探问中国『官邸制』

■ 特约记者 文 森

探问中国『官邸制』

■ 特约记者 文 森

党的十八届三中全会《决定》提出要“探索实行官邸制”之后，立刻引起了社会各界的广泛关注。过去我们经常在电视和广播中看到、听到的西方国家元首或领导人的“官邸”一词，一下子成了我们身边的“热门词”，而“官邸制度”随着改革的脚步也是渐行渐近，即将进入中国政府官员的起居生活。

那么，“官邸”到底是指什么？哪些人可以有自己的官邸？在三中全会《决定》描绘的全面深化改革的“顶层设计蓝图”中，为什么要提出探索实行中国的“官邸制”？它对于规范我国政府官员的住房制度，建设一个清廉政府和法治政府究竟有怎样的现实意义呢？探索实行“中国的官邸制”能够解决什么问题、还需要哪些配套政策？从国外官邸制度以及我国古代官邸制中能够借鉴点什么呢？

本期我们策划一组专题文章，让我们的编辑带您一起探个究竟。

“官邸制”究竟是什么？

官邸制，是国家公务人员的一种住房制度，官邸是国家为一定级别的官员提供在任职期间居住的住所，或提供的公宅，卸任后搬出。

官邸制在国外实施多年。其中，最为人们熟知的有美国总统的白宫、法国总统的爱丽舍宫和英国首相的唐宁街10号，等等。

学者们根据研究归纳出官邸制的三个共性：一是官员对官邸只有居住权，而没有产权；二是官员在任职期间入住，卸任后就要搬出；三是官邸基本由国家所有，或由国家租用，按照规定配置内部设施，费用由国家承担。

许多国家实行官邸制已有多年，实施的层级和范围也有不同，有关法律都有一些灵活规定。比如，德国法律规定，总理必须入住官邸，各部部长则有一定灵活性，可以居住官邸，也可以自有或租用住房，由国家配备相应附属设备和承担相应的房租。在法国，部长以上的总统、总理、议会议长等必须拥有职务用房，其他公务人员有自主权。在奥朗德当选总统后，目前政府38个部长中有23位住进职务住房，其他的部长则表示宁可住在自己的私邸。在美国，总统、副总统、州长和副州长必须住在官邸，而市长具有选择是否在官邸居住的自由。

西方国家的领导人官邸大都是当地著名建筑或是古迹，具有几十年、上百年历史，有的官邸还定时开放供游客参观。当然，也有像美国和俄罗斯，总统的部分官邸设在了田野或海边的度假别墅。总统或者重要领导人的官邸还负载了办公或会见宾客等功能。

据有关专家研究，其实我国古代就早有官邸制度。中国历史上最早的“官舍”，就是现代官邸制的雏形。自秦汉以来，凡州郡府县各级地方政府之主要首长，都居住在官舍内，并用屋宇式的宅门同以大堂为中心的办公区域划出界线。退休离任，官舍大都被收回。官员离任不得带走任何公家财物。

实施“官邸制”能够解决什么问题？

实行官邸制度在西方国家历史较长，但到今天，基本在成熟国家体制建构中，一定层级的官员在任职期间居住官邸基本已成为“全球惯例”。

中国国际问题研究所特聘研究员贾秀东对此表示，纵观各国现有的官邸制度，基本都拥有十分完善的职能，既能够避免官员的福利过高，又能减少开支节约资源。官邸还有一个方便之处，就是有利于官员的流动。

实际上，由于实施官邸制是将职位和住房严格挂钩，这就成为了抑制国有资产流失和预防住房腐败的一项有效措施，形成了“铁打的房子流水的官”的制度。

中国纪检监察学院制度廉洁性评估课题负责人邓联繁教授表示：“官邸不是‘不散的筵席’，而是任期一到，官员就得跟官邸说拜拜；更不是‘免费的午餐’，只能以官员自己的名义使用，而不能出租给他人或过继给子女使用。”

邓联繁教授还指出，官邸制的精髓是官员只有住房使用权，没有所有权，它的实质不是给官员奢侈的个人福利，而是彻彻底底的“公产”，它要求住在其中的官员必须是彻头彻尾的“公家人”。这样，官邸制就具有了强化公仆意识、勤政意识的作用。

