论进一步规范行政执法行为

摘 要：进一步规范行政执法行为，是全面推进依法行政、实现政府管理职能的关键环节，也是保障公民合法权益、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定的必然要求。因此，必须切实转变行政执法理念，按照依法行政的具体要求，把握行政执法重点环节，全面完善行政执法程序。

关 键 词：行政执法；理念；要求；程序

中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）01-0021-07

收稿日期：2013-08-05

作者简介：马军卫（1976—），男，山东人，中共济南市委党校（济南市行政学院）政法教研部副教授，法学硕士，研究方向为宪法与行政法学、法理学等。

行政执法是行政机关将法律的一般性规定应用于行政管理的具体事项，直接确定公民、法人或者其他组织的权利义务并付诸实现的行为，是行政机关行使职权最典型、最重要的方式。作为依法行政的核心，行政执法既是国家治理以及维护社会秩序的重要手段，也是国家意志表达的重要环节。行政执法部门承担了大量的国家行政管理职能，行政执法行为与社会公共利益以及公民个人利益紧密关联。近年来，随着行政法制的不断完善、依法行政的全面推进以及法治政府建设的进一步加强，行政执法的总体状况有了显著改善，行政执法行为的规范化建设也取得了明显成效。但在新的历史条件下尤其是面临经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势，基于政府多元目标决策与行政执法主要目的之间在一定程度上存在矛盾以及相关体制机制、利益驱动等因素，体现在行政执法领域，职责不清、重权力轻权利、重管制轻服务、重查处轻预防、重结果轻效果等问题，有法不依、执法不严、违法不究、粗暴执法、渎职失职和执法腐败等行为仍旧在较大程度上存在。因此，进一步规范行政执法行为就显得尤为迫切。

一、树立行政执法理念，是进一步规范行政执法行为的重要前提

行政执法理念是对行政执法的目标、价值以及效果等的总体把握，是指导行政执法实践的思想基础和主导价值追求。具体指行政执法机关和行政执法者对法律功能、作用和法律实施等所持有的意识、思想、观念以及信念的总和。其体现为一种理论化，系统化的认知，具有主体的特定性、阶级性、抽象性以及社会性等特点，引导、统摄、支配和决定着行政执法行为以及执法效果。

行政执法理念的匮乏或者不正确，是当前行政执法领域存在诸多问题以及执法效能不高的根本原因。缘于传统体制下“人治”思想的影响、社会转型给行政执法带来的新挑战以及理念建构的过程性，应该说，直至目前，正确的行政执法理念并没有完全建立起来。实践中过分依靠加大执法力度等强制性手段推动法律实施以及执法创新的随意性等现象大量存在，其效果往往事与愿违。作为行动的先导，理念具有其内在的力量，它甚至可以超越法律规则本身，发挥法律规则起不到的作用。

（一）法治理念

行政权必须加以限制，这是现代行政法始终恪守的一条基本信念。行政是国家行政权力依法律要求的行动，法律对政府应当拥有绝对权威。现代行政是法治行政，政府的权力行动符合法律要求，则是法治行政的一般标准。在我国，行政法治理念的核心主要体现为，行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。在行政执法过程中，坚持法治理念，尤其要维护宪法和法律的最高权威，坚持法律至上，维护社会公平正义。依法行政，最根本的是依宪行政，包括各级行政执法机关和行政执法人员在内，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。法律至上要求行政执法人员在行政执法过程中要把法律精神和法律规定作为执法的基本准则，维护法制统一、反对地方和部门保护主义，反对把组织以及个人意志凌驾于法律之上。要坚持法律优先，行政法规、地方性法规以及行政规章、行政命令等皆不得与法律相抵触，所有行政活动均不得违背现有法律规定。当不同效力等级的执法依据对某一问题的规定不尽一致时，除上位法已明确授权下位法可以作出特殊规定的以外，行政执法机关及其执法人员要坚持上位法优于下位法的原则，适用上位法的规定。要坚持法律保留，宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为都必须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑。要坚持职权法定，树立公民权利“法无禁止，即可为”、行政权力“法无授权，即禁止”的观念。当然，职权法定并不禁止行政机关在没有法律规定时，作出不妨碍其履行职责的且有益于行政相对人的行为。另外，在行政执法实践中也要处理好权与法的关系，要唯法不唯上、唯法不唯权，不断提高法治思维能力。公平正义是社会主义法治的基本价值取向。按照公平正义的要求，各级行政执法机关以及行政执法人员在行政执法过程中都要始终坚持公民的权利平等、程序正当以及公平合理的原则，要防止执法人员滥用职权。

