论承接产业转移的地方政府置信度问题

秦娜

论承接产业转移的地方政府置信度问题

秦娜

（中共韶关市委党校信息管理中心，广东韶关512026）

党的十八大报告提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。承接产业转移过程中，资源配置的基础是市场，承接的主体是企业，政府的引导作用不可或缺。对企业来说，一个权力不受约束的强大政府通常难以给出一个可置信的承诺。因此，研究承接产业转移过程中地方政府的置信度问题具有重要理论意义。

产业转移；地方政府；置信度

产业转移是经济发展到一定程度的一种经济现象，也是一种市场行为［1］。由于公共产品存在外部性的“市场失灵”，加上地方内部和地方之间的经济利益的矛盾和冲突，因此产业转移需要政府，尤其需要地方政府制定合适的产业发展战略规范市场秩序，推动地方经济有序良性发展。

国家产业政策就是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和，包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制产业转移。产业转移过程中，政府会通过制定鼓励性的投资政策和法规来推动产业转移。产业移出地的政府会对某些产业进行管制，致使这些产业不得不进行转移；产业承接地的政府则会优化投资的软硬件环境，优化产业发展所需要的政治和社会稳定程度、市场化程度、人力资源和对外直接投资政策等。

政府普遍实施产业政策的原因，主要是想弥补市场的缺陷或者市场失灵，比如规模经济造成的产品垄断，无法实现充分就业等，更重要的一个原因是政府还希望通过市场有效地配置资源，对产业的发展进行适当地引导，增强本地区的产业竞争力。一般来讲，企业在制定重大经营管理决策时会考虑区域产业政策的影响，并且充分吸收政策带来的利益。

一、产业转移过程中地方政府置信度问题

市场机制是竞争机制，追求利润最大化是市场经济最典型的属性特征。在我国行政区域的边界是以政治权力为界线的，经济、文化等社会活动一般不受行政区域的限制。但是在一个行政区域内，情况却不一定如此。列宁曾经说过，政治是经济的集中体现。行政区域最终体现的还是统治阶级的利益，区域内所有经济社会活动都直接或间接地服从这种利益关系。行政区域经济在一定程度上就是区域政治的经济模式，其所有活动都围绕区域经济利益来作为。

因而，地方政府对发展本地区经济的作用非常特殊，也非常重要。比如不同的地方可能存在不同的地方税收种类和税率，或者存在不同的资源使用和配置权利。这也是造成地方政府是否具有置信度的根源。因为地方政府也不是一个完全的“公共人”，地方政府作为一种组织，也承载着一定的组织利益和组织成员的利益。可以说地方政府在一定程度上变成了一个“经济人”［2］。

在很多发展中国家和转型国家，政府的表现并不令人满意。正是一些糟糕的政策和糟糕的政府，导致了许多国家经济长期落后［3］。William Easterly（2005）曾尖锐地指出，在影响经济增长的各种因素中，“头号杀手”便是政府，政府的无能、腐败和低效率对经济增长产生了致命性的危害。近年来，经济学家开始关注制度尤其是经济和政治制度对经济增长的重要作用。最近有大量的研究表明，一个国家的司法体制对金融市场和经济的发展有着巨大的影响，而政府的结构以及政府面临的权力约束也同样影响经济增长［4-6］。

一个政府能不能给出一个可置信度承诺，在一定程度上取决于国家的制度安排。政府可以制定很多准入指标，对它不想承接的企业进行限制。以广东省韶关市的工业园区为例，韶关市政府对承接产业转移进来的企业都有一定的要求或者门槛，比如产业政策和环保要求必须符合国家、省、市的产业政策和产业布局要求。承接地政府对企业产生的利润也会进行评估或者与企业签订合同，企业落户后，如果产出强度和税收没有达到要求的，政府会有一定的惩罚措施。这在一定的程度上表明，政府对承接来的企业或者说政府对企业都是持怀疑态度的。比如韶关市政府承接产业转移来的企业的投资强度必须达到国土资源部《工业项目建设用地控制指标》（2008年版）中对工业项目建设用地投资强度控制指标的最低规定，韶关市区不低于150万元/亩，县（市）不低于120万元/亩。

