私人主动融资模式的效用评价分析

郭莲芳

（中国建设银行湖北省分行，湖北 武汉 430015）

一、引言

私人主动融资模式（Private Finance Initiative，PFI）最早由英国政府于1992年提出，是继BOT模式之后的又一公共项目融资模式。具体是指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由私人资金投资兴建，私营部门通过政府特许协议进行公共基础设施项目的建设与运营，政府和项目的参与方分担建设和运作风险，并在项目特许期结束时将所经营的项目无偿归还政府，私营部门通过政府采购服务或从服务接受方收取费用等方式回收成本的一种基础设施投资、建设和运营管理模式。

一般私人主动融资模式主要用于准公共产品的投资项目，因为纯公共产品的非排他性必将导致“免费乘车”现象的出现。对于追求利润的私营部门来说，生产纯公共产品违背其商业主题的本质，相当于在帮助政府做慈善，故下文讨论比较的如无特别说明均是准公共产品的PFI。

二、PFI与传统公共投资比较

（一）PFI与传统公共投资的差异

一是PFI并不要求政府买入公共设施等固定资产，而是通过私营部门投资建设这些固定资产，政府仅在项目特许期内（通常是30年）购买其产出的公共服务，特许期结束后，政府即可取得该公共设施的无附加条件的永久使用权。二是政府不需要全程参与公共设施建设。公共设施建设期间短时大量的资金归集由民间资本进行，在合同规定私营部门提供的公共服务尚未到位的情况下，政府不用支付任何费用，其支出全部在公共服务到位之后，大大降低了政府部门支付成本。三是PFI下公共事业的计划立案仍以政府为主体。但仍需考虑投资参与方的专家意见，相较于传统公共投资，能够更好的为实现公共服务提供决策上的保证，有效降低因项目计划缺陷带来的项目变更的不确定性。

（二）PFI经济效果

从宏观上讲，发展PFI这一私人以一定价格供给准公共产品的模式推动政府公共设施建设并不会减少社会总福利。从经济活动和经济人本性来说，在项目特许经营期政府采购服务或服务接受方收费能够达到私人收回投资并获得一定利润的前提下，私人投资者也具备投资政府公共项目的动因。因此，发展PFI在经济学上具有可行性，且PFI能够产生如下的经济效果。

1.降低准公共产品的成本

首先，传统公共投资通常是由政府所属的国有企业进行，全部投资来自中央政府拨款或地方政府财政或地方政府融资，全部收益也为政府所有。项目承担人对成本降低的敏感性不足，往往为实现地方政府形象工程等原因，成本超支现象严重，而在私人主动融资模式下，私营部门在保证工程质量及工期的要求下，其追逐利润的本质会要求降低公共产品的成本，在特许经营期获取更多的投资回报。其次，大型公共项目开发具有较大的风险损失概率，私人主动融资模式下，私营部门作为风险损失的实际承担者，相较于缺乏相应问责制度的国有企业，能够更加科学、有效地进行风险评估，积极制定风险预案，防控风险事件，从而有效地降低风险损失。再次，私营部门参与政府准公共项目，政府部门的计划如果制定的不够周全，私营部门肯定会提出自己的意见和建议，若政府部门不予以关注，则很有可能项目流产，因此，有利于提高决策部门的决策水平，降低因决策变动造成的成本增加。

2.实现提前竣工

实现提前竣工，即指私营部门在建设政府公关设施时，为充分利用特许经营期间，能够及时高效的提供准公共产品，从而缩短产品生产时间，实现准公共产品提前供给。以高速公路项目为例，若采用私人主动融资模式，则政府部门不需要分别同设计公司、银行等金融机构以及建设单位进行谈判，而是由私人开发者通过协议，按照政府要求，采用与设计单位、建设单位、银行等金融机构以及其他合作方合作的方式，甚至部分项目投标前就已经确定或一些具备交钥匙工程资质的企业按照政府要求投资，在项目建设过程中大大缩短了项目各环节之间的衔接时间，从而能够有效地控制项目工期，实现提前竣工和交付使用。

