中国农业政策历史沿革及现行农业直接补贴政策效果分析

罗维燕，徐欣然

（1.长春金融高等专科学校 经济管理系，吉林 长春 130028；2.吉林财经大学 国际交流学院，吉林 长春 130117）

中国农业政策历史沿革及现行农业直接补贴政策效果分析

罗维燕1，徐欣然2

（1.长春金融高等专科学校 经济管理系，吉林 长春 130028；2.吉林财经大学 国际交流学院，吉林 长春 130117）

中国农业政策由建国初的粮食自由购销制，到统购统销制，再到合同定购制和“价格双轨制”，然后到保护价收购制度和粮食储备制度，转变过程从1949年到2003年历时54年，这期间还一直实行农业税政策。政策运行结果是农民税费负担日益加重，农业生产积极性受到抑制，粮食安全难以保障；另一方面，国家财政进行的各种农业补贴资金越来越不堪重负。迫于粮食流通体制改革的压力和加入WTO的要求，为保障粮食安全增加农民收入促进城乡社会协调发展，国家在2004年出台了农业直接补贴政策。政策运行十年来，取得了很好的预期效果，有效促进了粮食增产，农业机械化水平得到提高，国有粮食企业改革深入开展下去，农民增收明显。

中国农业政策；历史沿革；农业直接补贴政策

粮食安全问题关乎国计民生，关乎国民经济。为确保粮食安全，政府对农业实施补贴是农业支持和保护政策体系中最主要、最常用的工具，是政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。我国在不同的历史时期，实施了不同的农业补贴政策。但政策的总体演变方向是由补贴粮食流通环节转向补贴生产环节，由补贴消费者到补贴生产者，由间接补贴转向直接补贴。我国从2004年起推出的农业直接补贴政策是在经济社会发展过程中逐步调整改变建立起来的。

一、中国农业政策历史沿革

建国初期，我国在优先发展工业还是农业的战略选择中，制订了优先发展重工业、农业支持工业、农村支持城市的发展战略。为此，国家制订了专门的农业政策。在后来的经济建设中，农业政策又经过调整和改动，也有新政策出台。现按时间顺序详细介绍如下：

（一）1949—1952年实施粮食自由购销制度

这段时间，我国实行了短暂的粮食自由购销制度，农产品可以自由买卖，国家既不补贴生产，也不干预销售价格，价格由市场供求决定。粮食经营主体多元，既有个体、私营粮商，也有国营商业。在这一时期，国有粮食系统开始建立。1950年，成立中国粮食公司和粮食管理总局，1952年，合并中国粮食公司和粮食管理总局为中央粮食部，统一管理全国粮食工作。

（二）1953—1978年实施粮食统购统销制度

1953年，中国开始第一个五年经济建设规划，为解决粮食供应不足的问题，决定对粮食实施统一调拨、分配和管理的统购统销制度。要求农民按国家规定的收购价格和收购数量将粮食卖给国家，在中央统一管理之下，由中央与地方分工负责管理粮食，收购上来的粮食按照国家计划的价格和数量供应给城镇居民和农村缺粮人口。同时，国家严控粮食市场，粮食经营权完全交由中央和地方政府设立的粮食经营单位，严禁私营粮食。国家制定的统购统销价格就是市场收购价和零售价，二者之间会保持一定幅度差价。统购统销制度实施期间，基于粮食生产成本的变化，统购统销价格在不同时期均有调整，1958—1965年间，粮食统购价格有两次较大提高，1965年统购价格比1957年上升了约38%，而粮食统销价格基本不变，1961年第一次出现了粮食购销价格倒挂，销售价低于采购价。国家开始对城镇职工实行粮价补贴，对粮食企业给予经营费用补贴，以弥补价格倒挂导致的亏损。1966—1978年，粮食统购价格基本未变的情况下，生产成本却大幅上涨，导致统购价格低于成本价格，使粮食生产单位处于亏赔状态，种粮积极性受到极大挫伤。1949—1977年间，我国粮食产量增长相对缓慢，除1960年三年灾害期间大幅下降外，其余年份从1亿吨到3亿吨以下缓慢小幅波动增长，年均增产640万吨左右。1978年受土地政策影响，粮食产量比1977年增加2 203万吨，达30 475万吨。从此，我国粮食产量一路震荡走高。

