全球治理的核心观念和变量——微观层面的分析

○赵 隆

全球治理随着全球化进程的深入和全球性问题影响的扩大，逐步成为当代国际关系研究中的重要环节。目前，全球治理的研究主要集中在主体划分、模式归纳和我国应如何参与或应对等宏观的角度，对其成效评估尚未引起关注。不可忽视的是，全球治理的成效除去各个主体的参与度和认知之外，还存在着诸多的影响因子。具体来看，全球治理在某些领域的确发挥着重要的作用，塑造出部分成功案例。例如，在国际金融体系的重建中，以二十国集团（G20）为平台的国际非正式机制的诞生和发展中国家不平等地位的改善等。但在某些领域却尽显颓势，甚至有越“治”越“乱”之势。气候变化谈判中的根本性分歧，核不扩散治理下的危机化趋势等等现象引发了对全球治理有效性的重新反思。本文试图从微观角度，分析影响治理成效的几种核心变量。

一、观念主导的治理

全球治理是政府权威和国际机制之间的另一种平衡性力量。作为全球治理的主要行为体，国家参与治理的“思想”决定着其利益平衡和权力让渡的界限，是影响治理成效的核心变量之一。不可否认的是，这类思想的内涵在很大程度上有着共生性，有学者称“全球治理有一种内在的全球情怀和鲜明的全球取向”。但是，衍生于全球治理观念的这些思想也体现出不同价值取向间的差异：

1.权力观

对非国家行为体作用的强调被认为是全球治理理论兴起的重要标志之一。部分观点提出：“全球治理就是超越国界的关系,就是治理而没有主权。全球治理就是在国际上做政府在国内做的事。”许多人甚至从詹姆斯·罗西瑙（James Rosenau）的代表著作《没有政府的治理》这一书名，认定全球治理是一种抛开政府权威的活动，实际上作者甚少提及“全球治理”概念而强调“国际治理”和“世界政治的治理”。大多数较为中性的理解是全球治理强调多元合作，这种合作建立在解决和应对全球性问题的基础上。但是，这种合作思想中却似乎隐含着更为深层次的权力意义。斯蒂芬·克拉斯纳(Stephen Krasner)强调国家权力是决定制度安排的重要因素，认为“国家权力以三种方式发挥作用：选择合作伙伴、改变博弈规则以及改变或威胁改变支付矩阵”。以欧盟的“合作性世界秩序”治理构想为例，一般认为是借鉴其一体化发展的经验，在多边主义的框架下进行治理，也就是以国家为中心，建立在一系列普遍的行为准则基础上来协调三个或更多国家之间关系的制度形式。然而，有学者认为:“究其本质来说，‘合作性世界秩序’和‘新帝国主义’的战略仍然是相同的，或者说是互补的，主要是以控制和改造世界，特别是发展中世界为目的的。”还有学者认为：“全球治理理论只不过是西方自由理想主义和西方中心主义在经济全球化背景下的变种,其终极目标就是要建立西方模式的世界秩序。”或许上述观点过于偏激，但这种强调权力的价值观的确提出了霸权体系下的治理模式，认为“全球治理总将产生于那些比较有权力的团体的选择和行为，所以在团体内建立秩序的主要手段是相对的，强大的政治集团将推行一种符合他们特定性的集体秩序，他们有理由相信这种秩序将使他们能够在这个集体中获取重要性的现实主义观点”，“全球治理依赖于有能力提供可靠的治理方案的霸权国家，所以全球治理实际上是霸权国家领导下的治理”,“对于不处于世界政治核心领域的国家和行为体来说，全球治理通常代表的是一种霸权控制的体系。在这种情况下，区域主义反而是提供了这些国家以声张不同的理念，解决方案和设想的平台及路径。”

