排斥，还是普惠？

刘文杰

20世纪90年代以来，为激励金融机构服务农村地区，中国人民银行在农村推行利率市场化改革，改革的重心是不断扩大利率浮动区间，使农村金融机构在利率定价方面享有越来越大的自主权。

农村金融的利率市场化是一个渐进的过程。1993年《国务院关于金融体制改革的决定》明确了利率市场化改革的基本设想，1996年银行间同业拆借利率的放开标志着中国利率市场化改革的正式启动。1998年、1999年和2002年，中国人民银行分三次扩大农信社贷款利率浮动幅度。2012年以后，利率市场化进程全面提速。2013年7月19日，中国人民银行发布了《关于进一步推进利率市场化改革的通知》，通知规定由农村信用社根据商业原则自主确定对客户的贷款利率，中央银行把贷款利率定价权全部交给了农村信用社。

双重效应

随着贷款利率市场化的不断加深，农村信用社逐步建立起“以市场供求为基础，结合期限、信用等风险因素合理确定贷款利率”的定价机制，确实取得了一定的成效，例如农户信贷条件改善、农村信贷投放增长，成为名副其实的支农主力军，对农村经济发展的支持作用越发突出。同时，贷款利率管制的放开对农村金融市场也带来了影响，农村金融呈现出多渠道、广覆盖、电子化、多样化的特征，有利于优化传统的信用、抵押、质押、保证贷款的结构，重构县域农村信用社、村镇银行、小额贷款公司、银行同业的业务关系。但我们应当认识到，当农村金融机构被允许利率上浮直到无上限，农村客户群体的贷款利率高于城镇客户群体将是一种常态；当利率高到一定程度，就会排斥很多有信贷需求并且信用好的客户，出现逆向选择和道德风险。农村客户群体特有的风险特征和交易特征决定了单纯的利率市场化并不足以吸引金融机构提供所需要的信贷供给。因此，贷款利率的市场化对农村金融造成的影响，既有正面的普惠效应，也有负面的排斥效应。

普惠效应影响表现在以下三个方面。首先，利率市场化有助于推动农村信用社产品创新和管理升级，推动邮储资金及城市资金向农业转移。严重的农村资金非农化造成支农资金来源日益匮乏，使得农村经济发展严重“失血”。农村信用社浮动利率改革，能够让农村信用社获得一定程度的竞争优势，从而降低农村资金“非农化”的速度，促进资金回流，提高农村资金资源的配置和使用效率，增强农村信用社提供农村金融服务的能力。其次，随着贷款利率市场化程度的提高，贷款利率的可调控空间逐渐增大，从而农村信用社在对贷款农户进行差别定价时拥有更多的自主权，那些在利率管控下愿意支付高利息却未能获得贷款的农户就能获得贷款。最后，民间高利贷的生存空间会进一步压缩。高利贷是正规金融产品未能满足实际资金需求的农户退而求其次的选择，而贷款利率市场化的理想结果是贷款利率反映实际的资金供给需求。

排斥效应的影响表现在以下几个方面。第一，被允许贷款利率浮动之后，信用社针对不同风险的贷款对象采取利率差别定价策略。而那些缺乏信用记录、缺乏抵押品、经营风险大的客户，往往面临更高的利率定价，从而产生了新的信贷约束问题。第二，利率的过大浮动可能引发道德风险和逆向选择，导致金融机构面临较大的信用风险，使得金融机构对农户采取信贷配给策略，因而形成了新的价格配给问题。第三，农信社消极执行贷款利率市场化政策，由于利率市场定价机制的形成明显滞后于利率管制的放松，贷款完全利率市场化之前的多数试点信用社，都将利率改革试点看作高息揽储和高息放贷的工具，实行无区别的统一上浮，以供求关系、风险评价和时间价值为基础的定价机制未能建立。第四，当前信用评价体系尚不健全，很难真正实现科学合理的差别定价，而贷款利率市场化可以为农信社内部人员提供更多的可操作空间，人情关系导致的放贷寻租可能会造成贷款定价权的滥用。

农村信用社是农村金融体系的重要组成，但因其具有“社区”性质，且各地区情况差别较大，在推进利率市场化进程中，农信社与其他金融机构又有本质上的区别。为实证分析农信社在贷款利率政策变革中的反应，探究其在政策执行中所发挥的普惠效应与排斥效应，分析农村利率市场化进程中农信社的利率政策执行效果，笔者选取了山东省C县农村信用联社作为样本，对其进行调查分析。

实践案例

C县农村信用联社成立于20世纪50年代。半个多世纪以来，伴随着农村经济的发展变化和国家政治经济体制改革，信用合作社管理体制历经多次变革，其性质和任务也发生了很大变化。1996年之前，农信社实际上承担了政策性金融机构的职能，其利率制定、贷款发放以及财务体系都受中国农业银行的行政管理，自身没有太强的自主性。1996年年底，C县农村信用联社逐步改为由农民入股、社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织，顺利与农行脱离行政隶属关系。至此，农行与农村信用社之间由领导与被领导的关系变为同业关系。在发展过程中，上级管理组织及C县农村信用联社本身有过多次的存贷款利率政策变更调整，反映出了农村金融环境的变化及农信社存贷款等方面的改革方向。

