高考招生与教育行政体制改革

摘 要：面对城市流动人口的子女教育问题，异地高考制度只能作为当前高考招生分省配额与教育平等权冲突下的过渡手段。要使问题从根本上得到解决，则需要在宪法学语境下重新审视我国的高等教育行政体制，探讨高等院校的价值定位和招生政策取向，并借鉴国外教育行政体制的经验，以期为当下中国的高等教育招生难题从一个新的角度给出破题路径。

关 键 词：教育行政体制；央地关系；平等；高考招生

中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）01-0015-06

收稿日期：2013-10-28

作者简介：闫然（1989—），男，河南商丘人，复旦大学法学院宪法与行政法专业博士研究生，研究方向为公法实施、行政规制。

目前，我国的高等教育体制在社会变革中所面临的压力越来越大。随着大量城市流动人口和进城务工人员在异地工作时间的推移，其子女在流入地需要参加高考的问题日益迫切。但面对当前的高考制度，大量适龄随迁子女因为地方户籍的门槛而“望考兴叹”。2012年爆发的上海中学生“占海特”事件，①体现出在政策影响下，国家秩序、地方利益、公众权利、地方居民权益等各方形成利益冲突的激烈程度。本文以异地高考所引起的教育平等权争议为切入点，从央地关系这一更为宽广的视角，在宪法学语境下重新审视我国的高等教育行政体制，从而探讨部属高等院校的价值定位和招生政策取向。

一、异地高考——利益冲突下教育行政体制妥协的产物

根据《新京报》报道的相关统计资料显示，在北京，2008-2009学年度，30073名非北京市户籍小学毕业生中，最多只有24685名学生在北京继续读初中；12599名非本市户籍初中毕业生中，最多只有5484名在北京继续读普通高中。②大量小学即将毕业的非本地学生都面临着艰难的选择：继续挤破头皮在公办学校读初中，然而按照现行学籍管理体制，适龄人口在城市里很难有上高中的机会，他们更不能在城市里参加高考。为了日后能考上当地的重点高中以至全国重点大学，一批批非城市户籍小学、初中毕业生纷纷选择离开父母，回到一个其从未生活居住过的原籍“老家”。由此也将产生新的“留守”问题。

面临如此严峻的挑战，随迁子女高考问题便成为社会各方关注的焦点。北京大学法学院教授张千帆等30位专家学者联名向国务院、教育部及北京、上海、广州三地的教育部门领导递交了《进城务工人员随迁子女在就读地参加升学考试的建议方案》，对随迁子女的认定条件、父母条件、政策落实时间等方面提出建议。[1]政府在教育改革的分步路径下，将异地高考作为缓解公民教育平等权与高考招生分省配额冲突的过渡方案也开始逐步展开。2012年9月5日，披露了异地高考学生、家长和城市三个条件，自2012年11月以来，山东、黑龙江、江西各地异地高考具体方案相继出台，将原高考准入条件的“户籍+学籍”变为“学籍+父母工作”，在一定程度上照顾了流动人口群体的利益。在分析了上海、北京的异地高考政策后发现，上海只是将户籍条件换为了居住证，而北京更是出台了苛刻的先解决中职入学，到2014年再处理高职入学的过渡方案，对于政策目标指向的高考招生基本等于没有回应。

异地高考只是作为缓解教育平等权的过渡手段，且受制于人口管理、地方利益、高校布局等诸多因素。在目前的高考招生分省配额的体制不能改变的前提下，当前的地域歧视问题便无法得到解决。其直接的表现便是大学生源地方化现象严重。据《中国青年报》对全国部属高校2000年至2002年招生计划数据统计表明，在教育部直属高校中，全国高校本地生源平均比例是44.76%，其中上海8所教育部直属高校3年平均值更是高达56.99%。除上海之外，北京、浙江、江苏等高等教育资源集中的省、市也不同程度地存在着此类情形。以北京为例，2010年北京高考报名人数为80241人，其中录取率达80%，而京外高校在京招生计划数仅为9500人左右，余下皆为北京高校所囊括，占录取总数的85.1%。[2]换而言之，北京地区的高等教育资源仍集中倾斜于8万多的北京考生。社会的批评和抱怨得到了教育主管部门和地方政府的回应。2008年，教育部作出明确要求，各部属高校在属地的招生计划比例超过30%的应逐步回调至30%以内。①必须理性的承认，教育主管部门及各部属高校已针对高校教育平等做出了努力并产生了一定效果，但即便如此，这仍是一个过高的比例，尤其是那些全国瞩目的著名学府。自教育部2008年提出30%目标以来已经5年未有新的目标，固然，当前不完善的教育行政体制受到国家经济发展、社会结构等多方面的制约，作为保障公民基本权利的一项制度设计，高考在保障公民最基本机会公平中发挥了重要作用，但当下却在不断地受到分省配额机制束缚的挑战。如果没有高等教育促成的人才流动，处于某个地方的“全国性”部属高校只是在为当地培育精英人才，那么我国就不可避免地面临来自日趋地方化带来的危机。