以上是承接地政府对企业的要求。反过来，企业对承接地的情况也会进行考察比较。一个企业把产业转移到另外一个地区去，同样存在着企业对承接地选择问题以及对承接地的政府信任问题。在产业转移与产业承接中，企业和政府之间的信任或者怀疑是互相的，企业会怀疑政府许诺的优惠政策可否真的落实，或者担忧这些优惠政策的延续性和稳定性，政策是否会随着形势的变化而改变；政府对企业也持怀疑态度，比如最直接的怀疑就是企业的产出强度和税收贡献问题。

我们把这种政府和企业之间的信任或者说怀疑，用统计学上的置信度来表示。对事件本身来说，置信度是没有概率的。置信度，也称为置信水平或可靠度，它是指特定个体对特定命题真实性相信的程度，如果置信区间越大，置信水平就越高。

从某种程度上来说，企业与政府博弈，占优势的一方是政府。但是我们也知道智猪博弈的结论：在一个公平、公正、合理的竞争环境中，占有优势的一方有时得到的结果却是有悖于他的初始理性。也就是说占优势的一方有时未必能得到占优势的结果，这是由于智猪博弈中的游戏规则限制的。同样，企业和政府的博弈中，规则也非常重要。

企业对承接地选择的核心方法就是“辩证”，对承接地的各种信息特别是承接地政府的置信度水平进行分析，充分认识承接地的软环境和硬环境，最后做出思维认定。承接地的整体要素体系是企业决策的基础和依据，企业可通过实地考察和别的地方比较分析等方法获得这些要素信息，要素信息的完整、全面、真实、客观，是做出准确决策的基础。这种通过辨别、比较得出结论的方法，正是典型的最优化结果的过程。长期以来，大部分企业的决策主要取决于企业决策层的主观经验和判断，并没有量化的评估标准，因而不可避免地带有个人倾向，甚至可能做出错误的决定。决策是建立在大规模的考察基础上，从杂乱无章的数据信息中，归纳出各种信息之间的关系，使得这些非线性的、复杂关系的模糊信息变成清晰的数据，得出科学的决策。这种运用智能算法进行的决策可能更客观，更加不带有个人倾向性，使得决策客观有据、全面准确。

企业对产业承接地的选择，其实也就是对承接地政府置信度的判断过程，如果企业判断分析出某个承接地政府值得信任，自然会把产业转移到那个地方。企业选择承接地的决策过程受很多因素的影响，这种决策过程和粒子群最优算法（particle swarm optimization algorithm，简称PSO算法）很相似。PSO算法最早是在1995年由美国电气工程师Eberhart和社会心理学家Kennedy基于鸟群觅食提出来的［7］。鸟群觅食其实就是一个最佳决策的过程，与人类决策的过程相似。Boyd和Recharson探索了人类的决策过程，并提出了个体学习和文化传递的概念。根据他们的研究成果，人们在决策过程中常常会综合两种重要的信息：第一种是他们自己的经验，即他们根据以前自己的尝试和经历，已经积累了一定的经验，知道怎样的决策会比较好；第二种是其他人的经验，即从周围人的行为获取知识，从中知道哪些选择是正面的，哪些选择是消极的［8］。这点和企业选择产业承接地非常相似，企业的决策过程也依据了自己的经验和别的企业的经验，这和PSO算法中的鸟群觅食有异曲同工之处。

PSO算法中的鸟群在觅食的过程中，每只鸟的初始状态都处于随机位置，且飞行的方向也是随机的。每只鸟都不知道食物在哪里，但是随着时间的推移，这些初始处于随机位置的鸟类通过群内相互学习、信息共享和个体不断积累自身寻觅食物的经验，自发组织积聚成一个群落，并逐渐朝唯一的目标前进。每只鸟能够通过一定经验和信息，估计目前所处的位置对于能寻找到食物有多大的价值，即多大的适应值。每只鸟可以记住自己所找到的最好位置，称之为局部最优（pbest），还可以记住鸟群中所有个体所能找到的最好位置，称之为全局最优（gbest）。整个鸟群的觅食中心都向全局最优移动，通过鸟群觅食的位置不断移动，不断迭代，使鸟群朝食物步步逼近。

