农业行政执法文书应用（八）——《行政处罚决定书》的应用之二

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（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

农业行政执法文书应用（八）
——《行政处罚决定书》的应用之二

陈向武，孙敬秋，李瑞红

（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

执法文书应用

编者按：2012年，农业部重新修订发布了26种农业行政执法文书基本格式，为使官方兽医尽快掌握执法文书应用规范，本刊特委托青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，编写了规范使用执法文书培训讲义，并将逐期刊登，供读者参考。

（续前）

1.2.6处罚依据和处罚决定内容

处罚依据是指作出处罚决定的法律依据，即对违法行为进行制裁的法律依据。作出处罚决定所依据的法律、法规、规章应当写明全称，列明适用的条、款、项、目并引用法条原文。处罚决定内容是指给予当事人的法律责任种类。对于没收违法所得和罚款的处罚种类还应当写明数额，并使用阿拉伯数字表示。需要说明的是，处罚决定内容中给予当事人的法律责任种类，必须与所适用的处罚依据相对应，适用的处罚依据中未设定其他处罚种类的，执法人员不得随意增加。如，《动物防疫法》第七十八条对经营未附检疫证明的违法行为，只设定了一个处罚种类，即罚款，执法人员在适用该条对该行为实施处罚时，不得增加“警告”或“没收违法所得”等处罚种类的内容。

1.2.7涉及罚没款项的履行方式

处罚决定内容中给予当事人罚款或没收违法所得处罚种类的，应当写明缴纳罚没款的期限及收受罚款的银行名称，同时写明逾期不缴纳罚款的法律后果。2009年农业部修订的农业行政执法基本文书格式二十——《行政处罚决定书》，将罚没款的履行方式以格式化的形式进了规定，内容为“当事人必须在收到本处罚决定书之日起15日内持本决定书到××××××缴纳罚（没）款。逾期不按规定缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。”这里有三个问题需要说明：一是处罚内容中不涉及罚没款的，应当将格式文书中载明的罚没款项的履行方式内容删除。对违反现行动物卫生法律规范的行为，凡适用一般程序实施行政处罚的，现行动物卫生法律规范基本都设定了罚款的处罚种类，但由于《动物防疫法》设定了两个处罚主体，即兽医主管部门和动物卫生监督机构，有些情况下，对某些违法行为需要两个处罚主体都实施相应的行政处罚，但兽医主管部门一般只涉及实施吊销许可证等处罚种类的行政处罚，不涉及罚没款等其他处罚种类，在这种情况下，兽医主管部门在制作《行政处罚决定》时，应当将格式文书中载明的罚没款的履行方式内容删除。二是遵守作出罚款决定的机关与收缴罚款的机构分离的规定。除当场作出罚款决定，或者在边远、水上、交通不便地区作出罚款决定，当事人向指定银行缴纳罚款确有因难的情形外，动物卫生行政主体不得自行收缴罚款。执法人员当场收缴的罚款，应当自返回处罚机关所在地之日起二日内，交至农业行政处罚机关；在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起二日内交至处罚机关；处罚机关应当在二日内将罚款交至指定的银行。三是格式文书中载明的“加处罚款”属于执行罚，不是行政处罚种类，不受“一事不再罚原则”的限制。

