建立“官邸制”：领导干部住房制度改革大势专访中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯教授

■ 特约记者 文 森 庆 平

建立“官邸制”：领导干部住房制度改革大势专访中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯教授

■ 特约记者 文 森 庆 平

我国著名行政体制改革专家、国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯对实行官邸制度很早就有研究，在党的十八届三中全会召开之前，他的研究团队就对实行中国的官邸制进行了深入的调研。目前已经成文的研究报告提交给中央有关部门并将正式发布。本刊编辑部第一时间采访了汪玉凯教授，就三中全会提出“探索实行官邸制”的背景和相关问题进行了访谈。

记者：汪教授，我们注意到您和您的研究团队一直跟踪“官邸制度”的研究，您在早些时候就提出要在中国政府官员中实行官邸制度。这有怎样的考量？

汪玉凯：我们关注和研究这个课题其实有着重要的现实背景，也是从对当前我国领导干部住房现状的分析与改革趋势入手的。

我们知道，我国领导干部住房问题关系党风廉政建设、政府形象的树立以及党群干群关系，也越来越成为社会关注的一个焦点。

首先我们需要对我国领导干部住房问题有一个梳理。在1998年我国“房改”以前，我国的领导干部曾长期享受着国家福利分房，“房改”后，官员住房逐步走向市场化，实行货币化供给。在这过程中，产生了一些严重的住房腐败问题。例如，少数领导干部以权谋房，利用手中职权，以明显低于市场的价格购置商品房、限价房等，或者以劣换优、以借为名长期占用单位住房，甚至直接收受住房。领导干部的住房问题已引起党中央国务院的高度重视，成为推进反腐倡廉工作的重点。

党的十七届四中全会曾提出，要“认真解决一批涉及领导干部廉洁自律的突出问题，在认真贯彻落实好《关于领导干部报告个人重大事项的规定》的基础上，把住房、投资等情况列入报告内容”。党的十八大召开后，中央政治局出台“切实改进工作作风，密切联系群众”的八项规定，并率先垂范，同时提出“要统筹制定领导干部办公用房、住房、警卫、福利、休假等工作生活待遇标准，切实解决违反规定和超标准享受待遇的各种问题”。我们通过对现行领导干部住房现状的分析和研究，找出住房腐败问题产生的症结，并借鉴国外“官邸制”模式，提出我国领导干部住房制度改革的发展趋势。

记者：我国领导干部住房都有哪些规定呢？

汪玉凯：早在1979年《中共中央、国务院关于高级干部生活待遇的若干规定》中，对领导干部住房做出了相关规定：“一个高级干部的宿舍只能有一处，不得同时占用两处。调到外地工作时，应将原宿舍交回。家属不能随迁的，其宿舍另行安排。”在1998年住房改革之前，我国实行的是住房实物分配制度，不仅仅是领导干部，所有的国家机关工作人员和国有企业的职工都是由“单位”分配。房屋的所有权可能属于单位，也可能属于政府，而居民只拥有使用权。当居民调离其单位后，必须向原单位退回住房。那时的腐败形式是“住得进去、搬不出来”，领导干部凭借手中的权力虽然无法获得房屋所有权，但却可以获得事实上的使用权，而且往往一人的权力可以为多位家人获得使用权。这些住房问题不仅影响干群关系，而且给政府造成严重的财政负担。为此，国务院1998年出台了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。

2001年，国务院机关事务管理局和中共中央直属机关事务管理局联合发布《在京中央和国家机关部级干部住房制度改革实施意见》、《在京中央和国家机关职工住房面积核定及未达标、超标处理办法》，确定了各职级领导干部的购房补贴标准（按建筑面积计算）：科级以下60平方米，正副科级70平方米，副处级80平方米，正处级90平方米，副司局级105平方米，正司局级120平方米，副部级190平方米，正部级220平方米。 2003年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建设部、中共中央组织部、财政部关于易地调动干部住房管理暂行规定》的通知，明确了易地调动干部的住房政策。