从1983年起，信用社不再按农业银行利率贷款，而是对不同贷款对象的贷款利率实行不同的浮动幅度。1992年5月，C县信用社根据情况对集体和农户工副业、商业、运输、建筑建房、企业贷款等各项分别规定了利率的上浮程度。2002年以后，农信社建立了根据信用等级来设定贷款利率浮动程度的评级体系，着重加强对本社社员农业贷款及涉农企业贷款的优惠。2005年，C县农村信用社制定了贷款定价实施细则，详细规定贷款利率浮动标准。

特别是2006年，联社坚持“风险与收益对称、差别化、市场化、弱势群体适当优惠”的原则，制定了《农村信用合作联社人民币贷款定价管理办法》。该项办法的实施，一是完善了利率定价组织体系，二是在贷款定价机制下，将贷款分为六大类，分别确定不同的利率档次，使之与客户类别、贷款成本、承担风险和预期资金回报相匹配。对农户、个体工商户贷款，按照社员和非社员、信用等级的高低等分别确定不同的利率政策，贷款利率浮动区间为0.9～2.0，确定实行贷款差别化利率的原则。endprint

普惠效应

农村信用社的贷款浮动一直高于国内其他主要银行，根据2013年三季度的中国人民银行《货币政策执行报告》，全部商业银行、城乡信用社和政策性银行利率下浮的贷款占10.70%，上浮的占65.99%，不浮动的占23.31%。农村信用社的贷款利率浮动高，一方面表明，由于农村金融的风险高，需要用风险溢价弥补由金融风险可能产生的损失；另一方面，由于在广大农村或经济不发达地区，农村资金供求整体处于卖方市场，农村信用社几乎垄断了贷款利率，较高的贷款价格给广大农户带来了高昂的资金成本。

从图1所示的C县农信社的利率历史变动中可以看出，信用社在各个利率政策变动时期并没有出现“一浮到顶”的状况，利率浮动程度最高出现在2011年4月份，达到158%，而政策所允许的贷款利率浮动区间为0.9～2.0。根据2012年C县农信社新制定的贷款利率表，对农户、个体工商户的有价证券抵押贷款基准利率最高只上浮到30%。C县农信社并未简单将利率市场化改革看作高息揽储和高息放贷的工具，而是展现了一定程度的保守性。

衡量农信社利率市场化改革普惠效应的另一个指标是对农业的支持力度。农信社作为农村金融系统立足“三农”的重要组织，其发展的根基是农村市场。当前利率市场化背景下农信社面临资金成本上升的压力，很多农信社改制为农商行后过于追逐利润，脱农离农现象明显。从图2可以看出，C县农信社以支农贷款占比为衡量指标的支农力度在1997年有一个低位，近几年来对农业的扶持力度则不断增强，支农贷款比例一直维持在65%以上。

尽管防止贷款利率大幅升高可以很好地保证支农力度，但利率市场化改革的目的正是在于通过制订合理的差别化利率来提高农户贷款的可得性。农信社在防止利率过高浮动上控制较好，但是却未能通过有效实行差别化利率来提高信贷可得性。在这种相对不是很灵活的信贷利率政策下，农信社作为资金提供主体，不能客观衡量客户对信用社的贡献度；对同一信用等级的客户，未能因贡献不同而实行不同的利率。不仅以利率市场化推进普惠金融的初衷没有达到，同时也会造成一些优质客户的流失。

排斥效应

长期以来，C县农村信用社由于网点多、口碑好、群众基础广等原因在当地几乎处于垄断状态，但随着利率市场的全面放开，各种新型农村金融机构加入竞争。中国农业银行、中国邮政储蓄银行开始重视农村市场，农信社的强势地位也面临着严重的不确定性因素。随着存款利率的提高、民间信贷市场的活跃以及市场资金面的趋紧，农信社在利息收入方面与之前相比下降很快。农信社长期以来业务单一，以基础的信贷产品为主，过于倚重存贷差，因此在新环境下面临很大的挑战。

从图3可以看出，尽管利率收入与利息支出一直在不断增长，但是利息收入支出比近两年来是不断下降的，可见随着利率管制政策红利不断消失，在利率市场化带来的全新优胜劣汰竞争环境中，C县农信社也同样面临着经营上的冲击。

图4展示了C县农信社自1984年以来的存贷款市场占有率变化情况，可以看出C县农村信用社的存贷款均呈现不断增长态势，贷款占有率从1990年到2005年总体呈上升趋势，但自2006年开始呈现下降趋势，特别是2009年下降幅度最大，比2008年下降11.27个百分点，是1985年来的最低点。这表明，农村金融市场农信社一家独大的垄断局面受到冲击。利率市场化条件下农信社拥有贷款利率上升的自主权，但竞争更多地体现在对优质客户的争夺上：存款上表现为吸储对优质客户的返利越来越多，贷款上则是对优质客户的利率越来越低，实际上压缩了农信社的自身利润。