2.制度观

国际制度是有效治理的重要平台，如何为一个空前规模和多样性的世界政体设计有效的制度，以更好地治理局部全球化的世界成为世界的核心政治议题。罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）指出：“有效治理需要更为广泛的国际制度，要防止全球化的停滞或逆转，就需要发展有助于促进合作、解决冲突的制度安排。”部分组织对全球治理也给出了自己的定义。例如，欧盟认为：“治理的核心不是组织或机构,而是制度,或者更抽象地说,是‘游戏规则’，是‘各类制度’(制度所指并非组织,而是各类游戏规则)之建立和运作,其规定了在合作实现社会目标和解决可能出现之冲突的过程中的各个行为主体及其责任。从而制度可能是具体政策、公共决策过程,甚至是自发的行动。”世界银行定义的治理概念相当广泛：“为发展而在管理一个国家的经济和社会资源方面的权力。”它更为强调“治理是通过建立一套被接受为合法权威的规则而对公共事务公正而透明地管理。”正如有学者提出：“全球治理的主要目标就不是在全球范围内、在各种不同的层次上和各类行为主体之间建立补充民族国家体系不足的国际组织,而是通过适当方式在全球范围内推行共同的游戏规则。”这种观念对全球治理的理解是在全球空间范围中，对于那些不再合适于在现有政治单元领域中解决的现象，通过建立制度进行管理。他们强调国际机制必须与合法的国内机构进行互动，把全球治理看作是一个行为体和社会结构间互相生成的过程，认为知识、话语和规范等元素是有着特定身份、利益和价值观的行为体，通过行动和对话建立起来的一套组织规则和阐释框架，也就是国际制度。

3.层级观

多层治理的代表性人物安东尼·麦克格鲁(Anthony McGrew)把全球治理定义为：“从地方到全球的多层面中公共权威与私人机构之间一种逐渐演进的（正式与非正式）政治合作体系。简单地说，它就是‘各种路径的综合’。”也有学者提出：“国内与全球事务的复杂结合、全球市场的分配性影响、新经济权力与区域权力中心的出现、法人角色的突显、通讯革命、全球化中不断扩大的政治竞争，以及民主的拓展都向排他性的‘多边合作俱乐部模式’提出了挑战。”简单来说，全球多层治理以层级为特征，更为强调治理主体的多元化。以全球公民社会为例，全球公民社会是在全球化时代日益重要的政治和社会力量，主要包括那些建立在自愿基础上的非盈利组织和非政府组织。全球公民行为体在世界政治舞台和国家关系的领域充当信息的传播者、民意的动员者和反对、抗议的表达者，是一种为国家和公民社会在全球层面上提供更多互动治理空间的“新多边主义”，从而改变原有的由制度支配或以国家为中心的治理模式。这种观念追求自下而上的治理，通过建议新规范、动员多层的政治力量改变现有治理结构，这些层次之间不是一种等级关系，而是一种协作关系，每个层次都形成一个以自我管理为主导的自治共同体。

二、核心变量中的细化分析

1.议题设定

议题设定是解决全球性问题的先决条件。由于各国全球治理的理念差异和地缘因素中的战略排序，以及在国际体系中的不同角色，造成对各类问题关切度不一，对议题设定的客观性和全球治理的有效性形成制约。全球性议题通常指所有全球性问题中最受关注的，并纳入国际社会议事日程中，通过正式或非正式制度合作解决的问题。此概念在全球事务中主要指通过国家或非国家行为体所掌握的话语权，影响国际社会对某一特定问题的关注度。议题设定的基本要素包括：议题设定的主客体、设定目的、执行能力、运行机制四个方面：