8行政处罚决定书的规范制作示例见表2。

1.2.8救济途径和期限

《行政处罚决定书》应当写明当事人不服行政处罚的救济途径和期限，写明复议机关和诉讼法院的具体称谓。2009年农业部修订的农业行政执法基本文书格式二十——《行政处罚决定书》，将救济途径和期限以格式化的形式进了规定，内容为“当事人对本处罚决定不服的，可以在收到本处罚决定书之日起60日内向×××人民政府或××××××申请行政复议；或者三个月内向××××××人民法院提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼期间，本处罚决定不停止执行。”这里有三个问题需要说明：一是当事人对动物卫生监督机构作出的行政处罚决定不服的，应当告知当事人向该动物卫生监督机构的主管部门进行复议，即同级人民政府兽医主管部门。换句话说，当事人对动物卫生监督机构作出的行政处罚决定不服的，不享有选择复议机关复议该行政处罚决定的权利，只能向作出该行政处罚决定的动物卫生监督机构的主管部门申请复议。动物卫生监督机构是《动物防疫法》授权实施动物防疫行政处罚的组织，根据《行政复议法》第十五条第一款第（三）项的规定，当事人对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，应当向管理该组织的地方人民政府工作部门申请行政复议，而管理动物卫生监督机构的人民政府工作部门为同级兽医主管部门。因此，以动物卫生监督机构的名义实施行政处罚，在制作《行政处罚决定书》书写救济途径中“可以在收到本处罚决定书之日起60日内向×××人民政府或××××××申请行政复议”的内容时，需要删除“×××人民政府或”字样。二是必须要明确告知救济期限。《行政复议法》和《行政诉讼法》对当事人的复议时效和诉讼时效作出了严格的规定，即复议时效为60天、诉讼时效为三个月，超过时效意味着丧失复议申请权或胜诉权。因此明确告知当事人时效期限对保障当事人依法行使复议和诉讼权利具有重要意义。在执法实践中，笔者发现有些动物卫生行政主体制作的《行政处罚决定书》未告知当事人诉讼期限，这是不正确的。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。据此规定，如果动物卫生行政主体不告知当事人诉权和起诉期限，当事人的起诉期限将延长至2年。因此，执法人员在制作《行政处罚决定》时，不得删除或更改格式文书中载明的告知当事人复议权和诉权以及复议期限和起诉期限的内容。三是告知当事人向有管辖权的人民法院提起诉讼。根据《行政诉讼法》和《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》（法释〔2008〕1号）的相关规定，一般情况下，当事人对动物卫生行政主体作出的行政处罚决定不服提起诉讼的，由基层人民法院管辖，即由作出行政处罚决定的兽医主管部门或动物卫生监督机构所在地的县级人民法院管辖。但是，最高人民法院目前正在全国范围内开展行政案件相对集中管辖试点工作（《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》法〔2013〕3号）。行政案件相对集中管辖是指将部分基层法院管辖的一审行政案件，通过市中级人民法院统一指定的方式，交由其他基层法院集中管辖的制度，原则上集中管辖法院不审理本地行政机关为被告的案件，可以将原管辖的部分或者全部案件交由其他集中管辖法院审理。非集中管辖法院的行政庭仍予保留，主要负责非诉行政执行案件等有关工作。这项制度遵循司法审判区域与行政管理区域相分离的原则，对于进一步改善行政诉讼司法环境，提升行政审判工作水平，统一裁判尺度，促进司法公正，更好地保护当事人的合法权益，监督行政机关依法行政具有十分重要的意义。兽医主管部门和动物卫生监督机构应当加强与所在地法院的沟通，如果所在地已经实施行政案件集中管辖试点的，应当明确告知当事人向集中管辖法院提起诉讼。

此外，在正文部分还应当写明当事人不申请行政复议或提起行政诉讼，以及不履行行政处罚决定，动物卫生行政主体将采取的措施。

1.3尾部尾部包括成文单位的全称、印章和成文日期等内容。《行政处罚决定书》中注明加盖执法机关印章的地方，应当由执法机关署名并加盖印章，加盖印章应当清晰、端正，并“骑年盖月”。成文日期应当为动物卫生行政主体负责人在《行政处罚决定审批表》中签署意见的日期，且使用阿拉伯数字书写。

2 本案中行政处罚决定书存在的问题9本案中执法人员制作的行政处罚决定书见表1。

2.1案号编写不规范

本案执法人员将《行政处罚决定书》案号编写为“甲（动监）罚〔2009〕02号”不规范。编写案号时，序号前无需加零，其案号应当编写为“甲动监罚（2009）2号”。

2.2案由不正确

本案执法人员制作的《行政处罚决定书》，将案由书写为“在市场出售无两章一证的病猪肉一案”不正确。分析本案询问笔录10本文中凡涉及到本案中询问笔录的内容，请见《中国动物检疫》2013年第9期83-87页，农业行政执法文书应用（四）——《询问笔录》的应用。等相关证据，本案的案由应确定为“经营检疫不合格动物产品一案”。

2.3描述的违法事实不正确，且描述不全面

本案执法人员制作的《行政处罚决定书》对违法事实的描述不正确，结合本案《询问笔录》及相关证据，本案当事人蒋某的违法行为，应当认定为经营检疫不合格的动物产品。对违法事实的描述不全面，没有阐明违法行为的基本事实，仅描述为“在市场出售无两章一证猪肉，出现病理特征”，缺少违法行为发生的时间、地点、经过以及后果等内容。