（二）人本理念

马克思在创立科学社会主义学说时认为，未来的新社会是以每个人全面而自由的发展为基本原则的社会形式。以人为本是马克思主义的根本原则和崇高价值理念。在民主国家，行政权力源自人民主权或称人民权利，属于公共权力的范畴。但是，洛克早在17世纪就做出论证，在所有国家权力中，行政权力是最桀骜不驯的。社会主义法治建设的根本目的就是要实现好、维护好、发展好最广大人民的利益。执法为民是社会主义法治的本质要求。政府的权力是人民赋予的，必须对人民负责，为人民服务，接受人民监督，要坚持以人为本、执政为民，建设人民满意的政府。以人为本的执法理念特别要求行政执法机关以及行政执法人员要正确认识权利与义务的关系，始终坚持权利本位。权利是目的、义务是手段，法律设定义务的目的在于保障权利的实现。因此，在行政执法过程中，不但要尽量减少对公众权利的损害，而且要为公众权利的行使和实现创造条件。在严格执法的同时，不能忽略法律本身所具有的人文关怀而片面强调法律法规的硬性规定，要把人民的正当合法利益放在首位，以人为中心、以人为目的，切实维护包括知情权、参与权、表达权、监督权等在内的一切公众权利。在确需行政处罚或强制时，要坚持最小侵害原则或必要性原则。在有效实现行政目的的前提下，手段的选择必须满足对相对人或者公众损害最小的实质性约束。不能为了实现执法目的而造成对公众权益的过度损害，要坚决避免过度执法、野蛮执法，尽可能不采用运动执法方式。

（三）服务理念

从政府职能的角度讲，政府职能即行政职能，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。市场经济条件下的政府职能一般可以概括为经济调节、市场监管、社会管理以及公共服务四个方面。虽然转变职能是各级政府面临的共同课题，但是各级政府的职能定位却有所不同。对市、县级尤其是基层政府而言，其职能定位应该主要体现于社会管理和公共服务上。在行政执法中坚持服务理念，特别是要把推进依法行政与转变政府职能相结合，进一步强化构建服务型政府的意识。要由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来，转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来，既要执法，也要服务，要“在执法中服务，在服务中执法”。同时，树立正确的服务理念，也要着力推进服务型政府法治化建设，把服务型政府与法治政府建设相结合，特别是不能因为招商引资等原因片面强调所谓的服务职能，从而放松执法甚至逾越法的界限。

（四）和谐理念

实现社会和谐、建设美好社会，始终是人类孜孜以求的社会理想。社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。和谐社会的构建与行政执法息息相关，离不开行政执法的保障。在行政执法过程中，要树立和谐理念，着力实现执法主体与执法相对人乃至社会公众的和谐状态，特别是要在保持执法刚性的同时，积极探索“柔性执法”的方式，刚柔并济，最大限度地减少社会对立面，以期取得更好的社会效果。作为和谐行政的有效保障，柔性执法虽然不是严格意义上的法律概念，但却是现代行政法中平等、协商、合作等民主精神发展的结果，也是政府角色以及行政模式等不断演进的体现，符合现代行政法“以管制缓和实现善治”特别是“以多元行政回应实践”的发展趋势。面对当前我国行政法领域仍旧过多偏重干预行政的现状，以柔性执法的方式践行和谐理念，要更加重视给付行政，在依法采取必要的行政处罚、行政强制等方式以外，也要更多地采用行政指导、行政契约、行政协议等新的方式。要切实把握行政执法以及和谐理念的本质要求，更多地体现人民之参与以及协商，以更加多元的行政活动、更加弹性的执法手段不断推进执法方式的完善和创新。在具体执法层面，可以探索诸如提前宣讲制度、轻微违法告诫制度、多次违法约见制度、工作建议制度、重大案件经常性回访制度等具体做法，加强沟通、缓和冲突，以便在最大程度上实现执法目的。

二、把握行政执法重点环节，是进一步规范行政执法行为的必然要求

依法行政是依法治国的核心，行政执法是依法行政的核心。依法行政要求行政机关必须根据法律法规的规定，依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果要承担相应的责任。行政执法的本质是有效制约和合理运用行政权力，即一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，履行管理国家和社会事务的行政职能。在实践领域，行政执法主要包括行政机关依据法律、法规、规章和规范性文件，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收等影响公民、法人和其他组织权利、义务的具体行政行为。行政执法使法从文本化规定转化为人们的实际行为规范，是立法实现的途径；使权利从应然状态转化为实然状态，是维护公众权利的手段；使秩序从静态设计转化为动态维护，也是社会秩序建构的保障。基于行政执法功能的实现，行政执法领域存在的诸多问题，既有理念缺失的主观原因，也有行为失范的客观原因，但依法行政理念在行政执法过程中存在的逐渐式微或者异化倾向，对依法行政指导思想、基本原则和基本要求的落实不到位，是导致行政执法行为不规范的重要因素。当前，提高行政执法机关及其行政执法人员的依法行政水平、进一步规范行政执法行为，除了坚持合法行政、程序正当外，在实践中还要特别把握以下几个重点环节，将严格、规范、公正、文明执法内在统一于全面推进依法行政的总体要求之中。