粒子个体经历的最好位置记为Pi=(,,…, PiD)，整个群体所有粒子经历过的最好位置记为Pg= (Pg1,Pg2,…,PgD)。粒子的速度记为Vi=(vi1,vi2,…,viD)。

粒子群算法采用下列公式对粒子所在的位置不断更新：

其中i=1,2,…,m；d=1,2,…,D；ω为惯性因子；c1和c2为加速常数；r1∈［0,1］，r2∈［0,1］；α为约束因子，是控制速度的权重。

（一）目标函数

为使问题简单化，并在不影响实验结果的前提下，本文模拟市场中只有一个企业，需要把它的产业从一个地区转移到另外一个地区。假设有n个承接地可供该企业选择。

首先分析企业的投资成本。一般来说，一个企业倾向于把产业转移到投资成本较低的地区。企业的投资成本包括两个方面：一个是经济成本，另一个是社会成本。经济成本是地区资源状况、市场距离、交通物流条件、物资配套能力、劳动力价格等构成的硬成本，一般来说变化不大；社会成本由国家宏观政策、地方性政策、行政收费、行政效率、社会干扰等方面因素构成的软成本，可变性比较强。企业的投资选择，决定于它对所有投资意向的两个成本的综合判断。

承接地政府的置信度水平以及服务质量，就是投资软环境。投资软环境往往会直接转化为投资的社会成本，并且具有最大的可变性。所有关于地方政府置信度水平和服务质量的变量尽管具有相关性，但是数据的分布还是十分复杂，并且都是离散的。对于企业来说，社会成本相对经济成本更难计算。我们为企业设计一个模型，它的输出结果可以附带置信度，并且预测的输出置信度是有效的，根据指定的置信度可以产生相应的预测结果，该算法的准确率可以被置信度控制。

假设该企业需要给定的投标函数为：

其中ai,bi,ci是承接地政府的准入参数，是企业在地方投资的收益。企业的成本函数为：

Ai,Bi,Ci为常量，记(xi-1,xi,xi+1)=((Ai-1,Bi-1),(Ai,Bi), (Ai+1,Bi+1))。Ei表示企业的经济成本，Si表示企业的社会成本。那么该企业的利润函数表示为：

其中Wi是企业假定的最大利润。从（5）式可以发现，如果企业面临的社会成本不确定的话，则需要承担一定的风险。应用兼顾风险的企业投标策略，假设企业是稳健型的，对风险的喜好程度为中等，取值0.5左右。

当企业按一定的xi∈(Ai,Bi,Ci)投标后，企业在考虑利润最大化和其他约束条件，比如经济成本和社会成本最小的情况下进行选择。企业的最大利润是根据利润函数的期望值来计算的，由此得出企业的最优投标模型为：

ø(xi)是约束条件，Ri为置信度水平。

由（6）式可以直观地看出，企业要使利润最大化，就是让成本下降。如果企业已经确定在一个地方投资，那么这个地区的资源状况、劳动力价格等这些经济成本变化不大，企业可以比较准确地预算出这些经济成本。主要是这个地方的社会成本随着形势的变化可能会变化得比较快，企业难以预测。为简化问题，我们单独假设企业的社会成本函数为：

（二）实验结果

算法用Matlab编程实现，PSO算法中的参数设置如下：每个粒子的个体学习因子c1=2，每个粒子的社会学习因子c2=2，rand()∈［0,1］的随机数；粒子最大迭代次数Max Num=100，粒子群规模particlesize=30，惯性因子w=0.6，粒子所在位置用（1）式、（2）式更新，粒子的飞行速度v=2*rand(particlesize,narvs)，这里特别设置粒子的最大飞行速度v max= 0.8，最大飞行速度v max可以防止粒子的搜索范围不受控制地发散，也可以防止粒子群的飞行速度过大而直接俯冲掠过最优目标。

