着力建设宁镇扬同城化发展先行区——关于江苏句容市创新探索情况的调查与建议

◎沈和

着力建设宁镇扬同城化发展先行区
——关于江苏句容市创新探索情况的调查与建议

◎沈和

推进宁镇扬同城化发展，是苏南现代化示范区建设的战略任务之一，不仅关系宁镇扬共同发展与持续振兴，而且关系苏南现代化建设和全省“两个率先”大局；不仅决定能否有效增创政策红利和改革红利的叠加优势，而且考量宁镇扬各级干部的智慧和能力；不仅需要顶层整体规划和统一部署，而且需要基层创新探索和典型引路。近几年来，句容市委、市政府推进宁镇扬同城化发展的积极探索，给我们提供了生动示范和深刻启迪。

近几年来，句容市委、市政府紧紧抓住沿江开发和苏南现代化示范区建设等重大机遇，充分发挥其区位、产业、人文和资源环境等综合优势，着力推进宁镇扬同城化发展，取得令人瞩目的成绩。一是经济实力大幅提升。2013年，地区生产总值达到386亿元，公共预算收入达到30.5亿元，比2009年分别增长79.5%和213%，增幅均列苏南县市第一。二是产业结构加快升级。投资与消费双向拉动效应明显增强，高新技术产业与战略性新兴产业快速成长。2013年，新增规模以上企业76家，销售10亿元以上企业达9家。高新技术产业占规模工业产值比重达到34.5%，比2009年提高11个百分点。三是城乡面貌日新月异。近百幢高层建筑拔地而起，700多个村庄面貌焕然一新。城市现代功能不断完善，对先导性产业、国际资本和优秀人才的集聚能力显著增强，新兴城市模样初见端倪。2013年，城镇化率达到52%左右，比2009年提高5个多百分点。四是发展后劲持续增强。体制机制活力充分释放，政府服务效率显著提高，内生增长动力不断增强，民生幸福质量持续提高，许多创新性资源深度融合，干部群众发展热情空前高涨。

综合考察句容市的探索实践，我们看到，宁镇扬同城化已经成为句容重要的发展机遇和新的发展引擎，不仅给句容发展注入巨大生机活力，也为南京优化城市布局、推进产业转型、统筹城乡发展，拓展了空间，提供了有力支撑。

以高起点规划引领一体化建设

同城化是区域经济一体化和城市群建设的高级阶段，具有地域相邻、功能互补、深度融合和共同发展等特征。句容推进宁镇扬同城化发展，不仅要主动争取南京支持，突破行政区划和级别制约，而且要谋求基础设施、重点产业、公共服务等方面一体化建设，更要整合更多资源融合发展。2009年以来，句容以科学发展观为指导，主动呼应南京发展规划，高起点制定句宁同城化发展规划，着力推动宁镇扬同城化科学发展。

一是积极提升战略定位。面对新的发展机遇，句容市委、市政府解放思想，锐意进取，主动依托南京、服务南京、融入南京。联合南京等方面专家精心编制与南京深度衔接的城市建设总体规划以及交通、产业、居住、科教等专项规划，明确提出“推进同城同建、打造南京副城”的战略定位，力求从战略层面实现县级城市与省会城市的有机衔接，为有效接轨南京战略、承接南京辐射、对接南京发展创造了有利条件。

二是精心布局建设重点。深入分析句宁166公里交界处不同区域的条件和潜力，结合南京城市发展战略布局，依托沿江、沿沪宁线、沿宁杭线三方面交通优势和城镇区位优势，合理布局与南京接壤地区的发展空间。科学确定重点发展片区对接南京发展的内容和推进时序，着力推进句容市下蜀、宝华、句容经济开发区、郭庄等四个镇分别与南京龙潭、仙林、汤山、湖熟四个片区对接，实行跨界区域协同布局，共建共享，联合打造要素集聚、资源共享、互动发展的增长点。

三是深度谋划推进政策。紧密结合推进同城化发展工作需要，配套出台政策措施，充分激发市场主体的积极性创造性。市财政安排建设项目考核奖励基金。建设用地指标优先用于同城化项目建设。组织干部加强与省和南京有关方面沟通衔接。严格执行法律法规，加强监督管理和责任追究，提高政策的科学性和约束力，确保发展规划和政策落到实处、取得实效。

以全方位融合促进跨越式发展

同城化发展是相邻城市各种要素的全方位深度融合，既涉及物质层面，也涉及精神文化层面；既是有形的对接，也有无形的对接；既要发挥政府引导作用，也要发挥市场主导作用，还要激发社会参与热情。这对谋求与高位城市同城化来说，要求更高、挑战也更大。句容认真探索同城化的内在规律，充分发挥自身优势，凝聚各方面力量，主动在宁镇扬同城化发展中走在前面。