2.4描述证据不规范

本案执法人员制作的《行政处罚决定书》仅列举了证据名称，未对证据要证明哪些待证事实进行分析，也没有对证据的作用和证据之间的关系进行说明。需要说明的是，本案中《行政处罚决定书》的格式为2006年农业部发布的基本文书，按照当时的文书制作规范，只要求详述违法事实与证据，对是否需要写明“案件来源、立案情况”等内容未进行强制性规定。因而本案中执法人员未对“案件来源和立案情况”进行叙述。

2.5处理理由不正确

认定违法行为的法律依据引用不正确 本案中，执法人员认为蒋某的行为违反了《动物防疫法》第二十五条第（三）项和第（五）项的规定，而本条第（三）项和第（五）项分别规定了四种违法情形，即禁止经营依法应当检疫而未经检疫的、检疫不合格的、病死的、死因不明的动物产品。但从本文“案情概述”和本案的《询问笔录》（问：为什么你这头猪肉没盖章？没有《动物产品检疫合格证明》？；答：屠场检疫员经检查发现皮下有血，脂肪发红，肌肉有明显出血点，所以没盖章，也没出具《动物产品检疫合格证明》。）查明的事实来看，本案蒋某的违法行为应当定性为“经营检疫不合格的动物产品”，蒋某不存在经营依法应当检疫而未经检疫的、病死的、死因不明的动物产品的违法行为，其行为只违反了《动物防疫法》第二十五条第（三）项中，禁止经营检疫不合格动物产品的规定，未实施《动物防疫法》第二十五条第（三）项，禁止经营依法应当检疫而未经检疫动物产品的行为和第（五）项规定的违法行为。

2.6关于当事人陈述申辩的意见和理由

本案中，执法人员既未在《行政处罚决定书》中写明是否履行了事先告知情况，也未对当事人提出的陈述申辩意见和理由是否采纳进行叙述。

2.7处罚内容不准确，且未对自由裁量进行说明

本案中，作出行政处罚的罚款幅度和种类的表述不准确：一是未写明对当事人作出罚款金额的幅度。执法人员制作的《行政处罚决定》只写明对当事人罚款的数额为1500元，但根据执法人员适用的处罚依据，对该违法行为的罚款处罚应当在同类检疫合格动物产品货值金额一倍以上五倍以下的幅度内。本案中罚款1500元是同类检疫合格动物产品的几倍，执法人员没有对自由裁量进行说明。二是给予的“柒拾叁千克病害猪肉予以没收（销毁）”的处罚种类表述不准确。《动物防疫法》第七十六条规定了“没收动物产品”的行政处罚种类，而本案中执法人员所称的“销毁11对没收的动物产品的销毁问题，见《中国动物检疫》2013年第11期89―92页，农业行政执法文书应用（五）——《案件处理意见书》的应用之二。”不是行政处罚的种类，不应当在此注明。

2.8复议机关告知错误

动物卫生监督机构是法律授权实施行政处罚的组织，根据《行政复议法》第十五条第一款第（三）项的规定，当事人对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，应当向管理该组织的地方人民政府工作部门申请行政复议，而管理动物卫生监督机构的人民政府工作部门为同级兽医主管部门。换句话说，当事人对动物卫生监督机构作出的行政处罚决定不服的，不享有选择复议机关复议该行政处罚决定的权利，只能向作出该行政处罚决定的动物卫生监督机构主管部门，即兽医主管部门申请复议。因而，本案中告知蒋某可以选择向甲县兽医行政主管部门或甲县人民政府申请复议是错误的。

2.9本案程序违法

本案中，当事人陈述申辩的时间为“2009年10月22日”，《行政处罚决定书》成文时间为“2009年10月22日”，《行政处罚事先告知书》成文时间为“2009年10月26日”，《案件处理意见书》负责人签署同意处理意见的时间为“2009年10月27日”，《送达回证》中当事人签收《行政处罚事先告知书》《行政处罚决定书》的时间均为“2009年10月26日”。从上述文书的制作时间以及当事人签收法律文书的时间顺序来看，反映出本案存在程序违法的问题。

此外，本案中，《行政处罚决定书》尾部 “处罚机关（印章）”处，应当有执法机关的署名。

表1行政处罚决定书

表2行政处罚决定书12该行政处罚决定书示例的制作内容，是以《中国动物检疫杂志》2013年第6—12期以及2014年第1期中相关法律文书的制作示例的内容为基础。为使示例具有指导性，本示例文书有些内容是作者对案件处理的推理或增加了相关法律事实，推理或增加的法律事实不一定与本案的实际情况相吻合，只是为了满足本示例文书的写作需求。该示例文书格式采用了2012年9月26日农业部修订发布的农业行政执法基本文书格式之二十。

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