由于目前美、德、法、英、日、韩等国官邸制度已十分成熟，国外一些权威专家认为，这些国家实现了“人、房、权、法”的有机结合。

首先，是什么样的人可以住官邸。哈佛大学肯尼迪政府学院公共政策高级讲师大卫·金教授指出，现在美国逾3.3亿人口中，约有近51.1万名民选出来的政府官员。很多官员任职于州政府或是当地政府。而他们中仅有少数人能够享有官邸待遇，这一人数很有可能少于100人。而在日韩，拥有官邸的官员更需“地位超然”。日本仅有内阁大臣以上的政府高级官员，及部分有特殊工作需要的官员能住在“官邸”；韩国更甚，仅有总统、总理以及国防部长、外交部长四个职位拥有专门的官邸。

其次，官邸是什么样的房。有关专家告诉记者，在官邸的“标配”用房上，最典型的例子要数法国了。法国法律规定，住房大小与付费标准根据职务需要与职位高低确定。例如担任部长以上的公职，一般可以享受完全免费的职务用房，标准是全家1-2人的住3房套间，3个人住4房套间，4-5人住5房套间。中下级公职人员如果无住房就无法工作者，也参照上述标准分配住房。如果只是一般需要分配职务用房者，则应缴纳正常租金标准一半的房租。在美国，政府官员的官邸也是有大有小，并没有统一的标准，具体的分配要看当地或是州政府的安排而定。一般而言政府官邸配备的都是一些基本的家具，供“官员生活办公所用”，例如桌椅、餐具、银饰等。日本与此类似。

第三，官邸的权属也很明确。哈佛大学肯尼迪政府学院公共政策高级讲师大卫·金教授说，官邸被视为政府财产，连其中的家具都是。从某种程度上来说，这些官邸可谓名符其实的官方住宅，它们大部分是官员聚会的场所。以最著名的白宫为例，它既是总统的住宅，也是政府举办国宴的场所。而副总统官邸的产权更是为美国海军所有，他的家也成为官员正式会议的举办地。而更多的官邸实际上大部分已经成为政府临时会议的“半公开场所”。

第四，官员居住官邸有着明确的法律规定。美国公共行政管理学会成员、纽约市立大学珍妮·玛丽·科尔教授表示，在美国，官邸不允许官员租赁给他人，甚至不允许将大量的亲戚带入官邸居住。一般而言，政府会有“监督员”、“稽核员”记录官邸里的情况，其中包括有谁居住在官邸中，对不当使用官邸的官员进行检举等。此外，公众也可以参与监督，利用“腐败热线”向政府举报违法使用官邸的官员。如果官员想将官邸占为己有，等同于“盗窃”政府财产，一旦官员被“稽核员”发现，将有罚款、驱离等处罚等待着他。正是因为有了严格的监管，官员住房就得以公开透明，并受到社会监督，还因为建立了这样严格的纠错机制，就可以防止政府高级官员谋取住房特权和违法用房。

我国探索实施“官邸制”的现实意义何在？

党的十八届三中全会深化改革的《决定》提到，要“规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不准多处占用住房和办公用房，不准超标准配备办公用房和生活用房……严肃查处违反规定超标准享受待遇等问题。探索实行官邸制。”

官邸制度即将进入中国政府官员的生活。它具有重要的现实意义。

国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯认为，国家早已意识到干部住房腐败问题。早在2000年，国务院机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局就曾下发《在京中央和国家机关部级干部住房制度改革实施意见》，其中明确了省部级干部的住房规格和货币分房的要件，某种程度上，该文件已有官邸制的雏形，“对于治理住房腐败，起到了一定作用，但是领导干部异地调动比较频繁，所以住房腐败风没有彻底刹住”。

汪玉凯曾就房改后的住房腐败做过调研，他认为大约分为三个阶段：最早有部分领导干部利用“自有土地自建房”等名义，多建多占住房；其后，一些领导干部以职权影响市场差价，低价“团购”住房；目前，已有领导干部违规占地，建造“官员别墅”。“例如《人民日报》2008年曾报道，广西柳州的柳江东岸，专为市四大班子领导建了高档住宅小区，每套300多平方米，每平方米售价仅相当于周边房价的一半”。