（三）1979—1984年进行粮食流通体制改革

1978年起，我国进行了粮食流通体制改革。首先大幅度提高粮食统购价格扩大收购数量，使土地承包释放出的粮食生产能力带动的粮食增产得以顺畅销售。统购价提高的同时，统销价格未动，粮食购销价格再次出现倒挂。1981年稻谷、小麦、谷子、玉米、高粱、大豆六种粮食统销价格低于统购价格25%还多，加上粮食购销存过程中的费用，价格倒挂幅度达80%之多。因此，国家财政继续补贴国有粮食企业经营费用和购销差价。至此，中国的粮食统购统销制度从1953年至1984年延续了32年，政策运行的结果是粮食依然供不应求的问题一直到1982年都没有解决。国家只得继续实施粮食分类定量的供应制度，城镇居民凭供应凭证方能购买。于是，1983年国家又一次对粮食流通体制进行改革。即，农民完成统购派购的任务粮后，可以将余量出售给任何性质的粮食经营单位，打破国家粮食部门独家经营粮食的局面，允许个体商贩和农户经营粮食，开放粮食集贸市场。1984年，中国的粮食生产水平和产量有了较大提高。

（四）1985—1990年实施合同定购制度

从1985年起国家取消粮食统购制度，改为合同定购和“三挂钩”相结合的农业政策。国家按规定指标在播种季节前同农民协商签订定购合同，收获后按合同约定的数量和价格进行收购；并将合同定购与平价化肥、柴油和预购资金挂钩。农民只有签署订购合同，才能获得平价化肥和平价柴油供应，同时可以预支部分订金用于农业生产。定购合同以外的农产品，农民可自行按市场价上市销售。粮食价格“双轨制”由此形成。政策运行过程中，国家逐年提高合同定购价格，根据欠产丰产状况增减合同定购数量，有力地引导了农民按照市场需要的数量、品种和质量进行生产，既有效解决了粮食短缺问题又促进了农村商品经济的发展。1990年，国家建立了粮食专项储备制度，粮食储备专门用于调节市场供求和平抑年际间粮食波动。

（五）1991—1993年实施粮食保护价收购制度

粮食供给充足，粮食统销体制解体。为从宏观上保障国家粮食安全，政府制订实施粮食保护价收购制度，粮食价格全面放开，收购价格由市场供求决定，“放价”的同时还要“保量”。保量即保留国

家定购粮食数量。同时粮食订购“三挂钩”政策依然实施，只是将挂钩的化肥和柴油按平价折算成现金，农民向国家交售订购粮时支付给农民。1993年建立粮食风险基金。粮食风险基金主要用于：国家储备粮油、国家专项储备粮食的利息、费用支出和在特殊情况下需动用中央储备粮调节粮食市场价格时所需的开支；省级储备粮油的利息和费用补贴；粮食企业因按保护价收购粮食，致使经营周转粮库存增加，流转费用提高，而又不能顺价出售时应弥补的亏损补贴；2004年后又用于对种粮农民的直接补贴开支。粮食风险基金来源：中央补助款、地方财政预算安排和地方财政预算外资金。粮食风险基金的使用：地方政府包干，在农业发展银行设立存款专户，并通过专户拨补，滚动使用。

（六）1994—1997年实施“米袋子”省长负责制

为稳定粮食生产，粮食流通体制实行“米袋子”省长负责制，各省区市粮食供需平衡问题和粮价稳定问题由本地区行政首长负责。再次提高粮食定购价格，并出台按保护价敞开收购农民余粮的政策措施。粮食补贴方式不变。［1］