最后的实验结果，目标函数f(x)的值如图1所示。当x=1.3407时，f(x)取得最大值，f max(1.3407)= 2.782。

图1 由PSO算法搜索到的目标函数最大值

投资的软环境对企业的投资意向是非常重要的，因为投资软环境的好坏决定企业投资的社会成本的大小。从图1我们可以看出，企业的社会成本不是随着投资软环境的变化而单调变化的。或许只需要稍微思考一下就知道，投资的软环境越好企业的社会成本自然就越低。但是从图1看，在［0,1.3407］之间，企业投资的社会成本先降低，达到最低点后上升，达到整个函数的最大值；在［1.3407,4］之间，企业投资的社会成本才呈现单调下降状态，也就是像前面所说的，软环境越好、政府置信度水平越高的社会投资成本就越低；超过4以后，企业投资的社会成本基本可以忽略不计。换句话说，当一个地区的软环境包括政府的置信度水平要到达一定的程度之后，企业投资的社会成本才会随着软环境的越来越好和政府的置信度水平越高而呈下降的趋势。

呈现以上情况的重要原因之一是作为权威机构的政府，它并不是万能的，政府未必就一定是一个具有高尚道德、完全信任的政府，因为政府本身也承载着一定的经济利益，特别是在经济欠发达的地区。只会最大化社会成员利益而不最大化其本身利益，这种万能的、利他的权威机构实际上是不存在。因此，政府不一定总能做出有利于全社会的决策，政府甚至可以违背公众的偏好和意愿。由这样一个所谓的“权威机构”做出决策有时候很难代表社会成员的整体利益，因而难以实现资源的最优配置。所以企业怎样决策才能选择到最优的或者最适合自己发展的承接地是一项重要的工作。

（三）实验结果分析：承接产业转移过程中的地方政府置信度

在社会科学领域中，置信度是研究结果一致性和稳定性的评价标准。一个具有信度的研究程序，不论这个过程是由谁操作，或进行多少次同样的操作，得到的结果总是一致的［9］。对于一个地方政府的政策来说也是一样的。一个地方政府的政策要达到一定的置信度水平，或者说地方政府的政策执行也必须达到一定的置信度，才能让企业放心地把产业转移过来。地方政府的政策必须具有延续性和稳定性，并受到法律的保护，不能因为地方政府官员的变换而改变。制度安排显然是非常重要的，因为任何企业的投资都需要在一定的利润下才会发生，如果经济参与人感觉到投资的收益存在被剥夺的威胁，投资的热情就会下降，甚至消失。一个地区的经济增长需要提供“合适的激励”才会发生，企业会对激励作出反应，而影响这一激励的任何因素都会最终影响经济增长，所以经济高速增长的背后一定有与之相对应的强大激励和提供这些激励的制度安排。

过去30多年间，我国地方政府在地区经济增长中扮演了一个非常重要的角色，地方政府寻求一切可能的投资来源去推动地方经济发展的热情在全世界范围内可能也是罕见的。在改革开放过程中，地方政府是破解旧体制弊端、孕育制度创新的重要力量。我国许多重要改革都由地方政府发起、推动或直接参与，比如外贸体制改革、土地转让、经济特区、行政体制改革等。地方政府有独立的利益诉求，有实现自我利益的手段以及地方之间的激烈竞争，使得有时候地方政府也在做一些有利于局部利益、但损害全局利益的事情，如经济开发区的泛滥。

经济发展盲目性的根源，反映在产业转移实践中就是各承接地基于发展本地经济的考虑，不顾各种条件与环境的限制，盲目承接。盲目发展会导致地区之间过度竞争、重复建设和合作困难。这就需要政府制定科学的区域发展规划、行业发展规划，有效地指导产业承接和产业转移活动。但是承接地政府有时也会为了保护本地企业，维护本地企业的利益、本地经济利益不受损害，而通过制度安排拒绝一些外面转移进来的企业，这就引发了地方政府置信度问题。