当然，我国各地方省市政府依据国家的有关规定，结合当地经济发展状况，对本地区领导干部住房也做出了相关规定。例如，2005年，山西省政府下达了《关于清理纠正领导干部多占多购住房的规定》，对官员住房面积做出了界定，公务员和参照公务员管理的人员，住房建筑面积控制标准为：正省级220平方米、副省级190平方米、市（厅）级140平方米、县（处）级100平方米、乡（科）级以下80平方米之内。湖北省纪委出台的《关于县（处）级以上领导干部严格执行住房制度改革有关政策规定的通知》规定：厅（局）级干部每户130平方米，处级干部每户100平方米。所购公有住房超过职级控制面积标准20平方米以上的，超面积部分，按照房改政策规定以当地市场价交付购房款。黑龙江省鸡西市政府在《关于领导干部住房的暂行规定》中：科级干部每户65平方米以下，处级干部每户85平方米以下，市级干部每户105平方米以下。内蒙古自治区出台了《关于纠正领导干部住房买房不正之风的处理规定》，清理纠正领导干部住房控制面积定为：厅局级干部125平方米，县（处）级干部95平方米，科局级干部75平方米。边远、条件艰苦的旗县可适当放宽，但不得超过20平方米。江西省委、省政府也出台了《关于清理纠正领导干部在住房、建房、购房、装修住房等方面违反规定问题的实施办法》，对领导干部在住房方面违反规定的问题，进行认真的清理和纠正，也将为全面进行房改创造有利条件。

中央及地方政府出台的关于领导干部住房制度的有关规定，在保障官员住房条件的前提下，明确规定了官员住房标准和配备条件，对于推进住房市场化改革进程，降低行政成本，提升政府公信力具有积极作用。

记者：应该说，从中央到地方，对领导干部住房都有明确规定。

汪玉凯：是的，规定很明确。但在落实过程中的确出现了不少问题。应该说，自1998年房改以来，经过深入的改革和探索，我国的住房制度不断完善。官员住房供给的市场化、社会化格局基本形成。但从执行效果来看也存在一些问题，由于政策规定更新不及时，制度实施过程不严格和缺乏监督等，部分领导干部超标违规、非法占有、集资建房、炒卖侵占住房等住房腐败问题日益严重。在实际生活中，我国领导干部住房腐败案近年来呈易发高发态势。举几个例子。比如，河南省信阳市官员的“违建别墅群案”。2004年，河南省信阳市国土储备中心投资3000万元，收购了一宗40亩黄金地块。该地块被信阳市国土资源局负责人选中，原定的拍卖出让计划取消，将这40亩地一分为二：10亩用于建设信阳市国土资源局办公大楼，30亩建设处级领导别墅群。别墅分配给领导时，仅收取建筑成本，每套约20万元，而市场价值已超过200万元。经群众举报后，此案迅速引起信阳市委、市政府高度重视，立即召开会议研究并作出五条处理决定。但事后不少群众认为处理还太过“轻描淡写”，使当地党和政府面临信任危机，严重影响到群众对于政府工作的评价。这便需要当地政府认真研究和贯彻国家出台的关于领导干部住房情况的制度规定，并严格对官员的住房信息予以监管，防止再出现违规建设超标准住房等腐败问题。

还有一个深圳海关“福利分房案”。2013年5月，有媒体爆出，深圳海关“为解决员工住房难问题”而修建的福利房——深圳海馨苑，不断有房源放租，并已有出售或准备出售房屋套现的案例。2009年海关员工只需要以20-60万元不等的价格，就可以买到过百平方的福利房。但是现在公然以450万元的价格叫卖，有人就说这明明就是特权房嘛。为此，一线记者走访了海馨苑附近地产中介，发现不少海馨苑的房子在售或者出租。地产中介说知道海馨苑是海关福利分房，到现在为止都没有房产证，但是一样能卖。以地产中介的报价，海馨苑现在均价是4.5万元一平方米，如果以最小的单位110平方米计算，20万元买入的房子，随便一转手就赚了400多万元。

