重塑政府与高校的关系

◎夏鲁惠

转变政府管理职能，扩大高校办学自主权，一直是我国高等教育管理体制改革的主线。目前，中央和地方两级政府的高等教育管理职能包括：制定高等教育政策和发展规划，审批高校设置与调整，选拔、任命高校校长，制订招生计划，负责高校办学经费统筹分配工作、学位授予工作，指导高校教学和科研工作、党建和思想政治工作、大学生就业工作、国际合作工作等。

党的十八届三中全会提出要深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。为此，本文就新形势下如何重塑政府与高校关系做一个初步的分析。

政府管理和高校自主办学：分析政府与高校关系的两个维度

高校自主办学在西方国家语境下就是大学自治，是指大学作为独立的法人，可以自由地治理学校、自主地处理学校的内部事务，最小限度地接受外界的干扰和支配。我国高等教育法对高校自主办学有明确的定义。

高等教育属于准公共事业，高等教育办学具有宏观性和微观性。在宏观方面，政府需要着眼于国家经济社会发展，通过政策和发展规划、经费投入、批准或禁止高校的设置等影响高等教育布局、发展规模、发展速度等，指导高等教育举办、管理、运行、投入、招生就业、助学、教育教学改革等各个环节的工作。改革开放以来，党和国家把教育放在优先发展的战略地位，相继实施了科教兴国、人才强国、创新型国家建设等战略，使我国高等教育实现了跨越式发展。例如，通过实施“211工程”、“985工程”，提升了高校办学水平和人才培养质量，缩短了与世界著名高校的差距；通过实施对口支援西部地区高等学校计划、省部共建计划、支援中西部地区招生协作计划、面向贫困地区定向招生专项计划，促进了我国区域高等教育的协调发展；通过制定和实施大学生助学金、奖学金、贷学金政策，促进了高等教育公平，等等。可以看出，政府管理在我国高等教育现代化进程中发挥了重要作用。

在微观方面，高校作为独立法人，需要依法行使好自身的办学自主权。一是高校作为独立法人，需要处理好与政府、社会的外部关系，依法独立行使本校决策、开展办学活动的权力。二是高校作为办学机构，需要通过学术、市场途径，依法自主优化配置本校的教育教学资源，具体包括：制定招生方案，调节系科招生比例；设置和调整学科专业；组织实施教学活动；开展科学研究、技术开发和社会服务；进行教学、科研、行政职能部门设置和人员配备，职务评聘和工资分配；接受国家财政性资助、处置社会捐赠财产等。虽然教育不同于经济，学校不是企业、人才培养有别于物质生产，但在市场经济环境下，只有高校办学客观反映经济社会发展需求、人才市场供求状况、学科专业教育边际效益、高校社会声誉等市场、学术因素，提高高等教育办学质量才能得到保障。因此，扩大和落实高校办学自主权是历史的必然。

笔者认为，政府管理和高校自主办学相辅相成、缺一不可，两者间的关系可以表述为：政府管理多一点，还是高校自主办学多一点，不是高等教育管理体制改革的目的，而是手段。扩大高校办学自主权的本质是，解放和发展高校生产力，充分发挥高校办学主体作用以及学术和市场在高等教育资源配置中的重要作用，最终建立起适应社会主义市场经济体制要求的高等教育管理体制，形成政府宏观管理、高校依法自主办学的局面。

定义政府与高校的关系：以充分发挥高校办学主体作用为本

改革开放前，我国高校没有办学自主权，从专业设置、课程结构、教材选定、经费使用，到招生、毕业生分配、教师编制及其工资待遇等都由政府决定。从上世纪80年代初开始，高校首先在计划外接受委托培养和招收自费生方面取得了突破。其后，政府逐步放开了高校在校办产业、校外合作、社会培训和咨询、社会捐资集资、设立教育基金等方面的许可。80年代后期，随着民办高校和公办高校二级民办学院的兴起，人们对高校自主办学的内涵和相应体制机制建设有了进一步的认识。上世纪90年代，随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，以扩大高校办学自主权为突破口的高等教育管理体制改革加速推进，政府逐步把高校专业设置和调整、招生计划制定、学费标准制定、基础设施建设、内部人事安排、内部机构设置、技术职务评聘、招收研究生、招收留学生等方面的权力下放给高校。新世纪以来，伴随着行政审批制度改革、招生制度改革、大学章程建设的推进，高校自主办学的环境进一步优化。不难看出，政府在扩大高校办学自主权的过程中采取了渐进式的策略，不乏存在“放权——收权——放权”现象。