二、原因解释：高考名额分配下的央地关系考量

（一）高等教育行政体制困局的可能理由

面对当前的政策博弈及体制弊病，中央及地方教育部门从各个角度进行了解释。综合来看，包括以下几点：

⒈高考招生名额由各省生源质量而定，不能在考卷不同情况下搞“一刀切”形式上的平等。通过对招生质量和高校自主权的阐述可以看出，高校在各地录取名额的分配取决于各省平均教育水平、以往各省的生源质量、各省的发展需要以及各省应届考生人数，其中最重要的因素是各省生源质量。因此，如果分省配额制度在户籍上实行差别对待是为了保证生源质量、实现招生实质公平，那么差别对待就是正当的。反之，若分省配额只为了保护教育发达地区利益，那么该项政策就是有不正当目的。每当人们提出名额分配不均时，总有既得利益方提出质量决定论的观点，质优多招，质次少招，于是乎在经济社会具有充分理由的市场逻辑下，分省名额分配制度似乎就具有了合理性。但此种观点不经一驳，其一，在考卷不同的情况下如何确定考生质量高低实属难题；其二，教育不是经济逻辑，其承载了更多的文化传承、国家秩序等宏观要求，真正平等的教育权才是处理教育问题的正确逻辑。

⒉高校招生自主权的不容侵犯。在当下的教育管理体制之下，每年高校高考招生名额需报请教育部批准，高校的招生自主权实为在教育部统一协调管理之下的自主权利。面对我国《宪法》规定的公民受教育权及“法律面前人人平等”，高校的招生自主权当然需在法律原则与教育部统一管理的授权之下。此外，分省进行差别对待招生，也有违“体系正义”的要求。体系正义是“一般平等原则下立法者自我拘束的法理”，[3]亦是德国法上平等权的审查基准，它要求立法者在“创设一具有体系规范意义之法律原则时，除基于重大之公益考量以外，即应受其原则之拘束，以维持法律体系之一贯性”，“体系正义之要求，应同为立法与行政所遵守，否则即违反平等原则”。[4]而分省配额招生的做法恰恰构成了“体系违反”，侵害了平等原则。

⒊地方政府对所在地高校的财政做出的支持和贡献。在招生质量与高校自主权的原因之外，地方财政因素变成了该项政策的唯一正当性解释，在“占海特”事件中，上海本地居民与占海特父女论战的焦点即是地方纳税人利益。同时地方政府的财政支持及其所衍生的无形的行政压力也导致各高校在招生政策上向所在地方倾斜。归根结底，地方保护主义是大学和其所在省、市之间的利益合谋之结果。

（二）高校性质的潜在变化：地方财政支持下的考察

自上世纪90年代中后期以来，中央在加大高等教育投入的同时也要求地方配套投入，因而变相加剧了高校对地方的依赖程度，而高校生源地方化倾向也正是从那个时候开始不断加剧。

⒈上世纪90年代兴起的省部共建模式已在一定程度上改变了部属高校的财政性质。无论是“985”工程还是“211”工程在本质上都是中央和地方的共建项目，省部共建模式要求地方对于中央财政投入给予配套资金支持。如“985工程”保证全国39所重点高校每年一定的经费，由中央和所在省市各承担一半，然而地方政府的财政支持就开始取代中央政府的财政支持成为各地部属高校的经费来源。以复旦大学为例，在其财政收入之中，1993年上海市直接财政拨款仅占其总财政收入的不足1%，而在1994年4月国家教委与上海市政府签署共建协议后，至1997年上海市财政支持已占复旦总财政收入的9.8%。[5]（p211）而在新近出台的“985”工程三期资助方案中，除对四校的经常性事业经费安排以外，2010年至2013年期间，上海市和教育部、财政部另拨给复旦大学各13亿财政支持。[6]既然地方财政对所在地高校做出如此大的财政贡献，似乎所在地高校理应在招生上有所侧重。如南京大学更是在与江苏省的地方共建协议中明确约定增加本地招生，尽管在其他省份有更好的生源，但是面对江苏省的财政支持也不得不以做出招生上对本地生源的照顾以换取地方财神爷的青睐。[7]