汪玉凯认为，“不论是哪个阶段，从领导干部在住房问题上腐败的发展过程看，市场和权力勾结似乎一直存在”。

国家行政学院教授许耀桐认为，目前我国官员住房体制固化，不利于资源的可持续利用。探索实行官邸制，能避免资源浪费。

国家行政学院教授竹立家谈到，官邸制有助于规范领导干部住房问题，建立“官邸制”作为政府自身改革的一项重要制度，有助于遏制领导干部住房腐败。

广州市纪委常委、新闻发言人梅河清认为，探索创造一种具有中国特色的官邸制是针对中国的实际，特别是住房制度改革以来十多年出现的一些情况：比如领导干部违规建房、以权谋房等腐败行为，再加上干部的交流，特别是异地任职等情况的出现，客观上为少数官员滥用职权、以权谋房提供了便利。探索实行“官邸制”就是要遏制领导干部以权谋房的一种根本途径，是规范和严格执行领导干部工作生活保障制度的一个探索，同时也是构建改进作风常态化制度具体的一种实现形式。既回应社会关切，又有利于节省公共资源，也方便群众的监督，这是应对新形势而采取的一项新措施。

实施中国的“官邸制”还需要更多的政策配套

专家们在接受采访中一致认为，实行“官邸制”须具备两个前提：清理领导干部现有住房，摸清底数；建立领导干部住房公开制度，引入群众监督。

“官邸制”有助于规范领导干部住房问题，建立“官邸制”作为政府自身改革的一项重要制度，有助于遏制领导干部住房腐败。

汪玉凯教授认为，首先要大张旗鼓地清理领导干部的现有住房。他说，目前我国干部住房中出现的腐败形式既复杂又广泛，只有摸清底数，才能分类解决。他认为，清理的一个标准就是，对多占住房的，限期清退，逾期不退的，一方面要按市场租金标准，加倍房租；另一方面就是纪检监察出面，建立住房腐败问责制度，对逾期不退的给予党纪政纪处分。

汪玉凯教授提出，“官邸制”的推行，还要依赖干部住房制度是否公开。要制定并向社会公开不同级别领导干部的住房标准；同时，在建立干部住房状况定期检查登记制度的基础上，及时公开干部购置、建造、交易、租赁住房的实际状况及其资金来源等相关信息，保障群众对干部住房的知情权，只有引入群众监督，“官邸制”才不会走过场。

由于“官邸制”对我国而言还是全新事物。专家学者们也认为，必须建立一系列配套制度，比如“官邸”的建造标准和资金来源；“官邸”的使用权和所有权关系；违规违纪责任；“官邸制”的主体资格和条件。

许耀桐认为，美国等国家的官邸，只适用于国家元首和州长，“在这些国家，官邸不仅仅是官员的住所，同时也是展示国家形象的公务场所，官员们在官邸举行宴会等招待活动”。他认为，我国官邸制的主体资格应严格限定，“只能是非常少的一部分官员，如果数量多了，一方面国家财政负担不起，另一方面又会形成‘特权’的象征”。

对于在今后实施官邸制度中可能存在的问题，邓联繁表示，公众对官邸制的接受有一个过程，在此过程中可能对官邸制有一些误解，从而影响官邸制实施的民意基础。此外，官邸制的实施，牵一发而动全身，需要多方面的配套改革，如官邸制实施的范围仅限于高级领导干部、主要领导干部、重要领导干部，那么，一般领导干部与普通公务员的住房问题怎么解决？如配套改革跟不上，则会制约官邸制功能的发挥。

邓联繁表示，在借鉴国外经验时，最重要的是要纳入制度甚至立法轨道，对官邸制进行全面的、细致的规定。此外，要加强对官邸制的监督，让它在阳光下运行，预防与惩治官邸中的不正之风。对官员腐败问题标本兼治、综合治理，既不低估官邸制的应有功能，充分发挥其应有作用，也不高估乃至神化官邸制。