研判的基础上做出的正确选择。

推进新型城镇化，必须顺应绿色循环低碳发展的历史潮流，将生态文明纳入城镇化的全过程和各方面，体现在城镇规划、基础设施建设、产业发展、能源供应、物流、居民消费等方面，走一条集约化、规模化、智能化的新型城镇化道路。推动城镇化与生态文明建设协同发展，关键是统筹规划经济社会发展与人口、资源环境关系，实现城镇化与生态文明建设两个系统的整体最优，在时间、功能、发展上相互促进和协同完善。节约资源是环境保护的根本之策。节约利用土地资源，集约利用各种生产要素，加强节能降耗减排二氧化碳，减少对生态系统的破坏，加强生态环境保护和生态系统修复；推进绿色建筑，鼓励新能源、新材料在建筑物中的广泛利用；开展垃圾减量化、资源化利用和无害化处置。从城乡关系看，不仅要让农民进城上楼，更要提升市民的文明素养。所有城市居民都应有诚信、包容、公平等文明素养，这比高楼大厦、宽马路大广场更为重要。应促进城乡发展由高能耗、高投入、高排放向低能耗、低投入、低排放模式转变，使城镇化速度、规模、强度与生态环境承载力相适应；加大公共服务、生态环境保护等方面的投入，以尽可能少的资源和能源消费支撑城镇的可持续发展，避免落入“中等收入陷阱”。

4.“留得住乡愁”是新型城镇化的建筑特色。

十八大报告提出，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。这些也是我国建设形成功能多样、风格各异、模式互补的新范式城镇化的指导方针和实践指南。

“乡愁”是每一个人都有的对出生地、工作地等的怀念情结，正如“叶落归根”所说的一样。数据显示，1978年，我国城市化率为17.9%，即当时约1.75亿人口生活在城市；现在有7亿多城市常住人口，比改革开放初增加了5亿多人。换句话说，现在的城里人大多数来自农村；即使自己不是农民，父辈或祖父辈也有可能是农民。在新增市民中，有人出生在美丽的乡村，有人出生在城市的“胡同”，有人出生在部队的大院，每个人的“乡”不一样“愁”也不可能一样。人老的时候希望看看自己出生或工作过的地方是“乡愁”，我国每年的“春运潮”也是“乡愁”的部分体现。“留得住乡愁”，就应在旧城改造、新农村建设过程中保护好标志性建筑，避免“拆掉真文物、新建假古董”，否则就“留不住乡愁”了。

应发扬光大我国的建筑风格。在过去的城镇建设中，反映中国特色、风格多样的建筑在逐步消失。徽派建筑、福建民居，“危楼跨水、高阁依云”等建筑风格不见了，取而代之的是“一张图纸”建几乎所有的清一色建筑，鸽子笼式的建筑或“水泥”森林耸立，不仅使邻居不相识，还割断了文化联系。原来农村的“矮屋厚墙”消失了，取而代之的是薄砖墙高瓦房，不保暖不隔热，夏季要用空调，冬季要供暖，不仅没有了我国传统的建筑风格，更主要的是丢失了建筑风格之“冬暖夏凉”和“节能”之实。

城市的发展和繁荣也不能建立在农村衰落、农业衰退的基础上，决不能形成那种大城市繁荣昌盛、小城镇和农村破败衰落的畸形格局，而应从“重城轻乡”、“城乡分治”、城市优先发展向城乡一体化发展转变。新型城镇化不仅应使城市得到快速发展，城镇质量得到不断提高，还应以城市带动郊区和农村共同发展；保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件；既要防止“城市病”，也要防止“农村病”。不能采取撒胡椒面的方式建设新农村，而应选择一些条件较好、发展潜力较大的中心村进行重点建设，把分散的农民吸引到中心村居住，防止形成“空心村”。应通过统筹规划和建设，形成大中小城市和小城镇、城市和农村合理分工、功能互补的城乡发展格局。

形成新的城镇文化和新社会风尚。在我国以往的城镇化过程中，传统文化被不同程度的“边缘化”了。伴随农民进城上楼，乡土文化在丢失，充满乡愁的歌曲、流传百年的小调亟待挖掘，并在非文化物质遗产的名义下加以保护。随着居民节约意识、环保意识、生态文明意识的日益增强，参与生态环境建设的主动性、积极性不断提高。然而，保护生态环境尚未成为广大居民群众的普遍需求。因此，应通过宣传教育，引导社会破除铺张浪费、比阔气、讲排场等陋习，倡导绿色消费的理念与行为，在全社会形成节约光荣、浪费可耻的文明风尚，毕竟房子再大睡觉只要一张床，汽车再豪华只是代步工具。只有形成新的城镇文化和新社会风尚，新型城镇化才能以崭新的面貌展现在世人面前。