⒉地方土地、税收等行政优惠政策又进一步加大了各部属高校对地方政府的依赖程度。当下各高校建设中，地方政府在财政资助和土地审批等事项上的支持与否极大地影响着各高校的扩张发展，而同时地方政府也需要所在地高校尽可能多地录取当地考生以促进当地的教育发展和就业，而招生指标即成为各高校争取地方土地、税收、财政等优惠政策的交易筹码。即便是得到国家重点投资的北京大学、复旦大学等部属高校，为了达到扩建校园、修建教师与学生公寓等目的，也需要地方政府在土地审批和出让上给予政策支持。虽然根据我国《宪法》和法律规定，城市土地属于国有而非地方政府所有，但是地方政府控制着土地管理权，而在所有权虚置的情况下，作为土地管理者的地方政府便成了代位的土地所有者。在这种情况下，北京大学、复旦大学需要用地就不得不满足地方政府有关对于本市生源招生指标上的相关需求。

从差别对待的手段与目的达成角度分析，近年来所盛行的省部共建模式，已逐渐弱化了各中央部属高校的国家大学性质，从人、财、物等多方面受到高校所在地的地方政府制约，即通过招生政策上的倾斜和优惠手段实现了地方财政等各方面的照顾施惠之目的。但长此以往，所谓的部属高校在中央的放任和不作为下，其性质与地方高校无异，如再苛求其在高考招生时具有部属高校的全国视野未免有强人所难、力不从心之嫌。至于严重依赖地方财政的地方高校及其他重点院校的状况，就更可想而知了。

（三）深层反映：单一制国家下的地方化倾向

正如上文分析，在高校招生的困局下，只是一味要求各地高校遵守我国《宪法》上的平等原则是徒劳无效的，地方保护主义在多重利益的包裹下，各地高校都选择优先录取本地考生。尽管从新闻报道中能够看得出个别高校也做出了招生平等化的改革和尝试，但没有整个国家制度性的保障，这样的尝试不仅会得罪当地政府和居民，而且对于改革整个地方保护主义格局于事无补。观之当下，造成目前博弈困境的原因有两个：在规范层面，中央政府缺乏统一硬性招生规则；在操作层面，中央政府财政不作为或少作为。于是各地部属高校在利益上就不可避免地抛弃了中央转而成为地方政府的附庸。

高校招生制度从一个侧面反映出我国的中央和地方的关系。在规范层面的权力分配之中，中央与地方关系意味着中央既非全盘干预，亦非全面退出，而是应该“有所为，有所不为”。在高等教育领域，不同于计划经济时代，中央已不再需要管理或干预招生、录取、培养、分配各个过程的细节，但并不意味着中央就可以放手让各地方政府完全自我调控。故而要追问和解决的是：中央权力的触角应该伸向何方？在高等教育领域，中央教育管理部门在规范层面首先应该履行对我国《宪法》平等权的监督和维护职能，在全国统一招生过程中发挥领导和监察职能，要求各地的部属高校在根据宪法规定对各地考生适用平等录取标准，禁止中央部属高校在高考招生过程中以招录更多本地生源为目的进行地域歧视。上世纪末以来，高考招生的权力下放使之从中央计划转变为地方计划，但监督统筹地方计划中对于教育平等权的落实是中央不能推卸的宪法责任。[8]当中央对于教育招生领域明确做出平等招生的统一规定之时，当前的分省配额差别待遇即失去了其存在的必要性，高校没有必要再向地方财政屈从，地方政府也就失去了与所在地高校的利益交换空间。而在缺乏中央统一招生规则的现状下，目前各地高校和地方政府成为一对不可自拔的利益共同体也便可以得到合理解释了。尽管面对破坏教育平等权的声讨，部属高校的地方化也有其难言之隐。面对不断增长的教育需求，省部共建模式对高校财政性质的改变，中央教育管理部门向日益强大的地方财政的求助，使得在缺乏中央硬性规则下的分省配额更有了其合理性的解释空间。

高等教育的地方化对我国单一制的宪法体制和要求产生了巨大挑战。如果高校招生的地方保护主义进一步升级，城乡教育资源差距也必将随之进一步拉大，地方意识的不断强化最终会使教育产生危机。所以，要扭转这种趋势，仅依靠对于高考招生平等权的强调是不够的。归根结底是要缩小乃至消除全国教育资源和水平的巨大差距，因而必须从调整央地关系入手，确保中央监督职责的有效实施，并通过中央财政的作为为各地方部属高校的“全国性”大学性质做有力的财政保障。只有这样才能从根本上打破地方保护主义的壁垒，保护考生的教育平等权利。

