论中央部委间关系的协调

蔡英辉+李阳

摘 要：中央部委作为国务院的职能部门，难以凭一己之力单独执行政策，必须有其他部委、地方政府及地方各部门的配合，形成合力来实现行政目标。在法律有冲突、职能存交叉、部门本位主义、缺乏宏观引导的境况下，多个部门制定的行政规章和规范性文件之间常有矛盾，政策执行过程也时有冲突。因此，协调中央部委间关系的路径在于：优化法治环境，法律主动介入协调；优化组织结构，明确部委职能；平等信任兼容，建立常设协调机构；多方协同联合，成立独立机关或合理授权；规范政策制定和执行程序，促成部委间关系的健康平稳有序发展。

关 键 词：国家部委；政策冲突；独立机关；组织再造；整体政府

中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）01-0004-06

收稿日期：2013-09-06

作者简介：蔡英辉（1981—），男，山东栖霞人，对外经贸大学组织部工作人员，苏州大学行政管理学硕士，研究方向为政策冲突、跨域治理；李阳（1954—），女，中共江苏省委党校公共管理教研部主任，教授，硕士生导师，研究方向为地方政府管理。

基金项目：本文系国家社会科学基金项目“民主执政的实现路径与运行机制研究”的阶段性成果，项目编号：10BZZ006。

“部委行政是科层制国家行政体制的成就之一”。[1]（p204）当前，公共管理理论对国家部委（中央部委）研究的重点是行政改革和大部制进程，对部委本体和部际关系关注甚少。作为中央政府的重要组成部分，部委拥有立法建议权和被授权制定规章，其综合作用远远超过地方政府。在职能划分不清，信息不对称、难以实地勘查等情境下，对政府关系的研究存在一定的难度。从具体操作层面上看，如环境保护牵涉到环保部、国土资源部（国家海洋局）、交通运输部（海事局）、水利部等国家部委；国民教育则与教育部、工业和信息化产业部、科技部、国家民委等部委有所关联，甚至与妇联、团中央等组织都有关。因此，要正视事实，秉持公义、平等和信任，从法律层面界定部委职责，明确部委体系架构；减少部委之间的矛盾和内部损耗，建设机构精简、协同配合、民众满意的政府。

一、中央部委间存在矛盾和冲突的不可避免性

（一）中央部委的范畴

缺乏明确定义和名称规范使我国中央部委的概念混淆和定位模糊。在我国，中央部委是指国务院组成部门、有行政管理职能的国务院直属机构和直属事业单位（证监会、保监会、银监会等），衡量准则是它们是否有制定部门规章权限。首先，严格限定的中央部委序列是国务院组成部门（部、委员会、人民银行、审计署），我国《宪法》第90条明确了部委的基本权限。其次，延伸意义上的中央部委还包括有行政管理职能的国务院直属机构，其去留由《国务院机构改革和职能转变方案》决定，我国《立法法》第71条授予有行政管理职能的国务院直属机构制定规章权限，故将其视为部委。第三，国务院直属事业单位中的部分机构（如证监会、保监会、银监会）具备行政管理职能，我国的《证券法》、《保险法》和《银行业监督管理法》分别授权它们在各自领域内制定规章，亦应视为部委。

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（二）部际关系的历史映像

中国古代实行三省六部制，作为决策机构的中书省、审议机构的门下省、执行机构的尚书省互相监督、彼此配合、缺一不可，皇帝政令必须经过三省通过方能施行，对皇权进行了限制，又避免了行政权独揽于宰相一身；吏、礼、兵、户、刑、工六部各司其职，职责交叉部分提交内阁讨论或皇帝定夺，总体尚能沟通顺畅和平稳运行。宋代“杯酒释兵权”之后，削弱分化相权、各部门之间监督制衡、分散军队指挥权（“枢密掌兵籍、虎符，三衙管诸军，率臣主兵柄，各有分守”《宋史·职官二》），使经济得到了长足发展，而危机处理能力却大大降低。整个宋代都因机构臃肿、交流不畅，兵将分离和冗员过多导致覆灭。以史为鉴，可知破除部门利益的窠臼和交流对话的必要性。