有人认为，扩大高校办学自主权就是赋予校长处断各项办学经费的权力，而不受高校财务制度的约束。其实不然，扩大高校办学自主权的目的，是要充分发挥高校办学主体作用，通过学术和市场两条腿优化学校资源配置，开拓办学资金渠道，提高人才培养适应性，形成优势办学、特色办学的局面，达到提高教育质量的目的。

定义政府与高校的关系，是与国家政治、经济、社会、教育诸方面体制改革进程相适应的，需要按照高等教育体制改革目标和现代大学制度建设要求，厘清政府管理权限和职责、高校自主办学权利和责任。

一是进一步明晰高校办学自主权的法律界定。扩大办学自主权应是在原有的办学自主权基础上的“扩大”。“扩大”是行政管理的概念，而对办学自主权的解释需要法律界定。1998年颁布的《高等教育法》赋予高校的办学自主权至今已过去16年。目前，社会主义市场经济体制已经建立，高校办学自主权的内涵和形式已经发生了很大的变化，因此需要进一步完善对高校办学自主权的法律界定。在国外，西方各国高等教育管理体制不尽相同，赋予高校自主办学的权力有多有少，但高校拥有的办学自主权能得到保障。其根本的一条是，政府与高校、高校与社会之间具有明晰的法律界限。

二是明确大学校长可由教育主管部门选拔、任命，也可由学校自身遴选产生并报教育主管部门批准、任命。高校学术组织具有对校长遴选、监督、评议的权力。

多年来，政府依法对大学校长实行选拔、任命。具体程序与标准套用了党政干部领导选拔的规定，经过民主推荐、民意测验、民主评议、组织考察等程序，并报上级主管部门党委会讨论决定。

政府选拔、任命大学校长并不会从根本上影响高校的自主办学，关键是校长履职后能不能行使好法律赋予的职权。在国外，政府或教育行政部门是通过派专员参加学校董事会、批准校长任命等途径，影响大学校长的遴选和办学的。校长一旦履职，他就要接受学校董事会或校务委员会的领导，同时大学学术力量对校长决策也有影响力。在我国，高校内部民主、公平、公开、竞争、规范的校长遴选机制不健全，学术力量对校长履职缺乏有效的监督和评价机制。另外，校长为了从政府那里争取到更多的办学经费，也会更加注重与上级行政部门的关系，更倚重用行政管理的手段和规则治理学校，从而影响了其依法自主办学的理念和积极性。

高校学术组织有了对校长遴选、监督、评议的权力后，可以加强对校长办学的监督。如果校长履职不合格，可以提出罢免。这就形成了高校学术力量与政府行政力量的一种平衡。

三是高校财政拨款要体现高校办学绩效，形成高校自主办学、办学成效可以量化评价、政府依照高校办学绩效下拨财政经费的管办评相分离的模式。

目前，高校财政拨款是按“综合定额加专项补助”下拨的，综合定额经费由主管部门按照定额标准和学生人数核定下达。主管部门在制定定额标准时仅考虑了高校的科类、层次、所处地区等因素，没有考虑高校在满足经济社会发展对人才培养的要求、提高办学水平和人才培养质量、提高大学生就业率、服务国家经济建设等方面所做的努力，即财政拨款不能全面体现高校办学绩效。其结果是，一些高校不能准确定位，专科院校追求升格为本科院校、本科院校希望申请到硕士点、博士点，一味扩大办学规模，不能把办学自主权真正落到实处。

开展绩效评价工作，需要对高校办学过程进行监督，对办学成效进行量化评价。这一做法同样适用于其他高等教育财政拨款专项经费项目。如果把高校财政拨款与高校办学绩效联系起来，就可以调动高校自主办学的积极性，同时还可以发挥财政拨款对高校办学的调节作用，有利于提高高等教育质量和办学效益。

四是政府要树立为高校办学服务的理念。政校分开、管办分离，是要改变政府过去的审批型行政管理模式，为高校自主办学创造良好的政策环境、搭建政产学研合作办学的平台。例如，政府通过加强与高校沟通，避免高校相同专业布点过多、同类学校间培养目标过度重叠的问题出现；政府组织未及时就业的大学毕业生开展岗位培训；政府结合地区经济支柱产业、新兴产业发展，与高校联合拟定人才培养计划等。