一是推进基础设施建设无缝对接。坚持基础设施先行，多渠道、大幅度增加交通、水利、能源等方面投入。近几年来，累计投入资金800多亿元，相当于2009年前10年投入的总和。加强现代交通体系建设。依托境内沪宁高速、沪宁高铁、宁杭高速、宁杭高铁、104国道、122省道，以及沿江港口和禄口机场，加强道口连接线路建设和路网加密提升改造，加快推进宁句城际轨道交通（S6线）规划与建设，构建高端、便捷的同城化交通主导干线，提升交通现代化水平和对接南京交通的质量，把句容主城区融入到南京半小时都市通勤圈。加强市域供水管网建设。合理利用南京优质水资源，投资13亿元，实现区域供水全覆盖，既满足同城化建设用水需求，又降低了用水管理成本。加强高效电网建设。先后建成220千伏、110千伏变电站，主网供电能力位居全省同类县市前列，在镇江首家实现电气化村镇全覆盖。

二是推进主导产业转型升级。坚持把产业集聚和结构升级作为发展根基，着力形成以产业集聚带动人口集聚，以人口集聚促进同城化发展的良好格局。在沿江，一方面，推进宝华与南京仙林对接。建设20平方公里宝华新城，科学布局商业地产和现代服务业，打造南京东郊重要的生态休闲基地和江苏省青年人才创新创业基地。另一方面，推进下蜀与南京龙潭对接。大力建设临港工业集中区，先后吸引60多家大型企业落户，经济总量突破300亿元，财税收入超过15亿元。在沪宁线，推进句容开发区与汤山对接。启动建设60平方公里北部新城，大力建设光电子、新材料、智能电网等五大产业园区和碧桂园凤凰城，打造宜居宜业生态新城。在宁杭线，推进郭庄与南京湖熟对接。建设36平方公里郭庄空港新区，大力发展现代物流、文化创意等现代服务业。已引进投资超5亿元的物流和商务综合体项目2个，创成国家级数字出版传媒产业园基地1个。

三是推进公共服务均衡共享。坚持以人的同城化为核心，大力推动基本公共服务均等化。突出推进城镇功能提升和居民住房建设，优化人居环境，促进人口集聚，增强城市集聚发展能力。近4年来，累计投入60多亿元，新建各类房屋750万平方米。广东碧桂园等一批龙头企业相继落户。全面推动社会事业同城化发展，明确46个句宁合作共建重点项目，促进各领域同城化项目协调发展。目前，句容与南京在卫生、教育、文化、科技等方面已经建立紧密联系。宁句城际公交已经运营并实现IC卡“一卡通”。南京许多优质资源加快向句容流动，句宁携手共建、互动并进、融合发展的浓厚氛围基本形成。

以生态化理念打造升级版家园

同城化不是对城市原有资源的简单复制与叠加，而是对各种资源要素的整合、再造与提升。同城化离不开传承，但更需要创新和优化升级。近几年来，句容秉持“生态立市、绿色崛起”发展导向，大力实施绿色发展战略，精心打造以生态旅游为品牌、生态经济为支撑、生态社会为依托的升级版美丽家园。

一是精心打造以生态为核心的泛旅游景区。坚持把宜游作为城乡发展的核心功能，综合考虑常住人口和旅游常态人口两大需求，大力提升旅游公共服务能力。充分发挥独特的山水文化景观优势，主动对接南京和长三角旅游线路，积极为南京、镇江等周边城市提供亲近自然、放松心情、实现精神慰藉的休闲旅游景点，构建“一城、两山、三湖、十园、百家乐、千里行”的泛旅游景区发展格局。茅山景区入选“中国旅游百强景区”。充分发挥旅游业综合带动性、环境友好性、文化传播性强的功能，推动旅游与养老产业、养生产业、农业、会展会议等融合发展，促进旅游要素向旅游产业链转变，把现代旅游打造成经济升级版的主导产业。近几年来，全市旅游业投资70多亿元，比2009年增长7.7倍。2013年，全年接待游客1566万人次，增长20%，旅游业收入实现160亿元，增长21%，旅游业占比位于全省市县首位。

二是突出发展绿色循环低碳经济。坚持以生态型产业发展带动经济结构调整，着力构建生态化、高端化、特色化和国际化的发展格局。大力推进投资超百亿元的镇江（句容）健康科技园建设，精心打造包括健康产品园、健康服务园、健康旅游园等在内国际一流的“健康谷”。坚持环保优先，严守生态底线，既挣金山银山，又保碧水青山。所有园区建设全部配套环保设施，所有新上项目必须符合产业调整要求，坚决拒绝一切有污染项目，坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的科学发展之路。

三是加快建设生态型社会。坚持把生态文明理念融入社会建设和社会管理全过程，积极构建生态型社会发展新格局。实行积极就业政策，持续增加居民收入，大力缩小收入差距，不断提高社会保障水平。完善生态文明建设政策，实施民生环保和美好乡村建设行动，引导公众确立生态文明理念，营造绿色生产和消费的社会氛围。加强社会安全体系建设，完善应急防范机制，强化源头治理，及时化解矛盾和隐患，切实维护社会和谐稳定。彰显区域文化特色，同步推进文化事业和文化产业发展，深入挖掘句容千年古邑的文化内涵和“楚尾吴首”的文化特质，增强城市文化气息，完善文化服务功能，提高文化的凝聚力和影响力。

