法治公安的理论诠释与实践路径

○陆 永 杜永吉

公安机关是我国兼具行政执法和刑事司法职能的带有武装性质并且人员众多的国家机关。在党的十八届三中全会明确提出推进法治中国建设的大背景下，如何推进法治公安建设，改革完善公安工作和队伍管理的运行方式，充分发挥在整个法治中国建设中的引领推动作用，应当成为认真研究解决的重要现实课题。

一、法治公安建设的基本原则

公安工作与治安稳定、社会公平和公民权利密切相关，法治公安建设的谋划与推进必须立足特定国情，与经济社会发展的实际需求相适应，努力追求政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。重点应当遵循三项基本原则：

一是坚持政治建设与法治建设相统一。公安工作必须坚持党的绝对领导，坚决贯彻党的路线方针政策，这是鲜明的政治导向。在法治成为党治国理政基本方式的今天，应当认识到讲法治也是讲政治的根本体现，更加紧密地促进政治建警与法治建警的内在统一。除了人事任免等组织领导以外，最大限度地将党关于公安工作的指导思想、大政方针和决策意图通过法规的形式加以固化，在具体法律规范中体现公安民警对党和人民事业的责任，并以法治思维和法治方式抓好执行，实现治理方式的现代化。尤其在打击危害国家安全犯罪和应对处置群体性事件中，更要推动由依靠政策维稳向依法维稳的转变，区分合法行为与违法行为，引导群众合法表达利益诉求，增强工作效果。同时也要克服西方国家“法律万能”的倾向，在运用法律的过程中注意说理、考量情理，充分用好调解、协商等手段，综合发挥公安工作的政治优势、群众优势和法治优势，有效化解矛盾纠纷。

二是坚持依法授权与有效控权相统一。依法授权是警察履行职能的基本前提，“如果让人们看到他们的犯罪可能受到宽恕，或者刑罚并不一定是犯罪的必然结果，那么就会煽动起犯罪不受处罚的幻想”，没有充分的法律授权，必然损害警察的执法权威，不利于预防打击违法犯罪，也不利于保障公民自由权利。同时，基于警察权力天然的攻击性和扩张性，“警察权是否得到应有的控制，是一个国家文明的标志”。法治公安建设应当在依法充分授权的基础上，按照兼顾实体公正与程序公正的目标，对警察权实施有效控制，保证规范有序运行，达到既发挥职能作用又避免侵害正当权利的效果。立足社会主义初级阶段治安情况复杂、法治有待健全的现状，特别要注意克服法律固有的保守性，根据实际情况不断调整完善法律规定，以保持一定的灵活性，服务现实斗争，同时注意把程序公正视为实体公正的必要前提，着力克服重实体轻程序、重打击轻保护的习惯倾向，推进执法的公正和社会的正义。

三是坚持依法行政与公正司法相统一。我国公安机关是党和政府维护社会稳定和社会治安的专门机构，兼具治安、道路交通、消防、边防、出入境等行政管理职能和侦查、预审、执行部分刑罚等刑事司法职能，这种功能设置在整合警力资源加强社会管理方面有着独特的优势，但也存在行政与司法职能发生冲突的风险。“管理维护社会治安秩序与控制惩罚违法犯罪现象的矛盾，是推动警察实践运动发展的基本矛盾”，把握得好，维护秩序与控制犯罪相得益彰，反之则可能造成工作重心失衡，过于强调秩序而忽视执法公正或者片面强调公正而影响秩序稳定。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，完善行政执法与刑事司法衔接机制。在法治公安建设过程中，必须注重行政功能与司法功能的有机衔接和适度平衡，实现依法行政与公正司法的有机统一，坚决避免以行政命令干扰刑事执法，给司法公正带来负面影响。

二、法治公安影响因素分析

新中国60多年公安工作的伟大实践，积累了党的领导、专群结合、依法从严治警等许多成功经验，特别是改革开放以来，我国公安工作逐步由依政策文件办事向依法授权、依法办事转变，包括刑法、刑诉法、治安管理处罚法、人民警察法、公安机关组织管理条例以及人民警察录用、辞退办法，内务、训练、奖励、纪律条令等在内的公安法规体系初步形成，公安经费装备保障不断加强，执法条件和环境大为改善，执法质量水平逐步提升，为建设法治公安奠定了良好基础。但用法治的要求来衡量和审视公安工作，目前还存在许多问题和不足，主要表现在：