（七）1998—2004年深化粮食流通体制改革

1998年国家开始深化粮食流通体制改革，实行政府粮食行政管理职能与粮食企业经营的分离；国有粮食企业成为粮食流通的主渠道，企业员工实施下岗分流、减员增效和再就业工程；国家负责中央储备粮的管理并承担利息与费用补贴，负责建设中央直属粮食储备库；各地方继续实行粮食定购制度，建立和完善省级粮食储备制度；国家进一步健全和完善粮食风险基金制度；粮食价格主要由市场供求决定，政府同时制定主要粮食品种的收购保护价。此外，除上文所述不同时期采取不同的农业政策外，我国一直对农业征收农业税。农业税全国平均税率水平规定为常年产量的15.5%；中央结合各地区不同经济情况，分别规定各地区的税率。1950年全国各项农业税收入19.1亿元，占当年总税收的39%；此后多年农业税标准维持在每年30亿元；1991年各项农业税从90.7亿元增加至2003年871.8亿元，年均增长20.8%。根据农业部统计，2 000年农民缴纳的税费总额为1 259.6亿元，人均承担141.4元，相当于1999年农民人均纯收入的6.5%。据有关专家测算，1952—1990年间，我国农业部门为工业化建设提供净资金贡献达9 530亿元。［2］总体说来，国家通过行政手段配置资源，从农业抽取资源，为工业发展提供原始积累。这种做法在工业发展初期尚可奏效，随着工业化水平的提高和经济的发展，虽然农业税额度也在增加，但至1979年，农业税占全国财政收入的比例降至5.5%；2004年，这一比例进一步降至1%。最关键的是，从建国起到21世纪，国家虽然通过征收农业税费等方式汲取农业资源，但财政用于农业的转移支付补贴也快速增加。结果就是，农民的税费负担日益加重，农民生产积极性受到抑制，粮食安全难以保障；另一方面，国家财政进行的各种农业补贴资金越来越不堪重负。有鉴于此，国家从2002年，开始试点改革农业补贴方法，将补贴资金直接支付给农民。2006年开始，中国全面取消农业税。至此，农业税在中国共计实行了整整2600年。我国的农业政策也进入了一个新时代。

二、中国农业直接补贴政策出台背景

（一）粮食流通体制改革的需要

我国多年的农业补贴政策，对促进粮食生产，搞活粮食流通，稳定粮食价格，保证市场供应，发挥了积极作用。但是补贴的对象一直是补贴粮食流通企业（也对城镇居民实施过粮油补贴）。粮食流通企业习惯了“收购有贷款、库存有补贴、亏损就挂账”的经营方式；粮食购销存储运营成本居高不下亏损严重；同时又严重挤占挪用粮食收购资金；国家每年给予大量补贴，企业反而陷入亏损“黑洞”。同

时农民收入增长缓慢农业生产积极积极性不高，粮食生产的持续增长发力，甚至已威胁到国家粮食安全。改革粮食补贴方式已是时代发展农村经济进步的必然选择。

（二）加入世贸组织的需要

世贸组织《农业协议》主张农产品贸易实行自由贸易，政府制定的农业政策应最低限度影响农产品的公平贸易。但农产品附加值低，生产受自然条件影响又大，而且又关乎一国的粮食安全。所以，《农业协议》允许成员国对农业实施补贴，并对补贴方式补贴额度进行了约束。《农业协议》规定，补贴对象只能是农业生产环节中的农民；对流通环节的补贴会扭曲市场价格，造成贸易和市场竞争的不公平，从而阻碍自由贸易，成员国必须予以取消和修改。上文提到的我国不同时期的农业政策，均是政府财政支持粮食购销企业，再由购销企业按国家定价收购实现对农民的间接补贴，出现购销价格倒挂时再补贴消费者和购销企业。这实质是对流通环节进行补贴，不符合WTO规则。［3］中国在2001年底加入世贸组织，2002年开始在安徽、吉林、湖南、湖北、河南、辽宁、内蒙古、江西、河北等粮食主产区对农民进行了粮食直接补贴试点改革。试点改革效果出现后，2004年在全国范围内对农民推广实行粮食直接补贴，中央从粮食风险基金中安排不少于100亿元的资金进行支持。这种对生产环节直接进行补贴的方式，既满足了世贸组织规则的要求，又与国际通行做法接轨，进一步加深了我国粮食补贴政策改革。

（三）保障粮食安全的需要

消费者对粮食的需要属刚性需求。随着人口增长及收入增加，我国对粮食的需求持续增加，而工业用地增加和退耕还林的需要使耕地面积再扩大的难度加大，进而加大农产品增产的困难。自改革开放以来，我国粮食产量从1979年32 115万吨持续增长到1998年的51 207万吨高位。由于粮食供给旺盛，导致卖粮难，粮价下跌，1999年粮食产量开始下降，下降趋势一直到2003年。2003年粮食产量与高位时的1998年相比减产7 410万吨（见表1）。2000—2003年我国连续4年出现严重的粮食短缺，2003年粮食缺口约为6 000万吨。缺口虽然通过适当增加进口解决，但作为一个人口大国，粮食安全不可能过分依赖国际市场。为确保粮食安全，防止农民抛荒毁地，保护好农民种粮合理稳定的收益，又要防止谷贱伤农，我国建立有效的农业补贴机制已经成为迫切的需要。