五是克服高校内设机构行政化的倾向。《高等教育法》赋予了高校内部管理机构自主设置的权力，但多年来高校内部管理机构设置变化不大，其主要特点是，内部机构设置与上级行政部门具有一定的对应性。这种现象的存在，除了办学体制因素外，还有现实的需要。目前，政府的各种财政专项拨款都是各高校要努力争取的，而相关政策的制定和实施是按部委、司局、处室进行的。高校内部管理机构的行政化设置，有利于学校加强与上级行政部门的对口联系，及时获取各方面的政策信息，为学校申报相关项目创造条件。但高校学科专业招生计划制定、教学计划制定、科研工作开展、教师队伍建设、学科专业建设、产学研合作办学、科技合作与交流等均是通过学院组织实施的。如果在校长和学院之间有一个庞大的行政管理系统，显然会影响到学院自主办学的积极性。

重塑政府与高校的关系

推进管办评分离、扩大高校办学自主权，就是重塑政府与高校的关系。除了政府继续向高校放权外，还包括：政府把注重事前审批转变为注重事后监督，把注重微观干预转变为注重宏观调控，把注重分配资源转变为更好地提供公共服务。政府通过制定市场规则、维护市场秩序、保障公平竞争、弥补市场缺陷，实现从直接行政管理向间接宏观管理的转变。

一是依法保障高校自主办学。为了重塑政府角色，调适高校角色，使高校成为依法自主办学的主体，需要对《中华人民共和国高等教育法》进行修订并出台相关实施细则，对高校办学自主权进行更完善的阐述和界定；制定并实施《大学章程》，构建大学内部治理结构和运行机制，落实高校办学自主权，增进高校办学活力；制定相应的“负面清单”管理制度和“非禁即准”的市场经济法律制度，从而对高校办学活动进行规范和有效制约。

二是发挥学术和市场配置高等教育资源的重要作用。计划、市场、学术是配置高等教育资源的三种途径，计划是管理的灵魂，学术是高校的灵魂，竞争是市场的灵魂。在规范的市场经济体制下，政府将逐步专注于高等教育制度建设、市场秩序维护，以及高等教育规模、结构、质量的宏观调控。凡是高校能够办好的事情都让高校办，凡是市场能解决的问题都尽可能发挥市场机制的积极作用。同时，通过建立有关学术和市场配置高等教育资源的规范体系，不断完善公办高校、民办高校产权保护制度。

发挥学术和市场配置高等教育资源的作用，不是不要政府管理，而是要改变目前政府既当管理者又当分配者的角色，将部分分配高等教育资源的任务交给高校和市场，由高校通过学术和市场途径参与到资源配置工作中来，进一步落实好高校的办学自主权。

三是建立和完善高校自主办学的约束和监督机制。自主与责任是一种约定，缺一不可。高校自主办学具有自发性、随机性、无序性，有别于政府管理的计划性、规范性、整体性。因此，发挥高校学术组织、党组织的监督作用，以及发挥教学评估、专业认证、教学质量标准等行业约束机制的作用，有利于规范高校的办学行为，促进高校致力于提高办学质量。约束和监督的内容包括学校办学定位和发展规划、学校“三重一大”（即重大决策、重要干部任免、重大项目安排、大额资金使用）决策和重大决议执行情况，以及招生、学科专业建设、教学质量保障、教师招聘、科技研究与开发等办学活动。

四是建立高校办学质量社会评价体系。近年来，我国借鉴外国经验初步建立起了高等教育质量保障体系，但在实施过程中总有没有达到预期效果的感觉。这是由于我国国情、文化传统、教育制度与外国不同造成的。

高校办学质量社会评价体系的构建需要以社会信用为基础。在我国，已有建立社会信用体系的成功案例，就是淘宝网。淘宝网赢得了全国4亿多用户的信赖。建立社会评价体系，顺应我国高等教育大众化的发展形势，反映社会各界关心教育的心声，是高等教育管理体制改革的一个创新。但这一评价体系如何构建、如何运行、如何成为政府和高校的好帮手，还有待进一步研究。