深圳海关变为“福利房开发商”至少暴露了三个问题：其一，房改后福利分房的“尾巴”不仅没有割掉，而且还很长。据悉，深圳海关未享受过购房优惠的员工被全部覆盖，且尚未进入海关工作的人员，都已在保障计划之内。这种“全保障”现象说明某些部门、某些系统已经成为“独立的福利王国”，完全脱离了国家政策约束。其二，中央驻深圳单位这一特殊身份或许让深圳海关钻了监管漏洞，中央监管鞭长莫及，而深圳方面可能不敢管或管不了。其三，有关部门没有真正落实房改政策以及相关禁令。在笔者印象中，相关政策似乎就在当时热闹了一阵子，后来未见督查和落实。如果每一项住房政策落到实处，深圳海关不能也不敢为自己大建福利房了。绝不能让1998年房改政策和相关禁令半途而废，应该对全国所有的行政事业单位和国企职工住房情况进行全面摸底和查处。

记者：领导干部住房问题的确社会十分关注，引发了许多腐败问题，那么您分析到底干部住房腐败的原因在哪里呢？

汪玉凯：我认为，我国领导干部住房腐败产生的根源主要有四个方面：

一是房价高涨导致住房压力增大。近年来房价持续上涨是造成住房腐败的客观因素。部分领导干部负担不起高涨的房价，敢于铤而走险，谋取私利。结果房子已不再是仅仅作为居住使用，更是一种投资方式。花钱买房，比购买其他固定资产更具升值空间。不仅普通群众热衷于购房，领导干部同样把购房定位于一种积极稳妥的投资行为。

二是领导干部住房制度设计不完善。近年来领导干部住房腐败现象易发频发，与领导干部住房制度不完善有直接关系。尽管从中央到地方出台了一系列领导干部住房规定，但纵观这些制度规定，还是存在诸多问题。比如，缺乏普遍适用性。每个地区经济发展状况不均衡，房价差距很大，硬性规定领导干部的住房标准难免有些过于绝对，缺乏较强的可操作性。再比如，大多数相关政策都只规定了官员的住房面积标准，缺乏更明确的住房条件界定，例如花费金额、装修条件、居住办法、物业管理等方面的信息，容易在执行中导致政策走形。再就是，这些政策导向大多重配给、轻退出。对于领导干部住房的供给和使用，做出了很多明确的界定，而对其住房的退出和收回则少有明确规定，致使很多已经离开工作岗位或调任其他职位的领导干部仍然占有原来的房产。这种制度的不完善将直接导致执行的不合理，难免在执行过程中出现“上有政策，下有对策”现象，起不到应有的政策效果。

三是领导干部住房信息不公开。官员房产信息的公开是制约官员住房腐败的最有效措施，而现实情况是官员房产信息不联网、不公开，纪检监察机关对官员的房产情况很难如实掌握，社会及公众更无法获悉领导干部住房真实情况，这些都为官员住房腐败滋生提供了生存空间。

四是领导干部住房缺乏监管。在住房市场化改革的进程中，领导干部借助于公权力的住房腐败具有隐蔽性、复杂性和广泛性，干部住房腐败的形式和内容也随着形势变化而不断发生变化，导致了在理论上对干部住房腐败的界定存在着很大的困难。加之各地区社会经济发展状况不均衡，还没有制定一个统一的领导干部住房监管制度。由于干部财产公开制度还处于试点阶段，对干部违规超标占有或建造住房查处规定缺乏具体的可操作性。在我国政府对领导干部住房进行监督的过程中，发现问题后也都是予以清退收缴或重新配置，缺乏严格的惩治措施，这样就会使部分领导干部产生麻痹心理，敢于铤而走险，以权谋房。对于领导干部在住房方面的严重腐败现象，如果不予以严厉制止，进行果断改革，就很难取信于民，也不可能获得老百姓真正的支持和信任。

记者：三中全会《决定》提出“探索实行官邸制”是不是就可以解决领导干部住房规范化、制度化、法治化的问题呢？

汪玉凯：“官邸制”作为一种官员的住房保障制度，既是中国古代官员住房传统，也是西方国家目前多采用的官员住房制度。目前看，实行“官邸制”是国际社会的普遍做法。

其实我国自秦汉起，就已经开始向异地任职的官员提供住房，并在当时实现了制度化。在国外，官员只能在任职期间居住在官邸，不享有对官邸的所有权。

党的十八大后，中央做出转变作风八项规定，在社会上产生了广泛影响。2013年6月，在中央政治局召开的专门会议上再次明确提出，要统筹制定领导干部办公用房、住房、配车、秘书配备、公务接待、警卫、福利、休假等工作生活待遇标准。我们认为，在统筹制定领导干部的生活待遇方面，一个重要举措是要建立中国特色的“官邸制”。