一是法律授权不规范。职权法定是一项基本法治原则，我国《立法法》规定，限制人身自由的处罚和强制措施只能由法律设定，但目前收容教育等方面的规定，与该项原则不相符合。一些地方公安执法自由裁量空间比较大，具有一定随意性，存在权力被滥用的制度隐患。近年来，公安部颁布实施《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关办理行政案件程序规定》，规范了执法办案，但这些规定较之于检法机关的相关法规，尚不够详细具体。

二是法定职责不具体。在我国现有法律体系中，社会领域的立法相对滞后，对社会管理中的新情况新问题，及时跟进解决办法不够，有的过于原则，操作性不强，没有理清职责划分，赋予相关部门应有的执法权限，导致经常出现“三个和尚没水喝”的现象，很多工作往往由公安机关一家兜底、无人接盘，而有时公安机关应当管理却又于法无据。例如，2012年12月全国人大《关于加强网络信息保护的决定》规定，有关主管部门应当依法履行职责，防范、制止和查处窃取、出售、提供公民个人电子信息的违法犯罪行为，但并没有明确执法主体，实际操作存在困难。再如，社会管理需要综合治理，实现政府部门间信息共享，这方面缺乏国家法律支持。又如，人民警察法规定，公民提出解决纠纷的要求，公安机关应当给予帮助，但纠纷、帮助都是十分宽泛的概念，该规定既没有明确包括哪些纠纷，也没有界定给予何种帮助，导致实际工作中权责不清。此外有的公安机关还过多参与了非警务活动，或者是主责不在公安、仅需提供帮助的边缘性警务，引发一些负面影响。

三是事权划分不清晰。公安机关某种程度上存在上级越位、错位、不到位，基层忙乱、应付、工作难以落实的情况，一个重要原因在于中央、地方事权划分和职能定位不够清晰。部省两级公安机关的职能主要应当定位在抓好顶层制度设计，强化宏观指导服务、统筹协调和技术支持，解决基层解决不了的推动立法、制定执法标准、增加警力编制、加强警务保障等问题，而日常治安工作的组织指挥权应当更多地交给基层；市县两级公安机关的职能主要应当定位在执行法律和上级规定，因地制宜地组织专项斗争，落实打防管控措施，建立常态长效机制上。

四是组织管理不规范。我国是一个法制统一的国家，但各地公安机关内设机构名称不规范的现象比较普遍，不利于规范管理和交流协作。公安机关有《内务条令》，但入警宣誓、日常着装、勤务管理等规定执行不到位，同为纪律部队，正规化水平与军队、武警相比差距较大。人民警察法规定了公安机关设置条件，公安机关组织管理条例明确公安机关内设机构分为执法勤务和综合管理两类，国务院办公厅《关于规范人民警察职务序列的意见》要求实施警员职务套改，但国家层面相关配套政策规定迟迟没有出台，警员职数设置、职务升降及转换没有政策依据。此外，目前公安机关人民警察的录用、辞退办法是依据已经废止的1993年《国家公务员暂行条例》制定的，2006年《公务员法》在公务员录用、辞退方面作出了更为严格的管理规定，而公安民警录用和辞退办法一直没有与之衔接。

五是保障机制不健全。人民警察法规定必须保障警察经费，中央和各地也有相关政策规定和执行标准，但缺少有力的监督检查，一些地方受制于财政状况，经费保障并未完全落实到位。各地普遍反映警力不足，但到底按什么标准配备、应配备多少警力，目前没有依据，国家对地方编制又已核销，各地聘用警务辅助人员解决人少事多的矛盾，出现管理、经费等方面的各种问题，许多警辅人员甚至非法参与执法。民警执法遭受谩骂、围攻、诬陷和袭击的情况时有发生，现有法规在维护警察权益方面力度不够大。基层民警法治素养参差不齐，少数民警执法能力较低。