表1 1995-2003年中国粮食产量统计表

（四）增加农民收入的需要

多年来，我国农民收入增长缓慢，农村经济发展迟缓，城乡差距越来越大，已经影响了整个国民经济的协调发展。对流通环节进行补贴，最终目的是为了保护农民利益，调动农民种粮积极性，稳定和发展粮食生产。但通过补贴流通环节以补贴农民的做法，补贴效率较低。据经合组织测算，发达国家价格政策的补贴效率仅为25%，发展中国家更低，为14%。种粮农民难以享受到政策实惠。对种粮农民实行直接补贴是增加农民收入最便捷有效的渠道。

（五）城乡社会协调发展的需要

发展经济学理论指出，在工业化的初级阶段是农业支持工业，政府将农业资源转移分配给工业发

展之用。待工业自身积累和发展能力不断增加后，若继续忽略对农业的扶持，会造成城乡发展差距过大，城市居民与农民间收入水平和生活水平及社会福利水平相差悬殊，进而引发一系列社会问题，加剧社会矛盾。因此，当工业化发展到一定程度以后，就应该反过来由工业支持农业，城市支持农村。我国经济社会发展取得巨大成就，总体上已进入以工促农、已城市带动乡村的的发展阶段，实施农业补贴政策、加大对农村建设的投入是我国城乡社会协调发展和进行现代化新农村建设的必由之路。

三、中国农业直接补贴政策实施效果

自从2004年粮食直补制度全面推广以来，国家又相继推出良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴。这四项补贴政策统称为中国农业直接补贴政策。政策运行至今整十年，总体进行得比较顺利，得到了各个方面的认同和肯定，补贴取得了显著成效，对促进粮食增产和农民增收、倒逼粮食流通体制改革、稳定社会发展发挥了重要作用。

（一）有效促进粮食增产，保障粮食安全

国家对农民的直接补贴资金额度从2004年的145.20亿元持续小幅增加，2007年达到512.70亿元。2008年在大幅提高良种补贴和农资综合补贴力度基础上，直接补贴总额达1 030.50亿元，比2007年增加517.80亿元，增加了一倍多（见表2）。对农民持续大幅的补贴，极大调动了农民种粮积极性，粮食播种面积扩大，粮食产量大幅提高。农业直接补贴政策有效保障了国家粮食安全。2004年我国粮食总产量达到了46 947万吨，比2003年增产3 907万吨；2005年粮食总产达到48 402万吨，比2004年又增加1 455万吨；2013年粮食总产超过六亿吨，达到史上最高。2004年粮食播种面积10 161万公顷，比2003年增加220万公顷；2005年比2004年种植面积又扩大267万公顷；2013年粮食播种面积达到11 195万公顷。见表2。

表2 2001-2013年中国农业直补总额与粮食播种面积和粮食产量统计表

（二）有效促进农业机械化水平的提高

四项农业直接补贴中的农机购置补贴与粮食直接补贴于2002年同时开始试点实施，2004年在全国启动，目的是提高农业机械化水平，增强农业劳动生产率。农机购置补贴兑付的方式方法与其他三种补贴不同，国家将补贴资金直接支付给相关农机具供货方，农民按照差价购机；而其他三种补贴资金按一定标准直接支付给农民。2002年试点时，农业购置补贴额度为0.2亿元，2004年调整至0.7亿元，2007年为20亿元，2008年增加一倍，达40亿元，并从此大幅提高，到2013年，补贴总额已达217.5亿元。农机购置补贴实施10年多来，农民购机、用机的积极性被调动起来，农机装备水平和农业机械化作业水平得到显著提高，农机总动力大幅增长。促进了农业生产规模的扩大、农机经营收入和农机户收入的增加，以及农机工业发展和装备技术创新，为粮食生产和农产品有效供给提供了技术保障。［4］