（一）合理控制行政自由裁量权

行政自由裁量权是指行政主体依据法律、法规赋予的职责权限，基于法律、法规及行政的目的和精神，针对具体的行政法律关系，自由选择而作出的公正、合理的行政决定的权力。体现为在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断，决定作为或不作为以及如何作为的权力。一方面，行政自由裁量权是现代行政权的核心，是行政主体提高行政效率所必需的权限，也是现代行政的必然要求；但另一方面，没有有效的限制，就没有行政自由裁量权。按照美国行政学家戴维斯的说法，“在公务人员可能作为或者不作为的过程中，他的权利存在着可以做出自由的选择，而这一选择却受到有效的限制。在这种情况下，公务人员就有裁量权”。英国著名法官霍尔斯伯勋爵也曾指出：“自由裁量是指任何事情应在当局自由裁量权范围内去行使，而不是按照个人观点行事，应按照法律行事，而不是随心所欲。它应该是法定的和固定的，而不是独断的、模糊的、幻想的，它必须在所限制的范围内行使”。目前，行政自由裁量权主要存在于法律、法规和规章之中，其只规定了法律规范的范围和幅度，由行政机关依据个案情形做出适当的选择；但没有明确规定法律规范的范围和幅度或者规定内容过于简单，行政机关依据其职权范围，在不违反法律、法规和规章的立法目的、原则的前提下作出适当选择；以及紧急情况下，允许行政机关为保护公共利益或者他人合法、正当利益，依据其职权作出适当性处理等三种情形。从行政法学的角度看，行政合理性原则产生的主要原因之一即是由于行政自由裁量权的存在。行政合理性原则乃至比例原则在客观上都具有控制行政自由裁量权、使行政裁量的适当性转化为合法性的作用。按照合理行政的要求，行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰。所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。也即行政权的行使虽为达成某一行政目的所必须，但给公众造成的不利影响不能超过目的所要求的价值和范畴，必须在侵害公众权利最小的范围内进行。体现在行政执法领域，合理控制行政自由裁量权是杜绝行政执法机关及其行政执法人员的不法行为，提高行政执法水平和执法质量，保护公众合法权益不受非法侵害的必然要求。因此，进一步规范行政执法行为，合理控制行政自由裁量权，要建立健全行政自由裁量权基准制度。法律、法规、规章规定行政自由裁量权的，行政机关应当以规范性文件等形式综合考虑法律、法规、规章的立法目的、法律原则，综合考虑行政管理事项的事实、性质、情节和社会影响，综合考虑经济、社会、文化等客观情况的地域差异以及可能影响行政自由裁量权合理性的其他情形，对行政自由裁量权的标准、条件、种类、幅度、方式、时限予以合理细化、量化并切实贯彻于行政执法实践中。

（二）切实维护信赖保护原则

信赖保护肇始于德国行政法院判例，后经日本及我国台湾地区的发展，已成为大陆法系行政法之一般原则。行政法上的信赖保护原则主要来源于法的安定性原则以及民法上的诚实信用原则，这两个原则被移植到现代行政法中并成为行政管理的重要原则。信赖保护原则指的是当个人对行政机关作出的行政处分已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益，而如果撤销就必须补偿其信赖利益损失。信赖保护原则基于社会公众对国家和国家权力合法性的信任。这种信任是社会公众自愿接受、服从政府及其行政管理，以及政府能够有效维护公共安全、社会稳定的重要条件。社会公众的信任若不能得到有效保护，那么公众权利、社会秩序甚至整个社会就会处于不稳定的状态，政府的公信力和权威性也将受到损害。因此，切实维护信赖保护原则，既有利于全面保护行政相对人的合法权益，也有利于构建诚信政府、责任政府，有利于增强行政执法机关与行政相对人的信任与合作，减少行政执法活动中的冲突与摩擦。信赖保护原则在我国行政立法领域突出体现在《行政许可法》第8条的规定中，即公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。当然，切实维护信赖保护原则，在行政执法过程中并不仅限于行政许可领域，其要求行政机关应当保护行政相对人因信任行政主体的合法性、正当性、权威性而无过错参与其实施的授益性、合意性、指导性等行政行为所期望的合法及合理利益。