（三）部委间存在矛盾和冲突的可能

部门间无缝隙合作终归是一个理想的状态，各部、委、署、局（国务院直属机构）等在政策制定和执行过程中因缺乏沟通形成的矛盾和冲突，会带来一些显性和隐性的损失。部门重组消弭矛盾也不现实，因为，部门之间职能总有交叉，“行政机关的大范围重组可以重新勘定地域，但扩大边界的做法，不管是新的还是旧的，都将引发组织间的冲突。”[2]（p101）例如：项目建设方面，小水电建设在水利部和环保部的矛盾中进退两难（《每日经济新闻》2011年8月19日），风电、火电等建设也在部委和地方博弈中蹒跚发展。大型工程方面，南水北调、三峡工程等牵涉水利部、科技部、国土部、交通部等众多部委和地方政府及民众，与国家经济发展和环境保护紧密相关，任一环节的争议都会阻滞其进程。部际关系协调涉及总体布局和整体发展，必须有多方面的有效协调才能降低冲突发生的几率。

（四）部委间冲突的危害

任何国家的政府部门关系协调或多或少都存在问题。法国的部际关系并不顺畅，“总统、总理和各部部长之间行政职权的划分，使中央一级行动的协调一致成为问题。”[3]（p92）当前，我国政府部门间关系协调在立法层面存在冲突，如环保部依据的《环境保护法》和水利部依循的《水法》的矛盾，国务院无权裁决与全国人大立法相关的事务等类似冲突几乎无解；在部门规章之间方面存在的冲突，如法制办只起到备案作用而不具备事前审查功能，由法院介入和司法解释并予以裁决更佳；在行政职权方面存在的冲突，如涉及海洋事务的各部委难以整合力量，职能交叉引发的矛盾更是贻害无穷。严重的内耗会降低政府的公信力，不合时宜的行政部门的存在只能造成总体利益受损。为此，部际关系协调要从内因着手降低政策冲突的概率，形成各部委彼此制衡和鼎立之势，实现多元部委的协同治理。

二、中央部委间存在矛盾和冲突的成因

（一）法律冲突，职责不清

各部委在法律框架下行事，法律冲突加剧了部际之间的矛盾。追溯法律制定程序，“大多数被认为体现分权原则的宪法，都授权行政部门首长代替立法机关制定一般规范”。[4]（p301）不仅如此，部分法律由相关部委起草、向人大提出立案，较少听取其他部门意见，社会参与度则更加不足，各部委拟定的法律缺乏民主根基和法理基础。如《粮食法（征求意见稿）》由发改委及粮食局起草，征求社会意见后报人大，同样《商标法（修订草案征求意见稿）》、《电影产业促进法（征求意见稿）》等莫不如此。这样的法律多是从本部门利益出发而少有全局观，难以兼顾其他部门，甚至游走于法律与灰色地带之间，谋取部门利益和个人私利，对法律的严肃性和政府的公信力造成了损害。如此引发的矛盾并不鲜见，如《水法》、《环境保护法》相互矛盾导致环保部与水利部的争议不断（中国消费网2006年2月16日，新京报2005年4月11日），对全国水环境的保护造成了不良影响。立法过程要从宏观角度出发，立法机关应制定立法目标和监督立法进程、征求多个部委意见以及吸纳民众听证，才能在事前消弭冲突。

中央部委职责不明晰，职能交叉之处缺乏协调。“行政权本来是整个的，划分各部门分别掌理，无非是求行政上运用上的便利”，[5]（p220）然而，却有陷入繁琐事务之忧。目前，各部职能来自于国务院文件规定，报批预设部门后，编制部门通过“三定”（定职责、定机构、定编制）方案，这种类似于备案的程序难以做到事前协调；我国的《组织法》没有界定国家部委设立标准，国务院和中编办超负荷运转，难以规避本位主义和部门冲突，部际关系协调先天不足。而在后天方面，我国部委根据法律授权可制定行政规章，被授权多而受约束少，在职责不清的情况下主动协调的意愿不强。有部委以国家机密为由拒绝公开信息，如对土壤污染或水质污染境况保密，不能保障其他中央部委和民众的知情权；有部委试探自主扩权，就会与其他部委发生冲突，如果掺杂地方政府利益，矛盾就更加复杂。上级行政部门对此难以公平解决，需要有组织法界定职责和法院介入协调。