（三）有效促进农民增收，缩小城乡居民收入差距

1998年粮食产量开始下降，一直降到2003年，而同期农民人均纯收入并未下降，呈小幅增长，年均增幅四个百分点。这说明产量下降，粮价在上升，补偿了农民收入。2004年实施直接补贴后，农民人均纯收入增加明显，由2003年的2 622元增至2 936元，增幅6.8%，从此增幅以每年一个多百分点的速度波动上涨，到2013年比上年增幅达12.4%，农民人均纯收入提高到8 896元；而且从2008年补贴总额比2007年增加一倍多后，农民人均纯收入增幅开始超过城镇居民人均可支配收入增幅（见表3）。可见，将补贴直接发到农民手中，对增加农民收入起到直接效果，如果补贴总额度足够大，对缩小城乡居民收入差距是有促进作用的。

（四）有效促进国有粮食企业改革

农业直接补贴政策实施后，粮食企业的日常经营不可能再依靠国家补贴。企业若要生存下去，走向市场是其唯一出路。近几年，各地粮食企业积极处理老粮、认真清理老账、妥善安置老人（“三老”问题），成效明显。企业产权由单一国有制转变为多元化所有制；大量削减了富余人员。上述转变，充分调动了粮食企业主动参与粮食市场竞争的积极性。最近，国家提出继续深化国有粮食企业改革，支持有条件的企业组建跨区域、跨所有制的粮食企业集团，引导和鼓励国内粮食企业走向国际市场，开展粮食仓储、物流、加工、贸易等方面的国际合作，扶持培育具有国际竞争力的大粮商。

四、结语

我国在不同时期实施的农业政策都有其合理性，在保障人口大国粮食供给方面都发挥了或正发挥着不可替代的作用。但同时我们又不得不认识到，中国的粮食安全问题依然严峻。过去十年中，除2008年、2009年两年粮食产量稍大于需求外，其余年份均是供不应求，且缺口日益扩大。中国小麦、水稻和玉米三大主粮作物净进口已呈现常态化。尽管我国粮食生产能力持续增强，但增长空间已很有限。粮食供求将长期处于紧平衡，我国耕地、淡水等粮食生产资源要素已经绷得很紧。还有，尽管国内粮价逐年提高，但价格提升的空间越来越小，国外低价粮食带来的压力越来越大。

［1］龚萍.中国农业补贴与粮食增产［J］.黑龙江粮食，2014，（3）：33－35.

［2］程国强.中国工业化中期阶段的农业补贴制度与政策选择［J］.管理世界，2012，（1）：9－20.

［3］肖大伟.中国农业直接补贴政策研究［D］.哈尔滨：东北农业大学，2010：29.

［4］杨敏丽，涂志强.完善农机购置补贴政策推动农机化又好又快发展［J］.当代农机，2009，（3）：16－17.

［责任编辑：杨晓丹］

Reform on ChineseAgriculture Policy andAnalysis on Effect ofAgricultural Direct Subsidy Policy

LUO Wei-yan1，XU Xin-ran2
（1.Department of Economic Management,Changchun Finance College,Changchun 130028,China；2.International Communication College,Jilin University of Finance and Economics,Changchun 130117,China）

Agricultural policy has been transferred from grain free purchase and sale system,state monopoly for purchase and marketing system,purchase contract system and doubletrack prices system to the system of price and system of storing food grain for unforeseen needs about 54 years from 1949 to 2003,during this period has been the implementation of tax policy of agricultural industry.Result of policy operation is the tax burden,agricultural production enthusiasm is suppressed,food security is difficult to guarantee;on the other hand,all kinds of agricultural subsidies are more and more overwhelmed by national finance.Under the pressure of the reform of the grain circulation system of and the addition of the WTO requirements for food security,the state introduced agricultural direct subsidy policy in 2004 to increase the income of farmers and promote the coordinated development of urban and rural society.The policy has run about ten years,in this period,it is very good to achieve the expected effect,effectively promoted the increase of grain yield,improve the level of agricultural mechanization;the reform of state-owned grain enterprises in depth,the increase of farmers'income is obvious.

Chinese agriculture policy;history reform;agriculture direct subsidy policy

F320

A

2014－10－03

1671-6671（2014）05-0074-07

吉林省教育厅“十一五”社科基金项目（吉教科文合字［2010］296号）

罗维燕（1971－），女，吉林柳河人，长春金融高等专科学校副教授，经济学硕士。