比如在竞争约束方面，全国性的公共产品供给，中央政府是一个完全的统筹者，提供地方性公共产品的地方政府之间则处于相互的竞争关系，各个地方政府在经济增长、政府财源和吸引外资等诸多方面展开激烈竞争。尤其在执行中央政策方面，关于政策执行的方向、力度和效果更多控制在地方政府手中，并不可避免地夹杂着地方政府自己的利益。还有一个值得强调的是：地方政府更可能被当地的企业和精英“利益捕获”，从而影响政策的执行。这也是一个地方政府置信度的问题。

很显然，我们并不是为了单纯分析地方政府的置信度问题，我们不仅要回答“应该怎样”的问题，还需要进一步证实和分析“是什么和为什么”的问题，我们的重点和关键在于解决问题。

二、推进地方政府承接产业转移的策略

（一）推进体制机制创新，充分激发市场投资活力

必须解决影响承接产业转移的体制性障碍。应该充分发挥市场配置资源的基础作用，积极发挥企业的主体作用，完成政府的职能转型，使地方政府真正变成一个服务型政府。产业承接地政府要在管理方式和运作模式上，建立健全承接产业转移的领导机制、工作协调机制、责任考核机制和利益协调机制，主动与产业转移地区接轨，在行政审批体制、城市管理体制、外贸体制、金融服务体制等方面衔接。

承接产业转移的地方政府根据地方的资源禀赋、区位特点、产业基础、市场机构、优势产业发展态势以及自然资源和环境保护等方面的实际，科学合理编制承接产业转移发展的规划和实施方案。形成务实有效的产业承接机制和途径，使本地区有一个强有力的承接产业转移的地方政府和操作机制，让政府、企业和社会团体等共同参与、积极推进产业承接的立体网络，增强承接产业转移的积极性、主动性和创造性。

地方政府必须健全涉及产业转移的财政政策、货币政策、产业政策、投资政策等相关政策协调配合机制，最重要的一点是完善地方承接产业转移的融资平台。比如适当的整合设立承接产业转移专项资金，加大对公共服务平台建设、激励机制建设以及银行贷款贴息的扶持力度。鼓励转移过来的企业开发自主创新产品，对符合条件的重大转移项目的技术改造、技术创新给予贴息或资金补助。鼓励转移过来的企业直接融资，积极参与资本市场，拓宽企业资金供给渠道。政策性融资机构要运用政策性资金支持鼓励产业转移企业发展。政府要鼓励金融机构改进对企业的资信评估管理，在风险可控的条件下，积极探索对产业转移企业工业知识产权和非专利技术等无形资产的抵押贷款。

（二）加强工业园区建设，打造承接产业转移平台

承接产业转移的工业园区要以产业集群、空间集聚和项目配套的目标来建设。这些工业园区要着眼于未来经济和社会发展需要，着力打造产业链。以行业协会以及中介机构为纽带，强化集群创新，培养集群优势企业，带动集群的整体优化升级。

地方政府部门应加强开发区之间的协调、指导和管理，理顺各类开发区的管理体制，促进开发区规范管理和健康发展。大力扶持具有一定基础，发展潜力大，达到一定规模，对区域经济带动大的重点开发区。我国很多地方的工业园区用地指标都不是很宽裕，以至于有的地方有项目来，但是没地用。地方政府必须提高土地利用效率，充分盘活存量土地。地区建立统一的节约集约用地评价体系和考核制度，提高土地使用效益。加强对开发区用地的批后监管，防止土地闲置。鼓励转移过来的企业在符合规划、不改变原有土地用途的前提下，增加容积率。

积极改善投资环境，夯实承接产业转移基础。加强地区的综合交通建设，完善铁路、民航、公路等交通通道，形成有利于承接产业转移的高效、安全、便捷的综合交通体系。根据承接产业转移需要培养实用技能人才。以服务产业转移为目标，大力整合技工、职教等资源，通过校企联合定向培训和实习，开展职业技能培训，满足承接产业转移对人力资源的巨大需求。立足当前，着眼长远，建立基础教育、职业教育和劳动用工的“一站式”技能人才培养使用机制，使培训与企业需求紧密结合，及时为企业提供人才支持。完善法律法规，及时公布政策规定，为投资企业营造良好的法律和政策环境。提高政策法规的透明度，保持相关政策的连续性和稳定性，努力打造一个良好的司法环境。