（二）部门主义，目标相悖

中央部委难以超越自身利益，在蛋糕总量一定的情境下，各方利益难以平衡。“当每一个部门坚持它自己的要求而不顾其他部门要求的时候，就将为了工作本身而永远牺牲工作目的。”[6]（p190）部门主义的表征是：凡事先从本位出发，而后才通盘考虑问题，其结果是损害市场经济建设，成为滋生腐败的温床，导致法治秩序紊乱。我国《立法法》第86条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。”实则中央部委间交叉事项颇多，对行政规章和部门政策的越位、缺位和协调方法并无规定。如有部委希望保护污染多、纳税多的企业，环保部门则力图保护环境和减少污染，“环保部官员称水电污染比火电严重，国家能源局反驳”（中国广播网2011年1月2日），这些关系处理不慎则可能影响全局。

中央部委间存在目标相悖和程序矛盾的现象。总体任务分解时会产生目标偏离，部门利益会导致公共利益受损。中央部委职责范畴涵盖全国，影响范围覆盖全域。若部委层面难以协调关系，下设分支机构之间自然会摩擦不断，而跨地区、跨部门的矛盾则更难处理。不同部委的出发点不同和事前缺乏协商、政出多门让相关的下级部门和地方政府不知所从。如不同监管部门对公募基金的态度截然相反。“证监会发文力主完全竞争和降低门槛，发改委则督促备案和限期整改”（《证券时报》2013年3月27日），部门规章的打架、冲突和对立给相关企业发展带来了困扰。为此，要从更高层面制定协调策略，“合作性试验可以发挥信息收集机制的作用，旨在给未来的立法提供信息。”[7]（p127）而这并非是几个部委联署发布条文就能解决问题，所以，要建立常态沟通机制，在公共利益基础上主动协商、整合目标、规范程序、消除矛盾。

（三）因循守旧，缺乏变通

部际关系协调缺乏变革观念和进取意识。从部际整合的冲突可见微知著，有些在内部得到了消化和解决，有些则暴露在大庭广众之下，甚至久拖不决。如信息变更问题，公安部网站的组织机构介绍“铁道部、交通部、民航总局、国家林业局的公安局和海关总署缉私局列入公安部序列，接受主管部门和公安部双重领导”，而当前有两个部（总局）已并入交通部，难免会对民众产生误导。实际上，行政改革进程缓慢是表象，深层次则是法治环境原因，这就要“敢于直面特殊利益集团…赶趟雷区，全速前进”，[8]（p230）吸纳有改革意愿者加入，研判利益相关者的各种动向，精确评估改革面临的阻力并提出解决方略。

政府职能转变不到位，独立行政机关缺位。从机构设置来说，行政部门易添加却难裁撤，机构愈来愈繁杂，人员越来越忙碌，行政目标却日渐分散，行政效率难以提升。如房地产业涉及到城乡关系、户籍制度、土地所有权改革、信息兼容等，并非单个部委或某个地方能够解决，若缺乏共同目标、合作信念和权变方法，只会陷入停滞不前或彼此推诿的困境中。有的国家通过成立公正和超脱的独立规制委员会来解决这一问题。如美国州际商业委员会、联邦储备委员会、联邦贸易委员会、证券交易委员会等机构效果明显；韩国成立“作为具有职务独立性的合议制行政官厅”[9]（p34）的行政委员会，中央选举委员会、中央劳动委员会等有效协调纠纷和矛盾；日本宪法明确的具有独立地位的会计监察院发挥了独立审计的功能。我国中央部委间关系协调要有所作为，就必须破除旧观念和下决心改革，建立独立机关和尊重各部委保留的权利，多方利益均衡以缓和社会关系。