（三）不断提高行政执法效能

行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。行政效率是行政权的生命，现代社会中的行政权尤其如此。行政必须积极介入社会、经济、文化、教育、交通等关系人民生活的领域，成为一双处处看得见的手，方能满足人民与社会的需要。正如德国行政法学家福斯多夫所言，在现代福利国家中，政府不能恪守原有“守夜人”的职责，它应当积极地介入社会生活，履行为人民提供“生存照顾”的行政任务。在我国，行政机关承担着经济、政治、文化、社会、生态文明建设等任务，实施80%以上的法律法规，其行政能力和执法水平与人民群众的生产、生活息息相关。不断提高行政执法效率与进一步规范行政执法行为，二者并不对立，“有效率的行政权”与“有限制的行政权”统一于行政管理以及社会生活实践中。换言之，不断提高行政执法办事效率，也是进一步规范行政执法行为的目的和要求之一。比如除了严守时限之外，不断降低行政执法成本，也是提高办事效率的应有之义，更是规范行政执法行为的必然要求。同时，从提供优质服务，尽可能减少行政相对人程序性负担的角度而言，不断提高行政执法效能，也要节约当事人的办事成本。

（四）实现权力与责任的统一

按照依法行政的基本要求，行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。权责统一原则是依法行政理论与实践发展的必然，也是行政法治走向科学化和现代化的标志。权责统一要求行政机关在享有法定职权时，也要承担相应的法律责任。在现代民主法治社会，用责任制约权力是通行做法。实现权责统一，就是要充分发挥行政责任对于行政权力的监督制约作用。实践证明，行政执法责任的缺失往往是行政执法行为不规范甚或产生执法腐败的重要因素。反腐研究领域著名学者克里特加尔德教授曾提出了这样的腐败公式，即“腐败=垄断+自由裁量权-责任”，这同样适用于行政执法领域。当前，在行政执法过程中，坚持权责统一原则，需要大力推行和不断完善行政执法责任制。行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度，对于推动建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，全面推进依法行政，具有重要意义。实行行政执法责任制，要强化执法责任，明确执法程序和执法标准，进一步规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平，确保依法行政的各项要求落到实处。要依法界定执法职责，梳理执法依据，分解执法职权，确定执法责任；要建立健全行政执法评议考核机制，进一步确立行政执法评议考核公开、公平、公正的原则，明确评议考核主体，科学设定评议考核的内容和方法；要认真落实行政执法责任，进一步加强实行行政执法责任制的组织领导，通过各层次的配套制度建立健全科学合理、公平公正的激励和约束机制。

三、完善行政执法程序，是进一步规范行政执法行为的基本保障

行政执法是将法律、法规、规章直接应用于个人或者组织，其直接影响个人或者组织的权利和义务的实现或履行。比如行政许可是赋予行政相对人的某种资格或者权利；行政确认是通过证明等方式决定行政相对人某种法律地位；行政处罚是对违法相对人权益的限制、剥夺或者对其科以新的义务等。但是没有无形式的内容，也没有无内容的形式；程序上有瑕疵的行为往往难以达到预期的法律效果。法律程序是规定法律主体在实施法律活动时应当遵循的方法、步骤和时限等连续的、相互交涉的过程。法律程序可以促使法律主体正当地实施法律活动。当然，不同种类的行政程序具有不同的特点。与行政立法、行政裁定等程序不同，行政执法程序一般应体现行政效率的原则和保护行政相对人合法权益的原则，但由于行政行为对象的特定性、内容的具体性和行为方式的多样性，也就决定了其程序的多样性和差异性，故而又分别存在于行政许可程序、行政处罚程序、行政强制程序中。但从总体来看，行政执法程序是针对行政执法行为而言的，是为规范行政执法行为，避免行政相对人的权利因行政主体的随意判断受到侵害而制定的，是行政执法行为在时间和空间上的表现形式。其具体指的是行政执法行为的表现形式以及行政执法行为过程的先后顺序和必须关注的环节。