5.基于互联网的产业是新型城镇化的支撑。

经济繁荣是城市可持续发展的必要前提。城镇化应当建立在工业化的基础上，产业结构优化升级是促进城市发展的必然选择。

“有消费无生产”的城市不可持续。我国曾有过生产型城市抑或消费型城市的讨论，结果不言自明：没有产业支撑的城市难以运行下去。换句话说，城镇化必须有合适的产业做支撑，必须有较多就业机会，必须有旺盛的人气。一些城市不论规模大小都建设CBD，无形增加了客流，需要一定的交通运输能力支撑；开发区、工业园区、城市新区等到处可见，却有名无实。一些城市成为“白天鲜见人、晚上少亮灯”的“鬼城”，是土地城镇化快于人口城镇化的结果；一些城市“摊大饼”，而服务业仍在原地扩建，诱发“潮汐式”拥堵；一些城市成为“白天不见人、晚上全亮灯”的“睡城”，反映城市功能分区不合理；一些资源型城市产业没有升级，出现“矿竭城衰”结局。美国汽车城底特律已破产，需要我们避免。

产业选择至关重要。应因地制宜、扬长避短、选择得当，注重产业结构优化。产业发展需发挥企业主体作用，政府应当创造一个良好的法律、政策环境，激发企业发展的活力和竞争力。我国服务业发展滞后的原因之一，是城镇化发展的质量不高，服务业发展的“入门人口”规模达不到要求，缺乏需求支撑。新型城镇化不仅能推动以商贸、餐饮、旅游等为主的生活性服务业和以金融、保险、物流等为主的生产性服务业发展，推动教育、医疗、社会保障等公共服务的发展，使服务业范围不断拓展、规模不断扩大、质量不断提高、比重不断提升，从而推动形成三次产业协同拉动经济增长的格局。

顺应绿色循环低碳发展趋势。通过新型工业化、信息化与农业现代化的同步发展，大力发展绿色经济、循环经济、低碳经济。新型城镇化不仅要有良好的产业支撑，还要建立起适应气候变化所需要的新型经济与产业体系，避免被“高碳”产业和投资“锁定”。如果那些在传统工业化过程中建立起来的城镇经济结构与产业体系不能得到有效调整，就不可能建立起适应时代发展需要的新型城镇化体系，城镇化也就难以有新意。

建设智慧城市。适应信息时代要求，通过感知技术、网络技术和IT技术的运用，借助物质网络（包括物联网）、信息网络（包括云计算）、能量网络（包括智能电网），形成新的城市智慧产业、新的城市智能管理模式、及全新的市民智能生活方式，实现产业发展、城市管理及居民生活智能化。应将城镇化与信息化结合起来，建设智能交通、智能建筑等，以明显降低城镇的通勤成本、交易成本，通过技术进步改造传统城市，提高城市管理水平与管理效率；提升城市居民的生活舒适度，使人们的生活更加美好。

培育城市特色产业。每个城镇都应有自己的特色定位、特色人文、特色产业，都应创新发展思路，推进制度创新、发展模式创新、产业产品创新，形成各自特色和形象品牌，形成“一城一品”或“一镇一品”等特色。让人一说到某个城市就想到某个品牌，或一说到某个品牌就想到某个城市。培育城市特色品牌既可以提高城市竞争力，也能扩大其影响力。只有形成各自特色，城市才有竞争力，也才能存在于世界城市“之林”。在这一点上，西方国家的特色城镇建设值得我们借鉴和学习。

6.“政府引导、市场主体”是新型城镇化的运行机制。

新型城镇化，配置资源的决定性力量将是市场，不仅要解决城镇建设“钱从哪儿来”的问题，还应解决“钱投到哪儿去”的问题。中国的现代化是外生型的现代化，即由于西方列强的入侵，国人不得不“师夷长技以制夷”，实现社会的现代化；也正因为如此，政府主导城镇化成为历史必然。中国工业化必须追求速度、强调赶超，不能不以城乡二元来集中有限资源，从“集中力量干大事”开始。随着市场经济体制的日臻完善，“政府主导”应当转变为“政府引导”，将政府有效干预与市场机制有机结合起来，实现资源配置的最优化和效率的最大化。