（1）议题设定的主客体。负责制定全球议题的行为体可被成为议题设定主体，其中包括各主权国家和政府、国家间国际组织、非正式的公民社会组织、社会团体、精英个人等等均可成为设定主体。从理论上看，他们均可根据自身需要或目的设定某一问题为全球性议题。但是，由于各自影响力和执行力的区别，在当前全球性问题的危机化趋势的影响下，议题设定的主体逐步出现以主权国家为主的特征。国家作为国际事务的主要行为体相较于其他，在资源享有、执行能力和影响号召等方面具有非国家行为体所不可替代的优势。议题设定的客体主要指存在或潜在的，具有全球性和重要性特征的问题本身。（2）设定目的。议题设定的目的主要指将某一具体问题提上议事日程的原因。虽然多数议题设定的主要动因为全球性问题的变化与发展，国际社会所面临的客观事实使各主体被迫将某全球性问题提上议事日程，以避免阻碍自身发展和对各自利益造成损害，其中也涵盖当前各类的全球性危机。但是，部分全球性议题的主观目的性明显。皮埃尔·塞纳克伦斯（Pierre de Senarclens）就认为：“在国际关系领域，治理首先是各国之间，尤其是大国之间的协议与惯例的产物。涵盖政府的规章制度也包括非政府性机制，后者谋求以它们自己的手段实现它们的愿望、达到它们的目标。”部分国家使个体利益驾凌于全球共同利益之上，利用议题设定权和对全球性问题的关注作为政治工具为其自身利益服务。（3）执行能力。议题设定的能力指各主体在国际舆论中的影响力、国际体系中的角色和处理国际事务的执行力，又称话语权或议题设定权。一国可将设计切实利益的问题进行优先排序，利用议题设定权促使各国共同关注、合作并努力解决。一般来说，主体的影响力、执行力和国际角色与议题设定权形成正比。（4）运行机制。指用于协商和解决具体议题的制度化或非制度化平台，该平台的功能不受领域、涵盖范围和区域的限制，这当中包括国际政府间与非政府组织，国际机制等等。

2.制度设计

国际制度在全球治理中发挥着不可替代的作用，它决定了“国际体系中不同角色在治理架构中的角色和作用”。从功能的角度观察，制度的存在旨在减少行为体间交易成本的有效路径，在谋求个体利益最大化的基础上，以固定的规则为指导进行交往行为。这种基本的理性个体假设希望证实各行为体将以收益来计算行为，也就是以预期结果决定先期过程。

制度设计（Design of Institutions）这一概念由部分西方学者提出并应用于国际关系领域。这一研究议程受到博弈论和信息经济学中的机制设计理论的启发。与以往不同的是，他们关注的重点并非制度对个体的约束和协调效应，而是着重讨论制度形成的起源，强调“理性主义的选择过程”，以反向路径研究个体对制度本身的影响，从而提出主观设计的可能性。这种研究范式提出，制度作为约束个体行为的“游戏规则”，其中的个体意志与价值导向无法避免。对于个体行为的共同预期和约束下的利益最大化是制度设计需要关注的重点，西方在研究制度设计时的理性主义范式在《国际组织》这一新自由制度主义背景的学术期刊上发表诸多，例如：芭芭拉·克尔梅诺斯（Barbara Koremenos）、亚历山大·温特（Alexander Wendt）、约翰·达菲尔德（John Duffield）等，他们主要强调“跨国行为者和民主合法性的作用”，他们认为“大多数理性选择理论都倾向于将制度看成是‘规则性的’而不是‘规范性的’或‘认知性的’。”我国部分学者则更为强调“制度设计中的规范性”，这实际上是从不同的侧重点观察影响制度设计的因素。

在国际制度的构建过程中，制度设计是发挥其有效性的重要环节。由于围绕国际制度设计的研究以“国家行为如何影响国际制度”作为主要路径，关注制度的设计过程，成为一种相反于传统制度研究中制度对国家的限制的思考，有别于以“源起—手段—效果”为排序的观察角度。但另一方面，由于共同挑战或相互依赖的客观因素，在给定行为体身份的情况下，制度对行为体自身行为适当性地共同预期和集体意志判断也非常明显，这体现了制度设计中的规范性因素。有学者认为，“制度设计主要包含五方面特征：成员、议题范围、集中程度、控制制度的规则以及安排的灵活性。”笔者认为，制度设计的要素应该以反向思考的方式推演。首先，应当思考当前制度困境的内涵，也就是价值观缺失和行为体特性构成的制度的内在矛盾，是否是导致合作无法展开的基本假设。其次，行为体的多元化差异导致执行力弱化，不同国家的发展水平和综合实力不一，在具体问题上无法做到一致。最后，行为体在国际体系中的地位也会引发力量对比的失衡。如果目前的制度困境的确是以合作困境、执行能力困境和力量对比困境为特征，就需要不同行为体根据上述假设，主动按照法律规范限制、议题范围选择和成员资格认定作为相应顺序进行制度设计，体现约束性原则、效率原则、代表性原则这三个方面的涉及特征，从而把制度中的“被动约束”转为“主动设计”。按照逻辑推导的方式进行分析，制度困境、设计过程和设计特征这三层概念之间具有横向效应，在某种程度上也体现了类似于一种理性的选择过程，即因困境的类型决定制度的特征，并最终体现制度的各类原则性。