（四）引导匮乏，惩戒不力

各国部际关系协调机制普遍匮乏。美国“内阁之间存在故意不交换信息的现象，这构成他们之间互不协商过程的一部分，总统的内阁从未像一个整体团队发挥过作用”。[10]（p74）我国的国务院议事协调机构多是临时性机构，发挥作用有限。国务院批准设立清理整顿各类交易场所、社会信用体系建设等部际联席会议时，未鼓励和倡导建立完善的协调机制，或有顾虑自身权威受影响。从克服科层制弊病而言，部委主动协商显得更为有利。有些部际协调机构往往是临时拼凑或形同虚设；部际联席会议也较为松散，对部委行为缺乏规范，工作要求也很简单，并无特别的约束力，实际作用大打折扣。在缺乏总体引导和具体规范的情况下，整合部委职能、建立联络机制、协调机构常规化，是走出困境的突破口。

部委行为较少受约束，侵害他者利益时很少被惩戒。“每一个分支部门，按照产生它的法律，都要只限于行使属于它自己的，而非属于其他部门的权力。”[11]（p9）不受制约的公权力或可短期内凝聚资源，长期则是对公平、正义的践踏。行政分权的目的是专业化分工和精细化管理，却常被部门利益最大化束缚。在目标和利益不一致的情况下，部委尚在法律和规则内行事，而个别行政部门置法律和公意于不顾，执意做出本位主义之事；而行政契约对其无法惩戒，既破坏了行政生态环境，也使政府公信力受损。为此，要以战略眼光协调部委间关系，细化、分析部委职能和规避冲突，综合成总体以实现国家整体目标。

三、部委间矛盾和冲突协调的对策

（一）营造法治环境，法律介入协调

部际协调要立足于营造法治环境。行政环境和法治环境相互影响，部委合并调整后孰上孰下，机构裁撤和人员分流的任务艰巨，法律并未明确规定后续如何处理，既不利于资源整合和服务民众，也损害了 法律的尊严。部际关系协调应由法律规定，协调机构常态化并受法律监督。“行政机关必须遵循具体的立法指令。”[12]（p7）任何部门和个人都不能凌驾于法律之上，部委公权力应受到制约，当前，国务院组成部门由国务院和编办报人大确定，要有法律规定其权限和职责；国务院直属机构和直属事业单位，只要被法律授权可制定行政规章的，都要接受立法监督和人大质询，通过对公权力的有效制约来维护公共利益和民众权益。国内法治环境的整合是与国际接轨的基础，“欧洲法院声称欧盟法律对于国内法的最高效力……在调和欧盟法律与国家宪法原则的矛盾方面，英国不是唯一遇到困难的国家”[13]（p265）我国或可参考借鉴，完善法律以营造部委间的兼容合作环境，避免法律缺位和越位情况的发生。

部际关系协调的出路在于法律层面上的主动协调。西方国家对部的设立及职能变更做出了法律规定，如英国“一个原来不存在的部在设立的时候要由法律规定……部可用自己的名义拥有财产，进行诉讼”，[14]（p24）部的法人地位毋庸置疑。日本制定的《国家行政法》、《中央省厅等改革基本法》明确规定省厅基本设置和框架，为防止上级侵犯下级权益而制定专门法律，以“《行政不服审查法》处理下级、上级官厅关系”。[15]（p20）当前，我国行政部门间关系的协调更多依靠的是行政协调，国务院为理顺部委管理的国家局和主管国家局的部委之间的关系，先后发布了《国务院关于部委管理的国家局设置及有关问题的通知》（国发[1993]26号）和《关于部委管理的国家局与主管部委关系问题的补充通知》。更高层级的部际关系协调因其难度更大所以必须步入法治协调之路。途径是：立法界定部委的职能，建立自主运作的独立机关（参见《行政机关组织基准法》第3条），完善民众监督的方式方法；法院介入协调部委争议，发挥法官智慧和推行司法解释，有效化解法律冲突和部委间的矛盾。