现在来看，当前随着我国干部交流和异地任职的不断增多，原有的干部住房制度已经不能适应当前形势需要，加之领导干部住房腐败现象日益显现，“官邸制”改革势在必行。“官邸制”也应成为我国领导干部住房制度改革的趋势和方向。

记者：为稳妥“探索实行官邸制”，您和您的研究团队，提出了哪些好的建议？

汪玉凯：通过建立和完善中国的“官邸制”，可以规范领导干部的住房供给，遏制住房腐败现象，促进反腐倡廉工作的开展和清廉政府形象的塑造。

这是一项好的制度。要把这项好制度切实推进好，我认为，首先要立足我国国情，与行政体制改革同步推进。“官邸制”必须充分与国家大政方针保持一致，紧密配合政府行政体制改革，从而促进转变政府职能，构建服务型政府，实现政治清明、政府清廉、干部清正的良好局面。

其次，要制定完善具有可操作性的“官邸制”实施方案。制度问题带有全局性、长期性，因此，“官邸制”的制度设计必须完善而具体，实施方案必须包括明确范围、资格条件、使用规章、退出、建设资金、标准、所有权等信息。

第三，要加强官邸制度实施过程的监督，加大住房腐败惩治力度。要建立全国统一的“官邸制”监管制度，包括建立领导干部住房申报制度及住房档案，加强动态管理，对多占住房的要限期清退，逾期不退的，除按市场标准加倍收取租金外，按照干部管理权限及程序，交由纪检监察部门严肃处理。在对住房腐败的内涵、性质和形式进行准确界定的基础上，必须建立和健全惩防并举的干部住房监管制度体系，纪检监察机关、公安机关和房地产建设管理部门联合监管，多方联动才能真正起到监管的效果。同时，加大住房腐败惩治力度，尽快建立和健全领导干部住房腐败问责制度，明确住房腐败的问责对象、程序、内容、方法和责任追究范围。针对当前干部住房腐败形式的复杂性和广泛性，对各级领导干部现有住房进行一次全面检查和清理，查明住房情况，分类解决。

第四，要建立领导干部住房信息公开制度。只有建立有效的领导干部住房信息公开制度，才能充分接受人民群众的监督。一是要制定并向社会公开不同级别领导干部的“官邸”标准，公开干部购买或建造住房的申报和审批程序，以及违规超标占有或建造住房处罚的具体规定。二是要规范干部住房公开的适用范围，明确干部住房信息公开的内容，畅通群众对干部住房腐败的投诉举报的反映机制，切实保障群众对干部住房监督的权利。三是要在建立干部住房状况定期检查登记制度的基础上，及时公开干部购置、建造、交易、租赁住房的实际状况及其资金来源等相关信息，保障群众对干部住房的知情权。

记者：您们为此还专门进行了课题调研并形成了研究报告。

汪玉凯：为了把中国的“官邸制”推进好，中国行政体制改革研究会充分发挥智库作用，在2013年设立了一个重大课题——《中国特色官邸制研究》，进行了专项研究，目前已经取得了阶段性成果，提交给有关部门决策参考，近日也将予以公开发布。我们的研究团队提出了一份好的建议，包括以下四条：

第一，明确实行官邸制的适用范围和主体资格条件。从国外经验和我国的实际状况看，我们认为，在我国建立官邸制首先必须明确实行官邸制的范围。确立官邸制范围不一定只与官员的行政级别挂钩，主要是从国家尊严、工作性质、工作需要、有利于廉洁四个原则出发。鉴于此，我们认为合理的官邸制范围宜限定在：一是党和国家领导人中的总书记、国家主席、国务院总理、全国人大委员长、全国政协主席及其他政治局常委；最高人民法院院长、最高人民检察院检察长；二是省、自治区、直辖市的书记、省长（自治区主席、市长）、人大主任、政协主席以及法院院长和检察院检察长；三是市、县（含县级市）两级的书记、市长（县长）、人大主任、政协主席、法院院长和检察院检察长；四是异地交流的领导岗位，如组织部长、纪委书记、公安局长等。如果不属于异地交流任职的官员，可以执行正常的房改政策，不属于适用官邸制的范围。