句容的探索实践表明，推进同城化发展，有助于优化城乡资源配置、促进区域深度合作、释放巨大需求潜力、提升整体发展质量；同时也表明，推进同城化发展，既要发挥政府引导作用，更要发挥市场配置资源的决定性作用。这对当前江苏省推进宁镇扬同城化发展、苏南现代化示范区和南京都市圈建设都具有重要示范意义。而要有效发挥句容的示范作用，则需要在更高层次和更大范围，进一步谋划更加清晰、更可操作、更为可行的关键举措。从当前和长远看，需要突出做好三方面工作。

第一、规划建设宁镇扬同城化发展先行区，集中力量打造南京东部新城。让有条件的地方先行先试并发挥示范带动作用，是江苏实施重大战略的成功经验。推动宁镇扬同城化发展，同样需要先行先试和典型示范带动。句容的探索，为建设宁镇扬同城化发展先行区奠定了坚实基础。从省级层面把句容作为宁镇扬同城化发展先行区来规划和建设，条件具备，战略意义非同一般。

定位决定品位，更决定其在全局中的战略地位。建议从省级层面把句容在宁镇扬同城化中的战略定位明确为——南京东部新城，以此推动句容与南京在城市综合功能上全面对接，使其在宁镇扬乃至全省发展大局中，类似南京河西新城的战略地位，又有别于南京河西新城的战略功能。这样定位至少有三个好处：

一是从句容和镇江看，能够有力推动包括句容在内的镇江市快速崛起，优化宁镇扬乃至沪宁线、宁杭线城市发展格局，架设南京和镇江之间重要城市桥梁，吸纳更多优势资源支撑宁镇扬同城化跨越发展，增强宁镇扬同城化发展的集聚和带动功能。

二是从南京看，能够充分利用句容较多的土地资源、良好的生态环境等方面优势，为南京优化城乡资源配置、推进经济转型升级、增强综合实力，提供新空间，增添新动力，提升南京在全国省会城市乃至全球城市中的战略地位。

三是从宁镇扬同城化看，能够有效推进宁镇扬同城化发展实现更大突破，加快形成苏南西部新的经济增长极，为苏南现代化示范区建设和全省“两个率先”提供坚强支撑，并带动南京都市圈乃至中西部地区快速发展。

第二、明确建设宁镇扬同城化发展先行区战略任务，切实推动重点领域率先突破。建设宁镇扬同城化发展先行区，既要统筹规划，也要突出重点，狠抓关键。综合分析句容的各方面情况，当前应突出做好四项重点工作：

一是着力集聚优势产业。坚持发展“铺天盖地”的小企业与“顶天立地”的大企业并重，大力发展实体经济和高端产业，促进企业集群与产业集群互动并进，吸引和培养更多优秀企业家，努力把句容建设成为苏南产业转型升级的示范区。

二是着力推进城乡发展一体化。坚持以人的城镇化为核心，加快农民市民化进程，全面提高城镇化质量，促进基本公共服务均等化，不断提高社会保障水平，努力把句容建设成为江苏“四化同步”实验区。

三是着力增强科教和人才支撑能力。积极吸引科技、教育和人才等更多优质资源和高端要素向句容集聚，努力把句容建设成为江苏乃至全国创新发展高地。

四是着力建设生态文明。牢固确立生态文明理念，大力倡导绿色低碳发展，积极发展生态旅游，提高资源集约节约利用水平，增强生态环境承载能力，努力把句容建设成为全国生态文明建设样板区。

第三、创新宁镇扬同城化发展先行区工作机制，努力放大先行区示范带动效应。建设宁镇扬同城化发展先行区，必须创新工作机制，充分调动各方面尤其是市场主体的积极性创造性，增强内生发展动力，形成强大发展合力，放大示范带动效应。

一是创新工作协调机制。建立省政府领导牵头负责、宁镇扬三市政府共同参与的联席会议制度，及时研究解决宁镇扬同城化发展重大问题。加强顶层设计和战略谋划，不断完善发展规划，加强组织协调和责任落实，形成浓厚发展氛围。

二是创新政策引导机制。坚持共建共享，加大投入力度，加快推进交通、通信、电力、水利等重大基础设施的同城化建设步伐。积极创造条件，在产业转型升级、土地综合利用、环境保护以及财税、金融、人才、教育等方面，落实“含金量”较高的政策支持，营造先行区建设的良好环境。

三是创新绩效评估机制。坚持科学决策和民主决策，尊重群众首创精神，积极鼓励和支持改革创新。加强检查指导和质量评估，及时发现和解决发展中的突出矛盾和问题，推动宁镇扬同城化发展先行区建设切实走上科学化和法治化轨道。

作者单位：江苏省政府研究室