（二）优化组织结构，明确各方权责

改革有力和结构优化对部委关系协调十分必要。一般有中央政府的国家都设有部，如日本“不可能将全部行政权都交给内阁来处理，因此在内阁之下设有中央省厅等分别掌管不同的行政部门，承担行政的实施工作。”[16]（p18）我国的中央部委数量较多，存在职能不清、机构改革不力的问题；行政改革对部委影响较大，需要有战略眼光和敢于力排众议的魄力，改变机构臃肿的现状，破除帕金森定律导致的恶果。

优化组织结构要责权一致、职责明确。美国各部始终定位准确，机构较为精简，虽然历经职能推进变化和试图大范围重组，但往往遭国会否决而增减无几，15个联邦部门基本体现政策重点。英国“设立一个新的部后，通常就会有次级立法设定法人，赋予法律上的行为能力和大致界定职能”，[17]（p369）明确权责和减少矛盾。我国有的部委权力大而责任小，有的部委则反之。如环保部之前实际执行力不强，获得区域限批权后才有所改观；在流域资源利用和环境保护方面，水利部黄河委员会根本调不动河南、山东等省份进行协商谈判，水利部和环保部的作用也难以发挥，只能将问题提交至国务院，国务院则无暇顾类似问题。部际关系协调则要在重叠区域谋求合作，消除业务空白；建立副署制度，明文规定副署的否决权限。如在环境保护方面，必须由水利部门协同环保部，无论哪一方主导，都要有对方的副署，否则文件不成立。由此实现彼此监督、互相服务和有效协调。

（三）平等信任兼容，常设协调机构

中央部委间的信任至关重要，应建构协作机制以降低合作风险和抑制恶意破坏，订立平等契约和实现多方兼容合作。“社会网络中的信任关系是最复杂的社会关系之一，涉及多种因素，很难准确量化和预测。”[18]改革中的部际关系甚至部内关系往往存在趋利避害、政出多门、政策矛盾等现象。多个部委应对专项任务时联合发文和行动，看似声势浩大实则互不担责，政策效果往往不佳，从对房地产调控可见一斑。行政职能划分总有疏漏之处，强势部委就职权展开争夺，弱势部委也强力发声捍卫权益，此时难以实现有效合作。为避免陷入“塔西佗陷阱”，部委内部要理顺部委与部委管理的国家局、内设司局及地方部门之间的关系，业务指导和垂直管理只是方式方法，关键要整合目标、彼此尊重、协同一致；部际关系则要提振多方的士气，实现平等信任、共谋利益和善意合作。

基于未来的考量，应建构政府间沟通协调的渠道。中央部委合作的方式有很多，有部际委员会、部际联席会议、互派观察员或人员交流任职等。目前，在国家层面上的各种协调机制多为非常设，平时基本处于闲置状态，出现危机则由国务院领导牵头应对，各方就可能处于被动状态。再则，各部委职能划分过细，不同部委间可能根本不知道另一方的职责，重复性劳动和冲突性工作难以避免。从长远而言，应常设总理牵头的部际协调机构或部长会议，指定专人或牵头部委定期核查协调进度，按法律规定协调不力的应承担相应的后果。杜钢建提议部际委员会应“引进审议民主制和人大授权以保证权威性，接受人大监督以保证权力得到有效约束”（《新京报》2008年3月2日），以促进部委间协调合作。协调机构应超越级别，实现正部级机构与副部级单位（如国家林业局）乃至地方政府及地方部门的合作，通过破除级别和平等选举出的“中枢系统搜集、整饬和处理信息”，[19]共同建构公共云服务网络，进而促成公私部门合作。

（四）多方协同联合，独立规制授权

部委间关系协调要有行政机构牵头和监督机构督促。分解之后的公权力之间存在竞争，主要的部门和相对次要的部门地位差别明显，这就要求多方的精诚合作，超越部门窠臼和基于公共利益施行政策。如再大的金融机构对金融风暴也会心有余力而不足，再细化证券、保险、银行业的职能分工也无法应对市场变化。要促进社会、政府、企业各司其职和通力合作，化不利局面为发展契机。多方联合要立足未来，实现适度放权和避免大包大揽，如《加强环境保护的决定》（国发[2005]39号）规定：“加强环境监管制度……建立跨省界河流断面水质考核制度，省级人民政府应当确保出境水质达到考核目标”，且在“扩大国际环境合作与交流”中并未提到遵守国际法和国际流域合作等，对协作方法途径也未有进一步规划，实则可鼓励各部委和多地方参与以促成国际合作。