为争夺市场份额，弥补吸贷成本，农信社将会通过提高利率来弥补风险损失，甚至可能为求利而拉拢非优质客户，造成的结果是刺激了冒险者的信贷需求，同时挤出了正常利率水平下的合格贷款需求者。这种行为导致信贷资产质量水平整体下降，进而提高了信用风险，导致不良资产的进一步增加，农信社甄别信用风险的压力也越来越大。农信社在内控制度建设和风险管理水平上与大中型商业银行具有较大的差距，因此会出现因盲目追求利润而不考虑风险的情况。从图5中可以看到，C县农村信用社不良贷款率在2000年前后一度达到44.1%，潜藏了很大的风险，在之后随着联社的控制力度加大，不良贷款率也随之下降，到2008年被调控到5.04%。

利率市场化之前，较高的利差收入掩盖了农村信用社粗放式经营的危机。在利率市场化变革中，相比于大中型商业银行，农信社较为粗放的管理方式可能为农信社内部人员提供更多的可寻租空间。笔者曾于2012年夏在该地区调研，发现与其他地区相比，C县农村信用社中与农户实际接触的信贷员职业操守较好。虽然农户反映，信贷员吃回扣的现象与以前相比日渐减少，但信用社仍然存在不少信贷员为片面完成任务不进行实际调研、不考虑还款能力乱发贷款等现象。这样就使那些有偿还能力的农户借不到款，能借到款的企业或个人即使风险很高，也没有承担高利率，信用社因此也累积了不良贷款。

评价与思考

从以上分析可以看到，在利率市场化改革进程中，C县农信社的普惠效应发挥较为保守，排斥效应整体可控，利率市场化改革总体朝着较为积极的方向发展。在普惠效应方面，C县农村信用社在贷款上浮的空间上并没有盲目追求“一浮到顶”，整体的上浮比例维持在较低的位置，农信社贷款支农比例较高，表明C县农信社能比较好地承担农村金融支农主力军的责任。但C县农村信用社在发挥普惠效应方面仍存在很大的提升空间，需要进一步提高贷款利率的灵活性，在贷款利率方面根据客户实际条件及信用水平区别制定。在排斥效应方面，压力主要来自于农信社负债成本高企，使得农信社在财务收支及市场占有率方面受到了很大挑战，不良贷款比例出现了一定程度的变化，但并未出现恶化趋势。为进一步发挥普惠效应、控制排斥效应，C县农信社应从以下几个方面着手改善：

积极稳妥推进利率市场化，促进普惠金融。利率市场化对于作为支农主力军的农信社来讲，既是机遇，又是挑战。农信社既要在利率市场化政策下努力提高农村金融的信贷可得性，又要在当前激烈的市场竞争中实现自身可持续发展。随着利率市场化改革的不断深入，农村存贷款市场竞争更加激烈，吸储成本增加，利息收入减少，经营利润空间进一步被压缩。因此必须在坚守支农定位的前提下改变发展方式，调整业务结构，尽快实现转型。

加大风险防范力度，建立利率风险管理体系。利率市场化必然导致利率的频繁变动，利率风险加大必然要求农村信用社尽快建立利率市场化风险管理体系。一是加强利率风险管理，改变过去固定利率的定价方式。针对不同客户群体及行业结构，实行差别化浮动利率，积极培植优质客户群体，对优质客户实行优惠利率，对高风险行业及客户慎重选择，在风险可控的基础上，寻求效益最大化，不能一味追求高利润而忽视风险。二是加强对利率定价风险的监督。当前农村信用社普遍缺乏定价技术和自主定价能力，为有效防范利率定价风险，应成立专职监督检查部门或由贷款检查中心、风险管理部兼职对内部贷款利率定价风险进行监督，对利率定价的合理性进行评估。三是建立利率风险补偿机制，通过与保险公司合作，降低因不可抗力造成的风险损失，同时利用农村信用社支农扶持政策，争取地方政府专项资金补贴，完善农村金融风险保障机制，降低因利率市场化风险造成的资金损失。

尽快转变经营管理模式。一是由粗放型管理模式向精细化管理模式转变。加强资金成本核算，提高资金使用效益，在风险可控的前提下，最大限度实现资源优化配置。二是由过度依赖存贷利差单一盈利模式向多元化盈利模式转变。提高中间业务收入占比，实现收入结构多元化。加快金融产品创新，加大对网上银行、手机银行等新兴产品推广力度，创新担保方式，不断研发特色信贷产品，满足不同客户对金融服务的需求。三是由单纯注重业务发展向综合竞争力发展模式转变。面对利率市场化的冲击和同业竞争的加剧，农村信用社必须提高综合竞争力。要重视企业文化创建，打造属于自己的品牌，赢得广大客户的认可。重视人才队伍建设，打造专业后备人才库，提高行业竞争力。

本文研究得到教育部博士点基金（20110004110003和20120004110001）支持

（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）endprint