三、域外经验：世界主要国家的经验及其对我国的启示

美国上世纪60年代所启动的“肯定性行动计划”亦是为了保证弱势群体教育利益，实现实质公平的差别待遇。其在高等教育领域的主要措施包括：在招生上为少数民族留出一定的招生名额，增加少数民族学生的入学机会；加大对少数民族学生的财政资助力度，提高少数民族学生完成学业的经济能力；开展补偿教育，提高少数民族学生的学习能力；聘用少数民族教师，开设少数民族研究课程，改善少数民族学生的学习环境。例如：密歇根大学在录取少数族裔学生时分数自动加20分。有专家推测，如果没有“肯定性计划行动”，美国法学院中的黑人将减少75%，医学院中的黑人将减少71%。[9]故而可以看到，此种差别待遇符合上文所论述的正当性、适当性及必要性，在“肯定性行动计划”的推动下，美国少数族裔的高等教育有了很大的发展。

考察与我国部属高校颇为相像的国外公立大学的招生政策，并未发现各国由中央财政支持的公立大学有对于大学所在地考生的差别待遇。本文所讨论之国立大学在财政上不同于地方院校和私立大学，即由中央政府设立并主要依靠中央财政维持。因为财政来自中央，不同于地方公立大学可以对本地生源制定单独录取标准适当照顾当地考生，各国宪法或相关教育法律皆规定，国立大学对本地和外地考生在原则上采取平等的录取标准，严禁做出有悖教育平等的歧视性招生政策。

单一制国家的公立大学受中央权力管控较大，这些高校无一例外都必须遵循宪法平等原则，不得在招生过程中对于本地和外地学生实行双重录取标准或其他形式的地域歧视。实行单一制的英国在其政治传统中历来强调地方自治，因而“国立大学”实际上具有相当程度的地方性。但是根据张千帆先生所做的研究，其也同样不能在招生过程对本地生源给予任何优惠政策。以布里斯托大学和伯明翰大学为例，其招生宣传确实主要针对本地学生，但各高校在当地所做的招生动作也仅限与本地中学建立合作关系、进行招生宣传并鼓励本地学生报考，并不意味着本地学生在招生录取上会获得任何的优势。[10]（p551）

而在上文所讨论的我国的部属高校现状在一定程度上又与联邦制国家的地方公立大学有相像之处。联邦国家强调地方自治，因而公立大学往往是由州或地方政府设置的，美国没有一所“国立大学”，其地方公立大学如加州大学伯克利分校等皆是由州政府设立，主要靠地方财政支持。故而其无论在招生名额还是学费上都倾向于本州居民，而这一点也得到了美国联邦法院的认可。①但需要注意的是，美国州立大学之所以做此类区分，是因为联邦政府基本不对州立大学进行投入，与我们的部属高校动辄从教育部获得数亿元资金不同，美国的州立大学是名符其实的地方高校，故而其采取依附地方的招生政策便也无可厚非了。但是某些更偏向中央集权的联邦国家仍有“国立大学”。譬如印度和中国同样都是人口大国，但是印度的公立大学招生却从来没有发生过严重的地域歧视问题。包括澳大利亚，尽管公立大学由地方政府设立，但因联邦政府的资助也占有相当比例，这也决定了公立大学在招生上平等对待全国所有地区。由此可见，对不同国家的比较研究得出的结论是高度一致的。除了在宪法或法律的明确授权下，旨在帮助弱势群体的优惠政策，各国国立大学都对所有地区的考生一视同仁，不得在招生标准上采取地方保护主义，不得实施地域性歧视，更不存在我国教育行政体制中带有明显计划经济色彩的各地区招生指标制度。

四、改革建议：加强中央调控，重构央地关系

（一）中央建立规则统一进行调控，彰显高等教育行政体制的公正性和公平性

从价值取向来看，高等教育行政体制改革公共性的根本在于公正性和公平性，政府被视为实现公正和公平这两种价值的工具。在个人教育权利维护方面，政府应推进教育机会均等，对所有具有潜能的学生提供经济和教育方面的帮助，国家应对高等学校和学生提供经费支持，以维护学校教育质量和学术质量，同时保证具有潜能的学生进入学校学习，保证各地考生接受高等教育的平等机会。[11]当前蔓延于高校招生中的地方保护主义，直接原因是中央教育管理部门在维护我国《宪法》教育平等权方面没有承担起应有的规范监管义务，因而在对高校招生录取权力下放各高校之后，处于中央监管失序的状态。故而要保护各地考生的教育平等权，就必须发挥中央的主导作用，在招生名额分配上严格履行我国《宪法》要求，禁止当前受制于地方财政因素的歧视政策。具体而言，在目前各省分配招生指标体系下，至少应在已5年未变的30%地方生源比例基础上进一步降低部属高校对所在地考生的录取比例，逐步消除高校招生的地方保护主义，实现高等教育机会平等。[12]