六是考评体系不科学。绩效考评是警务管理的重要抓手，但目前考核指标还不够科学，导向还不够鲜明，存在重内部数据轻社会评价、多头重复考核、指标层层加码、大部分指标简单下达给派出所等问题。如，有的公安机关绩效考核指标规定了打击处理违法犯罪嫌疑人数量，导致办案存在追求短平快、“刮地皮”等急功近利的倾向，有的案件没有全部查清，余罪没有全部挤尽，就将嫌疑人移送起诉，致使许多能破的案件丧失时机；有的地方片面追求打击处理数量而忽视了执法办案质量，出现了冤假错案。

三、法治公安建设的实践路径

建设中国特色法治公安没有先例可循，需要在相当长的时期内，以中国特色社会主义理论为指导，以改革创新的精神，在把握群众需求、解决现实问题中勇于探索实践，把党的领导、依法治国、执法行政、公正司法的要求统一贯彻落实到各项公安工作之中，着力明晰警察职权、规范警察执法、优化警务机制、改进警队管理、落实警务保障，不断提升公安机关的整体战斗力和执法公信力，为经济社会发展创造和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境。

1.科学界定公安机关法定职责

在国家层面，进一步理清警务与非警务、核心警务与边缘警务的界限，推动公安工作依法有序运行。一是严格遵循职权法定原则。加快推进涉及警察职权的法律、法规和规章的立改废工作，确保公安机关所有权力都有明确的法律授权。二是细化完善具体规定。科学界定公安机关化解矛盾纠纷、提供社会救助等公共服务的范围和限度，健全行政、司法协助的条件和程序，该由公安机关履职的，全力尽到责任；该由其他部门承担的，提供必要协助。三是适度推进警务社会化。按照有限政府、有限公安的要求，将公安机关不该做、做不好的部分行政管理服务事项，通过法律规范界分剥离给市场或相关社会组织，提高社会动员和社会治理能力。

2.及时提供维护治安法律依据

法治强警不限于有法可依，但以有法可依为基本前提。“9·11”后，美国迅速颁布实施《爱国者法》和《国土安全法》，赋予警察机构应对恐怖袭击的必要权力。我国更要根据发展变化的治安形势，总结提炼实践经验，推动上升为法律规范，及时为现实斗争提供法律依据。一是在维护国家安全方面，就应对处置各类捣乱破坏活动以及恐怖袭击，包括紧急状态下的特别权限，及时制定出台法律指导意见。二是在维护社会稳定方面，制定处置涉法涉诉信访、医患纠纷、非正常死亡等事件的法律规范和具体规定，保障基层在法律框架内有理有据地做好维稳工作。三是在加强社会管理方面，细化完善肇事肇祸精神病人管理、违法艾滋病人管控、信息网络安全管理、政府部门信息共享等社会管理法规，明确相关部门职权，更好地实现依法治理、综合治理。四是在查处打击违法犯罪方面，深入分析电信诈骗、非法集资、网络犯罪、个人极端暴力犯罪、交易制毒化学品犯罪、跨境犯罪等新型违法犯罪的规律特点，推动出台相关司法解释，签署跨境司法合作协议，运用法律武器提高打击效能。一些跨省跨境的工作应以国家层面为主，同时可以尝试推动地方立法。

3.深入推进执法规范化建设

公安机关的基本活动是执法活动，要瞄准公平正义的价值追求，注重外部监督和群众评判，深入开展执法规范化建设，当好法治中国建设的实践者、先行者，让人民群众切实感受到法治的进步。一是细化完善执法制度，对每一个执法动作都作出精细规定，不断丰富办理刑事和行政案件程序规定的内容，指引实际执法操作。二是加强日常执法管理，常态化治理执法突出问题，提高及时发现和纠正问题的能力。三是推广应用科技手段，完善网上执法办案信息系统和监督管理系统建设应用，努力实现对公安机关执法办案的全流程监控。针对2012年修改后的刑诉法对侦查工作提出的更高要求，为执法单位和执法民警全面配备执法科技装备。四是加大外部监督力度。通过公告栏、信息屏终端、网上查询等多种途径，依法依规向社会公众或者特定对象公开行政、刑事执法的依据、流程、进展、结果等信息，保障公民的知情权和监督权，倒逼推进执法规范化建设。