3.提高公共产品的服务水平

在PFI的运营过程中，私营部门一般会采用交钥匙工程的方式来聘请总承包单位，这些单位相关技术人员一般都具有较好的业务素质和项目经验，在实施过程中经常会产生一些优秀的、创新的的做法和工艺，能够加速项目实施进度、提高项目整体质量，为充分实现特许经营期的有效运营，往往私营部门会采购国外先进的技术设备。同时在保证质量和工期的情况下，通过各种方法提高生产效率，降低工程成本，在提供准公共产品时，更加注重获取服务者的感受，尽快实现私营部门的业务利润目标。对政府不仅具有推动技术进步的影响，同时能够改变政府形象，提升区域经济、社会环境。

4.分散基础设施投资风险

公共基础设施项目往往投资金额大、建设周期长，涉及各类主体较多，同时还因项目影响大而带来的区域不确定因素也很多。因而私人主动融资承担的风险很大。政府部门在进行公共基础设施建设时，往往面临短时间需要大量资金的困境，而无论是地方财政还是中央财政并不能及时有效地满足项目资金需要，项目工期的拖延往往带来更大的建设风险。在PFI模式下，政府机构几乎将所有风险都转移给了私营部门，改变了传统的基础设施建设项目风险由政府和相关部门承担的局面，同时减轻了政府财政压力，有效的分散了基础设施建设的投资风险。

另外，从私营部门来说，PFI模式强调全过程的投资控制，从项目的全寿命周期出发，能够从投资决策阶段就开始项目的成本控制，切项目投资主要由私营部门自己觉得，同时也降低了监管成本；从政府机构来说，PFI能够有效降低政府财政负担，合理分担项目风险，减少政府短时间大规模的资金支出，虽然特许经营期会降低政府部门对项目的控制，但所产生的巨大的经济效益能够有效地减少这些控制所带来的损失。

三、PFI项目可行性分析

政府部门的公共设施项目能否使用或是否适合使用PFI融资，目前通用的做法是采用VFM（value for money）评价来进行判断。VfM评价是PFI模式是否可行的重要标准，其核心在于比较公共设施项目由政府投资的全寿命周期费用总和PSC（Public Sector Comparator）与 PFI融资下的全寿命周期成本LCC（Life Cycle Cost）的差额来计算资金效用，判断该项目是否适用于PFI模式建设。如图1所示。

图1：政府部门投资与私人主动融资成本比较图

PFI项目VFM如果出现负值，表明该类项目采用传统的政府直接投资进行开发更为适宜。

但该方法并不是完全唯一的，近年来，一直有工程实践者对采用VFM方式判断项目是否适用于PFI模式这一方法过于简单。在进行全寿命周期费用估算时，如何取定社会平均折现率，风险调整是否过于主观等等，从本质上讲，该方法的核心问题是如何确定项目的基准评判标准。实际上，在政府投资大型基础设施建设时，笔者认为可以采用一般工程项目惯用的方式，即不设定标底，而是采用固定总价方式，由私人部门自主报价，采用市场方式从私营部门投标报价中形成VFM来判断项目的可行性。

同时，也可以采用专业工程机构出具纯公共角度的PSC，将建立在严格并客观的成本效益分析基础上的PSC作为评价项目是否适用于PFI模式的唯一方法，将PSC指标的计算作为PFI项目运作计划的一个重要组成部分。

四、结语

我国经济持续快速发展，对公用事业的需求显著增大。城市高速公路、高架桥、大型停车场、地下铁路、污水处理设施、医疗急救中心等公共设施和基础设施都正在或亟待建设。而从民间资本来看，经过改革开放30多年的发展，我国民间资本已经基本具备了参与大型基础设施建设的能力。这些都为PFI这一融资和建设模式应用于公共基础设施的建设创造了条件。但是，从当前我国实际情况来看，如何建立一套客观可行的PSC投资决策和评价方法是保障PFI顺利实施并有效发挥其优势的关键所在。本文以此为着眼点，从PFI的基本理论出发，通过将PFI与传统政府投资的比较，得出PFI模式在准公共产品的投资上是比传统的政府投资更具有生命力，更能使资源得到优化配置；最后一部分则在分析PFI项目的VFM上，来进行PFI项目的投资可行性分析，可以为政府进行PFI项目投资项目提供一种决策方式，为PFI项目的决策提供了一种切实可行的方法。

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