（二）中央教育财政要进一步加大对部属高校的支持比例，确保部属高校姓“国”

不可否认当年的省部共建模式在中央财政紧张、高校经济困难时期发挥了重要作用，要保障各地考生享有公平的受教育权，就必须保障各部属高校不受地方政府的制约，而最直接的制约就来自经费上。因此，加大投资比重，使高校在我国《宪法》规则之下获得充足的发展空间方是破题之道。

（三）加强对高等教育管理的调控，完善对高校招生和考试的立法

政府对高校管理要实现从政策调控到法律调控的转变。在计划经济时代，政府调控高等教育的主要手段是政策，其优点是具有较大的灵活性，执行起来快速、高效、果断，缺点却是政策常常凌驾于法律和制度之上，从而产生政府主管部门法制观念淡薄，权大于法或以权代法，政治法制化程度低等弊端。随着高等教育利益主体的多元化，利益冲突与价值冲突的出现成为必然，只有在法律的框架内，将制衡机制与纠错机制以法律形式确定下来，才能保障高等教育各方主体的合法利益不受侵害。全国人大或人大常委会应考虑在适当时候制定全国性法律，落实宪法平等权及公民受教育权在法律实施层面的制度表达，针对群众呼声较高、民意反响较为强烈的高考招生问题，在法律制度层面应尽快做出回应，为高等教育机会平等提供立法依据，同时也为中央教育管理部门的招生监察提供法律层面的制度保障。

（四）保障公民迁徙权利，确保随迁子女的受教育权利

外来务工的随迁子女不能成为地方与中央政府利益博弈的牺牲品，在目前高考分省配额不能改变的情况下，保障已在当地工作定居的外来务工者子女的受教育权利已成为当务之急。异地高考制度从户籍到目前学籍加父母工作门槛的改变，表明已向前迈出了可喜的一步。但中央权威之下仍可见各地不同的应对政策，适时打破地方户籍门槛，剥离附着于其上的教育等优惠政策，需要中央政府更为强有力的决断。

高等教育行政体制改革非一日之功，仅从体制公平性出发，就需要在遏制盛行的招生地方化倾向、保障各地考生的教育平等权等方面迈出更大步伐，需要从调整央地关系视角对当下我国的高等教育体制做出更为宏观的制度建构。中央政府应在此过程中发挥积极主导作用，加强宏观的政策监督制度，加大针对部属高校的财政投入，在高等教育层面重新调整央地关系。加强中央权力并非意图回归传统的计划经济时代，而旨在打破地方保护主义屏障，全国各地的每个老年都享有我国《宪法》规定的教育平等权。

【参考文献】

[1]30位学者上书国务院谏言“异地高考”[N].燕赵都市报，2012-01-09.

[2]北京2010高考报名人数为6年最低高校将减招[EB/OL].http：//www.eol.cn/zui_xin_dong_tai_2933/20100308/t20100308_454690.shtml，2010-03-08.

[3]李惠宗.“体系正义”作为违宪审查基准之探讨[J].宪政时代，第16卷第2期（1990年10月）：27.

[4]我国台湾地区“司法院”大法官解释释字第455号（1998年6月5日），翁岳生大法官协同意见书。转引自田伟.摇号购车中的平等权问题[EB/Ol].中国宪政网，http：//www.calaw.cn/article/default.asp？id=7591.2012-09-23.

[5]杨福家.博学笃志——知识经济与高等教育[M].上海教育出版社，2001.

[6]上海市人民政府 教育部关于继续重点共建复旦大学、上海交通大学、同济大学、华东师范大学的协议[EB/Ol].http：//kejichu.sjtu.edu.cn/info/1363/8225.htm.2012-03-12.

[7][8]张千帆.中国大学招生指标制度的合宪性分析[J].中外法学，2011，（02）.

[9]刘宝存.美国肯定性行动计划与少数民族高等教育的发展[J].外国教育研究，2002，（07）.

[10]张千帆，曲相霏.大学招生与宪法平等[M].译林出版社，2011.

[11]董石桃.大部制视域中的高等教育行政体制改革[J].中国高教研究，2010，（07）.

[12]张千帆.实现教育机会平等需打破高考地方保护主义[N].法制日报，2009-04-02.

（责任编辑：牟春野）