4.全面推进内部管理正规化

紧贴公安机关实战化职业化特点，运用法治思维和法治方式盘活用好警力资源，建设正规化规范化的公安队伍。一是优化警务决策。科学界定各级公安机关不同的职能定位，坚持领导依法决策、机关依法指导、民警依法办事，推动领导干部和领导机关从凭经验、按惯例办事向依法规、按程序办事转变，从突击式、运动式抓工作向依法有序抓工作转变，特别要加强对重大决策事项的法律审核和听证论证，确保在法理上站得住脚。二是改进绩效考评。按照发案少、秩序好、社会稳定、群众满意的总体要求，构建更加科学合理、涵盖业务工作和队伍建设、兼顾内部数据和社会评价的公安工作综合绩效考评体系，注重公众评价，取消警种部门对派出所的多头重复考核，从严控制专项行动考核，引导基层着力提升工作效能、执法质量和队伍管理水平。三是严格内务管理。严格执行党风廉政建设规定和人民警察内务条令、纪律条令、督察条例等规章条令，带动公安队伍政治、思想、作风等各项建设，确保警令畅通、言行规范。推动公安机关内部监督的法制化，落实责任追究，增强执法监督合力。

5.依法加强公安工作保障

依法提供人力、经费、装备保障，是公安机关履行职责的必备条件，也是法治公安建设的内在要求。积极争取将公安工作保障上升为法规，并依靠人大、政府抓好督促落实，重点抓好两个方面的工作：一是规范公安机构编制管理。加强全国各级公安机关内设机构和警察编制的整体规划，理顺领导指挥关系，相对统一机构名称，加强集中统一管理。研究制定公安机关警力编制评估办法，参照境内外警察配备的一般比率，结合经济发展、人口增长和社会治安实际，形成一个比较科学合理、得到普遍认可的警力编制测量标准，为警力配置、经费装备保障等提供依据。抓紧出台综合管理类、执法勤务类和专业技术类警员的分类管理办法，改善基层民警职级待遇，拓展民警职业发展空间。正确面对公安机关超编的现实，推动出台警务辅助人员管理使用办法，规范职责，落实保障，严格管理，发挥好这支队伍的应有作用。二是健全完善公安经费保障机制。分层分级分类建立公安工作经费与经济社会发展水平、公安工作任务相适应的长效保障机制，足额纳入各级政府财政预算。适时提请各级人大对公安经费保障执行情况进行监督、检查和审议，解决一些地方公安经费“明脱暗挂”的问题，推动经费保障政策真正落实。

6.大力培育法治精神和法治观念

徒法不足以自行，法治中国和法治公安建设涉及工作思维和方法的根本转变，离不开法治精神、法治观念的培育和熏陶。一是筑牢法治思维根基。深入开展社会主义法治理念教育，牢固树立立警为公、执法为民理念，大力培养民警的法治思维和法治人格，增强依法办事意识、证据意识、程序意识、权限意识、人权保障意识和接受监督意识，自觉维护社会公平正义。二是培育公安法治文化。培育广大民警尊法、崇法、尚法、敬法、畏法意识，牢固树立“规范、公正、高效、文明”的执法理念，促进亲民爱民、公平正义执法动机的自觉养成，提升公安机关的执法公信力。三是强化民警法律培训。严格执行领导干部任前法律考试、年度同步述职述法、执法民警任职资格考试等制度，加强全员轮训，把学法用法作为各级领导干部和全体公安民警的一项基本功，不断提高法治素养，适应保护人权、规范执法、出庭应诉、旁听庭审等方面的新要求。通过公安民警带头遵法守法、规范公正执法，引导广大群众增强法治观念和法治意识，以法治方式表达诉求、解决纷争，促进全社会形成良好的法治氛围和道德风尚。

（责任编辑 张 敏）