新型城镇化离不开政府引导。在我国社会主义市场经济体制日臻完善的条件下，加强政府公共管理和公共服务，在城镇规划、投资政策、价格机制、秩序维护等公共服务方面发挥积极作用，创造一个公正、公开和公平的市场竞争环境。一是建立规范透明的城市建设投融资机制，拓宽融资渠道，允许地方政府通过发债等方式，把原来的“暗债”变成明债；二是减少行政审批，通过政府“种子”资金引导社会资本进入城乡建设领域；三是建立城市基础设施和住宅政策性金融基金，增加政策性金融机构，主要服务于城镇化；四是完善地方税体系，并与地方政府承担的职能相适应。推进阶梯式房产税改革。另一方面，应规范政府的干预行为，提高决策的科学化，防止和避免政府失灵、政府职能越位、缺位和错位；减少乃至避免市场的无序竞争、过度竞争，以及可能带来的垄断等低效率或不公正、不公平现象。

应将节能环保作为重要考量。在城市规划和建设中，将绿色、节能、环保等作为重要考量指标，并不断调整完善。利用自然通风和采光，减少“大拆大建”行为，控制高层、超高层大楼的建设，限制“形象工程”建设；在不影响居民生活水平提高的同时，显著降低能耗和温室气体排放。城乡建筑如果不能按节能和环保标准进行规划和建设，使用中必将浪费大量能源，改造则需要大量资金。建设绿色循环低碳交通运输体系。应加强多种交通运输方式的衔接，在大中型城市建设形成机动车、自行车和行人协调的道路体系；建设并实行交通运输的现代化、智能化、科学化管理，减少车辆空驶率；研发和推广使用节能新能源汽车；鼓励公众选择高效利用能源资源、少排放污染物、有益健康的出行方式，鼓励使用自行车、城铁（地铁）、公共汽车等交通工具。发挥信息化优势，减少不必要出行。

新型城镇化也要发挥市场的决定性作用。发挥市场配置资源的决定性作用，不仅是我国全面深化改革的方向，也是提高资源利用效率的重要举措。应充分利用价格杠杆作用，使各种资源的价格充分反映生态、资源和环境的真实成本，让污染者、资源开发和使用者承担环境和生态破坏的损失、资源耗竭等项成本，引导企业和用户自觉提高资源利用效率，这也是城市经济实现集约增长的基本影响因素。

7.户籍和土地流转是新型城镇化应当解决的政策重点。

一些制度是制约我国城镇化的藩篱，必须加以破除。土地管理制度、就业制度、社会保障制度、户籍管理等方面的制度改革滞后，经济社会政策不协调，制约了公共资源在城乡的优化配置和生产要素在城乡之间的合理流动；中央提出了一系列改革措施和推进城镇化的方针战略，但有效的制度改革、配套性的规划体系和实施机制尚未形成。一些地方随意调整规划，在规划实施中各自为政、相互脱节、协调不够，影响了城镇化的健康有序发展。

改革户籍制度。创新人口管理制度，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。完善跨区域的城市发展协调机制。稳步推进城镇常住人口基本公共服务的全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。加强农民工职业培训和保障随迁子女义务教育，逐步实现教育、医疗等基本公共服务由户籍人口向常住人口的全覆盖。突破户籍与福利合一的社会管理制度。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，逐步实施融居住登记和就业、社保、租房、教育、计生等多种服务和管理功能于一体的居住证制度，让“一证通”助力进城农民工在子女就学、社会保障、技能培训、公共卫生、养老等方面的待遇均等。

改革土地管理制度。从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。我国现行征地制度存在权力行使范围过宽、补偿标准低、征地程序不合理、安置途径单一等问题。十八届三中全会的《决定》提出，坚持用途管制制度，增强城镇化健康发展的空间保障能力。不断完善征地制度，不断规范征地程序，建立完善多元保障机制。应保障农民征地谈判的主体地位，提高农民在土地增值收益中的分配比例，形成长期保障机制。同时，应该允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价。通过就业、培训、留地、入股、纳入城市社会保障体系等安置方式，解除失地农民的后顾之忧。

完善农村宅基地管理制度。一是严格“一户一宅”和宅基地面积上限控制等政策，真正杜绝“一户多宅”、“一宅超限”等多占宅基地现象。二是加强宅基地复垦，严格杜绝宅基地闲置，把闲置宅基地全部复垦为耕地。三是对农村宅基地进行确权登记颁证，颁发具有法律效力的宅基地权属证书，建立完善的宅基地使用权统一登记体系。四是扩展宅基地使用权权能，通过选择若干地区试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，使宅基地使用权具备充分的物权权能。保障农户宅基地用益物权。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

发挥政绩考核对新型城镇化的“指挥棒”作用。《决定》的出台实施，为城镇化转型创造良好的体制环境。应加快完善考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩做法，对领导干部实行自然资源资产离任审计制度，建立生态环境损害责任终身追究制，形成“不以GDP论英雄”的政绩评价体系。这也是解决“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题的根本之策。