（一）树立行政执法程序正义理念

现代行政程序作为现代法治社会制度性结构中的重要内容，其功能主要是加强沟通、提高行政行为的社会可接受程度，建立和维系一个可持续发展的稳定社会，确保行政实体法实施并展示自身独立的法律价值。程序正义的观念发轫于英国。美国《宪法修正案》第5条、第14条也确立了“正当法律程序”条款。威廉姆·道格拉斯认为，“权利法案的大多数规定都是程序性条款。这一事实绝不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”。行政机关在行使职权时，除必须依据实体法外，还应当遵循程序法。如果说行政实体法规定的是行政职权所要达到的目的、目标，那么行政程序法就是达到这一目标的步骤、形式、时间和顺序。与西方法治国家相比，在我国长期存在“重实体、轻程序”的现象，从而导致行政机关常常抱有一种误解，即认为所做出的影响行政相对人权利或义务的决定，只要内容正确，程序并不重要。时至今日，体现在行政执法领域，这样的观念仍旧在较大程度上存在。因此，不断增强行政执法人员的程序正义理念，已成为完善行政执法程序的前提。

（二）健全行政执法程序法律体系

行政程序法律化作为现代行政法发展的一个基本趋势，已成为人们的共识。行政程序法律化已经成为现代国家政策性选择的目标之一，甚或成为衡量一个国家法治化程度的刚性指标之一。客观地讲，自20世纪90年代以来，我国的行政程序立法取得了较为明显的进步，在《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等各项立法之中，均有程序性规定。但截至目前，我国的行政程序立法尤其是关于行政执法程序方面的法律制度仍不够健全或者总体薄弱。在国家层面统一行政程序法典缺位的情况下，行政执法程序法律规范或者散见于各单行立法，或者更多地体现为地方政府行政规章。要么科学性、体系性不强，重复重叠浪费立法资源；要么效力层次较低；要么其内容过于原则、简单、概括，或者更多地侧重行政执法主体权力，对于违反程序的法律后果与责任以及对行政相对人权益的保护性规定不足。当前，进一步加快行政执法程序相关立法，不断完善行政执法程序法律制度，首先，要尽快出台统一的行政程序法典，对行政执法程序作出统一规定，从而提高行政执法程序规范的效力层次并保证其总体协调。其次，要构建行政执法程序规范总体框架，具体包括一般性规定、程序的启动、调查和证据、听证、决定、期间和送达、费用等。再次，要着力完善行政执法程序的各项具体制度，包括情报公开制度、告知制度、听取陈述和申辩制度、不单方接触制度、回避制度、记录和决定制度、说明理由制度、程序对抗制度等。在行政执法程序具体制度设计上，要侧重保障公众权利的实现，明确违反程序的法律后果以及责任。

（三）完善行政执法程序监督机制

权力必须受到监督是法治社会的基本理念。因行政权力与社会生活的联系最为密切、对社会生活的干预最为直接，其被滥用、误用、滋生腐败的几率也最高，故在法治理论及其实践中对政府行政权力监督的关注亦应更为强烈。行政法治监督不仅是法治的当然要求，也是民主政治的应有之义。随着我国经济、政治、社会、文化等各个领域的发展变化，行政权力呈现出扩张的趋势。行政法制监督虽然有所加强，但长期以来行政程序监督相对薄弱的状况仍旧客观存在。体现在行政执法程序监督方面，我们还没有建立起较为完善的程序控制机制，这固然受到“重实体、轻程序”传统观念的影响，但更与监督主体不到位、监督内容不切实、监督方式形式化以及相关法律规范对违反执法程序的惩戒力度不足等密切相关。行政执法程序监督机制不完善已成为行政执法实践中偏重执法效果、忽视执法程序的重要因素之一。对此，从内部监督的角度看，上级人民政府对下级人民政府、上级行政执法机关对下级行政执法机关以及县级以上各级人民政府对所属行政执法机关，要按照《行政处罚法》、《行政许可法》等法律规定，进一步强化执法程序，切实担负起监督检查职责。在加强层级监督的具体规范、组织机构及其体系建设的同时，要切实发挥行政监察、审计监督等专门监督方式在行政执法程序领域中的作用。从国家权力机关监督的角度看，执法监督即对法律法规实施情况的监督检查是人大对政府实施法制监督的重要内容。当前，执法监督的重点之一是把行政执法程序放在重要位置，不断加大对行政执法程序的监督力度。从社会监督的角度看，要进一步增强群众监督、媒体监督对行政执法正当程序的关注和督促。在充分尊重行政相对人或者利害关系人实体权利的同时，切实维护其程序性权利。要进一步增强行政执法程序的透明度和公信力，接受社会监督。从程序监督的角度看，加大对行政执法主体违反行政执法程序的责任追究及处罚力度，是完善行政执法程序监督机制的重要环节。要通过细化相关法律规定，进一步明确责任追究的范围、形式、对象以及责任追究机关及其权限，从而加大违反行政执法程序性规定的惩戒力度。

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（责任编辑：高 静）