（三）加强区域经济合作，发挥承接产业转移的互利效应

承接产业转移是优化生产力空间布局、形成合理产业分工体系的有效途径，是推进产业结构调整，加快经济发展方式转变的必然要求［10］。承接产业转移并不是各个地区孤立地承接，而是相互关联的。地区之间应构建区域合作平台，加强合作，促进产业转移上中下游要素流动和互动发展，重点推进上下游产业和配套产业互动，形成优势互补、协同发展的产业体系，凸显和发挥区域合作在经济和社会发展全局中的重要作用，避免各个地区之间的无序竞争和重复建设。发挥地区的区位优势，欠发达地区加强与经济发达地区如珠三角、长三角及港澳台的合作，扩大合作领域，拓展合作形式，提升合作层次，放大合作效果，主动承接产业转移，共同建设产业转移园区，推进合作纵向发展。实现双向互动、互利共赢、共同发展的局面。

相邻地区之间可形成一体化的基础设施体系和统一开放的市场体系，促进市场要素高效流动、合理配置、信息共享。实现地区之间体制机制对接，解决行政区划和自然经济区划整合不够所造成的体制问题，消除政策上的差异甚至对立，及时推广示范成熟的经验和做法，建立区域间的经济利益协调机制，逐步形成协调一致的政策体系，实现地区统筹规划。

［1］江世银.四川承接产业转移，推动产业结构优化升级［M］.北京:经济管理出版社,2010:1-3.

［2］林仲豪.政府作用、国家能力及政府行政规制失灵的原因分析［J］.广东社会科学,2008（4）:45-50.

［3］周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理［M］.上海:上海人民出版社,2008:2-4.

［4］Shlifer,Andrei,Robert Vishny.Corruption［J］.Quarterly Journal of Economics,1993（108）:599-618.

［5］La Porta R,Lopez-de-Silanes F.Andrei Shleifer,Robert Vishny.Law and Finance［J］.Journal of Political Economy,1998（106）:1113-1155.

［6］Delong J.Bradford,Andrei Shleifer.Princes and Merchants:City Growth Before the Industrial Revolution［J］.Journal of Law and E-conomics,1993（36）:671-702.

［7］Kennedy J,Eberhart R.Particle swarm optimization［C］.Proceedings of IEEE International Conference on Neural Network,Perth（Australia）,1995:1942-1948.

［8］黄丽华,钱宇,薛华成.企业过程的定义及辨识方法［J］.系统工程学报,1997（3）:70-81.

［9］王华珍.带置信度分类器的研究与应用［D］.厦门:厦门大学,2009.

［10］范恒山.中部地区承接产业转移有关重大问题研究［M］.武汉:武汉大学出版社,2011:1-2.

Research on the Local Government Function Related to the Level of Confidence in Industrial Transfer

Qin Na
（Party School of Shaoguan Municipal Party Committee,Shaoguan 512026,Guangdong,China）

In accordance with the report eighteenth national congress of the Chinese communist party,the underlying issue we face in economic structural reform is how to strike a balance between the role of the government and that of the market,and we should follow more closely the rules of the market and better play the role of the government.In the process of industrial transfer,basic resource allocation is the market,the enterprise is the main body,the government function is very important.As for the enterprises,strong government without constraint is often difficult to give a credible commitment,so the research of local government with confidence has the important theory significance in the process of industrial transfer.

industrial transfer;local government;the level of confidence

F127

A

1007-5348（2014）03-0020-06

（责任编辑：曾耳）

2014-01-12

广东省党校（行政学院）系统哲学社会科学项目“地方政府在承接产业转移中的作用：以广东韶关为例”（12JJ05）

秦娜（1979-），女，江西赣州人，中共韶关市委党校信息管理中心讲师，主要从事地方政府作用及府际关系、智能算法研究。