3.路径平衡

全球治理的理论分析范围涉及多元行为体，主要观察规则对于不同行为体的影响。这种治理过程中，对于规范性或协商性的路径选择是决定其成效的核心要素之一。首先，全球治理是建立在主体平等多元的基础上，其初衷应该是打破这一单向权力运行规则，强调平等、对话的共同治理模式，是一种协商性的治理路径。但是，如果我们假设，某一行为体以霸权治理的观念为指导，通过自身议题设定权的优势，主导制度设计过程，最终势必以制定政策或行为规范的方式约束制度内其他行为体，并对体制外的“他者”提出要求，形成一种客观意义上的“世界权威”治理，是传统的规范性治理路径。这种路径源自政府管理，建立在强制性、排他性的政治理念之上。由于全球性问题的无边界化，往往需要通过规范性路径，使主权国家进行一定的权力让渡。但是，任何一种治理方式都存在缺陷与风险，有效的全球治理必须通过建立在公平合理原则上的协商一致，因此，在平衡两类治理路径的同时，有以下几点值得关注：

（1）认同性。从社会认同理论观察，当前全球治理的困境正是出于各国之间对于规范性和协商性的认同差异。规范性治理路径所依赖的法制化或其他带有强制性意义的政策，不能简单地强加于行为体。各行为体在参与全球治理的同时，不应忽视其主权的不可替代和不可侵犯性，不可将“主权”与“治权”的概念相互混淆与对立，应把治理建立在共识与认同的基础上，通过化解观念差异和强调“全球情怀”，避免“被动”参与治理。例如国际组织中的“委托——代理”关系，就必须首先考虑国家对权利转移本身和在何种条件下，因何种原因和以何种方式转移的认同性，不可整齐划一式地操作。

（2）自愿性。每个行为体应自愿参与治理，并承担负有区别的权利与义务，这种自愿性建立在不同行为体的共同认知和观念协同之上。全球性问题的解决必须经过不同社会制度国家的共同努力，但部分国家无法抛弃其价值观和意识形态的“桎梏”，出于自身利益的需要，在尚未兑现相关承诺的情况下，让部分新兴大国被动承担与之能力和地位不相符的“过度责任”，这种做法在气候变化和减排问题上得到了充分的体现。在强调多元主义的全球治理中，应抵制这类强制性的“外部输入”。

（3）代表性。建立在协商性和规范性治理的基础之上，超越民族国家的全球治理结构应更为强调代表性。虽然摆脱集中控制和传统层级结构，重视各种行为体参与全球事务是全球治理的核心理念，但不应忽视的是，全球多中心结构正经历着“集中——分散——再集中”的转变，各类私人部门、跨政府网络的积极参与使全球治理呈现出碎片化特征。因此，这种代表性不仅仅适用于对国家发展阶段和制度差异的简单划分，也包含传统行为体、新兴行为体和个人间的普遍性代表权。

三、小结

全球治理的有效性是该理论继续发展的基石。本文通过微观的视角，把治理观念、议题设定、制度设计和路径平衡作为核心变量加以分析，可以为当前全球治理模式的改革和继续发展提供有益思考。可以看出，全球治理的主要行为体的观念一定程度上决定了议题设定的演化方向，而行为体的自身行为则通过制度设计过程影响着治理路径平衡。但是，治理成效是由国际和国内的两方面因素所共同决定的，国际制度和一国的治理政策往往与其内部的变迁紧密联系。同时，全球治理理论尚未形成较为类似于国际关系传统流派的较为成熟的理论体系，甚至还存在着诸多争议，但其作为解决全球性问题的基本功能得到了大多数国家的认可。中国根据国际形势变化和自身需要，也正在努力尝试逐步参与全球治理进程，例如倡导“确保二十国集团在促进国际经济合作和全球经济治理中发挥核心作用”，尝试性地为全球性问题的解决提供更多的公共产品。因此，根据国情与自身定位参与治理，关注影响治理成效的核心要素并继续在思想与实践层面进行探索，也许是值得借鉴的做法。

（责任编辑 矫海霞）