部际协调要有合法授权，有独立规制或部分保留的权利。其一，国家层面授权成立独立机关。美国独立规制委员“单独执行政策，不对总统负责”，[20]（p205）有效协调了相关事宜；德国联邦银行和审计署享有不受指令约束的地位，其《基本法》第114条规定：“联邦审计署的成员享有法官的独立地位……除向联邦政府报告工作以外，联邦审计署还直接向联邦议院和联邦参议院作以年度工作报告”。其二，保证部委的独立性和部分保留的权利。“行政机关采取行政措施时，有时必须得到其他行政机关的同意始生效力……如劳动基准法第56条所规定的，劳工退休之收支、保管及运用，由主管机关会同财政部委托金融机关办理”，[21]（p190）与部委保留的权利有异曲同工之妙，可形成有效制约和监督。可交由市场的则应放手，该由独立机构负责的则应归位，如可试行审计署直接对人大负责的办法。要规定在制定和执行时应征询其他部委的意见，通过立法规定副署和延长追诉期等予以约束。

中央部委处于同一行政框架体系之中，受顶层设计、地方政府间关系、部委间的合作博弈和民间力量推动等复杂因素的影响。单纯依靠法律协调部委间矛盾并不可行，而行政体系的政府间关系变幻莫测，实则“秩序向未知领域扩展”；[22]（p39）对此，在法治基础上多管齐下，重视另一极的司法体系作用和发挥法官智慧。从行政体系内部而言，部际关系协调要回归到服务本位，从部委本体角度分析原因，超越部门藩篱，对内整合力量，减少目标异化和职能冲突，赢得民心民意；对外联手协调，增强综合影响力，让多个部委在信息共享中搭建公共云服务平台，整合资源并为民众提供优质和个性化服务，这是中央部委间关系协调的可行之路。

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[22]哈耶克.致命的自负[M].中国社会科学出版社，2000.

（责任编辑：牟春野）

（四）多方协同联合，独立规制授权

部委间关系协调要有行政机构牵头和监督机构督促。分解之后的公权力之间存在竞争，主要的部门和相对次要的部门地位差别明显，这就要求多方的精诚合作，超越部门窠臼和基于公共利益施行政策。如再大的金融机构对金融风暴也会心有余力而不足，再细化证券、保险、银行业的职能分工也无法应对市场变化。要促进社会、政府、企业各司其职和通力合作，化不利局面为发展契机。多方联合要立足未来，实现适度放权和避免大包大揽，如《加强环境保护的决定》（国发[2005]39号）规定：“加强环境监管制度……建立跨省界河流断面水质考核制度，省级人民政府应当确保出境水质达到考核目标”，且在“扩大国际环境合作与交流”中并未提到遵守国际法和国际流域合作等，对协作方法途径也未有进一步规划，实则可鼓励各部委和多地方参与以促成国际合作。

部际协调要有合法授权，有独立规制或部分保留的权利。其一，国家层面授权成立独立机关。美国独立规制委员“单独执行政策，不对总统负责”，[20]（p205）有效协调了相关事宜；德国联邦银行和审计署享有不受指令约束的地位，其《基本法》第114条规定：“联邦审计署的成员享有法官的独立地位……除向联邦政府报告工作以外，联邦审计署还直接向联邦议院和联邦参议院作以年度工作报告”。其二，保证部委的独立性和部分保留的权利。“行政机关采取行政措施时，有时必须得到其他行政机关的同意始生效力……如劳动基准法第56条所规定的，劳工退休之收支、保管及运用，由主管机关会同财政部委托金融机关办理”，[21]（p190）与部委保留的权利有异曲同工之妙，可形成有效制约和监督。可交由市场的则应放手，该由独立机构负责的则应归位，如可试行审计署直接对人大负责的办法。要规定在制定和执行时应征询其他部委的意见，通过立法规定副署和延长追诉期等予以约束。