对其他党和国家领导人可以实行公宅制。实行公宅制度的官员群体，主要指那些不参加房改的正部级以上，但又不属于实行官邸制的党和国家领导人。国家为他们在任职期间提供公宅，卸任后搬出。

在确定实行官邸制和公宅制的范围时，有两个问题至关重要：一是要坚持老人老办法，新人新办法。也就是从新担任领导职务的干部中实施，原领导人以及离退休的党和国家领导人可采取自然过度的办法。二是研究建立原领导职务和新任职务之间的对接机制。比如原来一位参加过部长级房改的领导人如果提升为国家领导人了，那么可在保留原来房改房的同时，享受国家提供的官邸或者公宅，任期结束后应该搬出。可在保留现行正部级领导干部享受220平方米住房的基础上，再给予一定补偿。只有这两个问题解决好了，这项改革才有可能真正启动。

第二，积极探索异地任职干部“官邸制”的改革路径。在异地交流任职的领导干部中，最高的只涉及正部级。鉴于我国正部级以下的领导干部都参加了房改，所以原则上在异地任职入住官邸时，不管其是否携带家属前往，领导人的原房屋都应该保留，但任职期满后必须从所住官邸搬出。考虑到房屋在不同地区间的价格差异很大，对那些从低房价地区交流到高房价地区的领导人（比如进京），就要考虑相应的补偿政策，如确保在原地的房屋出售之后，可以容许其在京购买相应面积的经济适用房。

在实行官邸制的过程中，还可以有一定的灵活性。比如考虑到未来绝大多数异地任职的年轻领导干部都没有参加过房改，因此这些人到新的任职地可以有多种解决住房的方式：一是可以选择由国家提供的公宅；二是可以按市场价租房或买房，国家提供租房补贴，不担任领导职务后就不能继续享受租房补贴；三是对一些退休后愿意回原籍颐养天年的官员，国家应该制定相应的鼓励政策。

第三，官邸和公宅一律由国家统一建造、购买或租赁，并按照严格的制度配置设施和修缮。按照国际惯例，绝大多数官邸和公宅都是免费入住，即使交费也是象征性的。按照我国国情，我们认为，对于国家拥有的官邸和公宅实行免费入住较为合适。这些官邸和公宅的内部设施配置与维修，国家要建立统一制度，予以规范。我国过去虽然还没有建立起官邸制度，但国家所拥有的公房数量还比较多。因此，在建立官邸制和公宅制的过程中，首先要按照实行官邸制和公宅制的范围、对象等，明确现有房源；对历史上形成的包括已经离退休的党和国家领导干部的住房现状等，进行详细的统计和调查。只有做好这些基础性工作，处理好多方面关系，才能减少建立官邸制的阻力。

第四，建立严格的住房监察制度。首先要全面清理领导干部的现有住房。特别对那些曾经在多地任职、交流、进京的领导干部的住房情况，进行认真清理，对多占住房的要限期清退，逾期不退的除按市场标准加倍收取租金外，同时按照干部管理权限及程序，交由纪检监察部门严肃处理。其次要建立领导干部住房申报制度及住房档案，加强动态管理。同时要建立和健全领导干部住房腐败问责制度，明确住房腐败的问责对象、程序、内容、方法和责任追究范围。第三要推进干部住房公开制度，自觉接受社会监督。一方面要公开实行官邸制和公宅制的范围、对象，国家对官邸和公宅的配置标准、补贴标准，各级别官员的住房标准，干部购买或建造住房的申报和审批程序，以及违规超标占有或建造住房处罚的具体规定等。另一方面要畅通群众对干部住房腐败的投诉、举报、反映机制，加大社会监督力度。

总之，建立我国领导干部“官邸制”住房保障制度，必须根据我国领导干部的住房现状，结合国情，在保证政府机关工作稳定和不超出财政可负担范围的基础上，借鉴国外经验，将领导干部住房保障制度与反腐倡廉工作结合起来，构建一种新型的、科学的，有助于约束领导干部廉洁行政的住房保障制度。

记者：谢谢汪教授和您的研究团队，你们的研究成果必将对推进中国政府官员的“官邸制”发挥重要影响力。我们期待您和您的研究团队不断推出好的研究报告。