中央部委处于同一行政框架体系之中，受顶层设计、地方政府间关系、部委间的合作博弈和民间力量推动等复杂因素的影响。单纯依靠法律协调部委间矛盾并不可行，而行政体系的政府间关系变幻莫测，实则“秩序向未知领域扩展”；[22]（p39）对此，在法治基础上多管齐下，重视另一极的司法体系作用和发挥法官智慧。从行政体系内部而言，部际关系协调要回归到服务本位，从部委本体角度分析原因，超越部门藩篱，对内整合力量，减少目标异化和职能冲突，赢得民心民意；对外联手协调，增强综合影响力，让多个部委在信息共享中搭建公共云服务平台，整合资源并为民众提供优质和个性化服务，这是中央部委间关系协调的可行之路。

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[21]李建良.行政法入门[M].元照出版公司，2004.

[22]哈耶克.致命的自负[M].中国社会科学出版社，2000.

（责任编辑：牟春野）

（四）多方协同联合，独立规制授权

部委间关系协调要有行政机构牵头和监督机构督促。分解之后的公权力之间存在竞争，主要的部门和相对次要的部门地位差别明显，这就要求多方的精诚合作，超越部门窠臼和基于公共利益施行政策。如再大的金融机构对金融风暴也会心有余力而不足，再细化证券、保险、银行业的职能分工也无法应对市场变化。要促进社会、政府、企业各司其职和通力合作，化不利局面为发展契机。多方联合要立足未来，实现适度放权和避免大包大揽，如《加强环境保护的决定》（国发[2005]39号）规定：“加强环境监管制度……建立跨省界河流断面水质考核制度，省级人民政府应当确保出境水质达到考核目标”，且在“扩大国际环境合作与交流”中并未提到遵守国际法和国际流域合作等，对协作方法途径也未有进一步规划，实则可鼓励各部委和多地方参与以促成国际合作。

部际协调要有合法授权，有独立规制或部分保留的权利。其一，国家层面授权成立独立机关。美国独立规制委员“单独执行政策，不对总统负责”，[20]（p205）有效协调了相关事宜；德国联邦银行和审计署享有不受指令约束的地位，其《基本法》第114条规定：“联邦审计署的成员享有法官的独立地位……除向联邦政府报告工作以外，联邦审计署还直接向联邦议院和联邦参议院作以年度工作报告”。其二，保证部委的独立性和部分保留的权利。“行政机关采取行政措施时，有时必须得到其他行政机关的同意始生效力……如劳动基准法第56条所规定的，劳工退休之收支、保管及运用，由主管机关会同财政部委托金融机关办理”，[21]（p190）与部委保留的权利有异曲同工之妙，可形成有效制约和监督。可交由市场的则应放手，该由独立机构负责的则应归位，如可试行审计署直接对人大负责的办法。要规定在制定和执行时应征询其他部委的意见，通过立法规定副署和延长追诉期等予以约束。

中央部委处于同一行政框架体系之中，受顶层设计、地方政府间关系、部委间的合作博弈和民间力量推动等复杂因素的影响。单纯依靠法律协调部委间矛盾并不可行，而行政体系的政府间关系变幻莫测，实则“秩序向未知领域扩展”；[22]（p39）对此，在法治基础上多管齐下，重视另一极的司法体系作用和发挥法官智慧。从行政体系内部而言，部际关系协调要回归到服务本位，从部委本体角度分析原因，超越部门藩篱，对内整合力量，减少目标异化和职能冲突，赢得民心民意；对外联手协调，增强综合影响力，让多个部委在信息共享中搭建公共云服务平台，整合资源并为民众提供优质和个性化服务，这是中央部委间关系协调的可行之路。

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[20]王名扬.比较行政法[M].北京大学出版社，2006.

[21]李建良.行政法入门[M].元照出版公司，2004.

[22]哈耶克.致命的自负[M].中国社会科学出版社，2000.

（责任编辑：牟春野）