市民权与城市化同步：障碍及其对策

编者按

既然倡导的是“人的城市化”，原则上，个人在某个城市稳定地工作与生活，就应该获得所在城市的市民权。现实中，妨碍这一原则落地的，是普遍实行的将户籍与福利捆绑的制度。当且仅当将相关福利沿着扩大个人选择权与个人自负其责的方向有效剥离，才有可能从实质上或法律上废止户籍制度，让市民权跟得上城市化的步伐。如何具体操作？作者给出了初等教育学位分配与部属高校招录改革的两个实例。

◤在一国内部以户籍维护大城市福利的政策不可能有长期稳定性，与其将来被自下而上的民权运动冲溃，不如自上而下因势利导，立足早改彻底改，早日将各种福利从市民权中彻底剥离出去。

陈斌

市民权与城市化的鸿沟有多大？2013年10月，清华大学中国经济社会数据中心发布中国城镇化调查数据，称非农户籍人口占全国总人口的比例仅为27.6%，20年内仅多了7.7个百分点。而中国城市化率由1978年的17.92%剧增为2012年的52.57%，一年净增一个百分点。在中国，市民不等于居住在城市里的人，前者比后者足足低了25个百分点。

市民不等于城里人

两者的差额是外地移民。从宏观上看，中国在向市场经济转型过程中最壮观的一幕是：数亿农民工为了改善生活，放下了锄头，告别了家园与亲人，从内地向东南沿海流动，成为新一代产业工人。这些被称为“农民工”的群体用脚投票诠释了“（推进城市化）让市场在资源配置中起决定性作用”这句话，并令“中国制造”崛起于世界。2009，美国《时代》杂志选中国工人为年度人物，致敬的正是这个群体。

不过，在市场经济大潮中成为国家内部移民的并不仅仅是农民，还有城镇与中小城市的市民。根据清华大学上述调查，中国每1000人中，农业与非农业户籍人口分别为724人与276人，其中流动人口分别为152人与65人，分别占总流动人口的七成与三成。农业与非农业户籍人口流动率分别为21%（152/724）与23.6%（65/276）。这是说，非农户籍人口流动率比农业人口还要高。

所以，完整的图景是这样子的：不仅农村在向城市移民，城镇与中小城市亦在向大城市移民，大城市尤其是东南沿海的大城市仍在膨胀中。所谓东南沿海再细化一下，无非是两个重力中心：以上海为核心的长三角及以广州与深圳为核心的珠三角。自然禀赋+全国人力资源的自由流动塑造了与塑造着这两个都市区。

那么，填平这个鸿沟的最简便方式难道不是顺势而为、令这些外地移民成为拥有完整市民权利与政治权利的本地市民吗？难就难在HOW。

福利与市民权捆绑

我们当然可以说：市民权本质上是个宪法问题，是迁徙自由的题中应有之义。但在中国的语境之下，城市尤其是大城市的市民权首先是个财政问题，即钱的问题，非常形而下，非常俗。目前，中国大城市的户口很值钱，根据稀缺程度，市价在几万至几十万不等甚至更高。佛家说人身难得，投胎到中国后，最难得的当属北京与上海的户口。

2013年9月，《中国企业报》报道称，多名户口中介指出，如今北京户口“20万元都不一定能办下来，多的花费40至50万元也是正常的”。2013年10月16日，北京警方宣布，金吉列出国留学咨询服务有限公司总裁朱某等人指使下属出售进京指标，一个应届毕业生北京户口最高成交价要价72万元，朱某等人以涉嫌“买卖国家机关公文罪”被刑拘。“涨姿势”哈，原来进京指标或北京户口是“国家机关公文”。

北京将进京指标多分配给国企、政府部门与事业单位，其次是所谓“高科技企业”。这些单位相当于每年获得了财政补贴，一是可以通过倒卖（涉嫌违反目前的刑法）或挂靠（灰色地带）套现获利，二是招人允诺给价值不菲的落户指标，应聘者愿意在一段时间内承受更低的工资。

大城市户口值钱，是因为其附着的福利与管制值钱，包括但不限于：（1）一线城市北京与上海的考生有高校招录优势，为了进上海的8所部属高校，江苏山东的考生可能比上海的难两到三个数量级。（2）大城市更多更优质的公立教育资源。（3）大城市推出的经济适用房与“两限房”等福利保障房，户籍居民才有购买资格。（4）大城市商品住房限购，对户籍居民与非户籍居民实行非对称监管，例如目前单身非户籍居民在上海没有购房资格。（5）大统筹、本地化医保与养老社保，令大城市市民能廉价享受到本地更多更好的医疗服务。（6）城市政府创造的就业机会，户籍居民有优先权。

没有理由怀疑，由内地向东南沿海流动的绝大多数移民，不是冲着上海等长三角、珠三角大城市的上述福利去的，而是冲着那里更多更好的工作机会与商业机会去的；不是为了吃别人的福利，而是为了改善自己的生活；不是为了让别人为自己的生活负责，而愿意自负其责。但是，总有一部分移民在自己工作与生活的城市，感知着自己与本地人福利之间的巨大落差，追问一个凭什么：自己也在本地纳税了，凭什么不能享受这些福利？为什么不能这样：一个人搬到一个城市，工作与生活一段时间后就拥有本地的市民权？

大城市政府的苦恼在于：在现行户籍制度下，如果向外地移民完全放开市民权，那后果要么是为了让所有人满意而维持目前的福利水准，本地财政将迅速走向破产，要么是为了确保财政可持续性而听任福利被迅速稀释，这会招致本地户籍居民强烈不满。

弗里德曼命题

这充分印证了经济学家米尔顿·弗里德曼提出的命题：福利国家与开放的边界是不兼容的。这话不仅适用于一个国家，也适用于一国内部的一个城市，即：福利城市与开放的边界是不兼容的。

不过，对一国来说，所谓的边界主要是指国界线，能把你挡在外面就挡在外面；对越过国界线的非法移民来说，最后的边界就是公民权。对一国内部的城市尤其是大城市来说，所谓的边界主要是指市民权。中国自废除收容遣送制度以后，外地人在本地取得“暂住”或“居住”资格已不成问题，地理意义上的边界消融了，但法律意义上的边界即户籍（将福利与市民权捆绑的政策）仍非常坚韧与牢固。

在自由市场条件下，自由移民当然是有效率的。来自国外（外地）的移民只要能找到一份稳定的工作，就能自负其责，此外还能给本国（本地）在经济与税收上做贡献，这诠释了“人本身是资产”，也根本不会有市民权滞后于城市化率25个百分点的情况。

但是，在这个国家（城市）有丰厚福利的情形下，如果容许自由移民，必然从国外（外地）涌入大量低产出甚至无产出的不能自负其责者，来分食福利。这就解释了为什么世界各国尤其是福利国家普遍对外来移民有严格的限制。投资移民与技术移民是通过设立资产或人力资本的高门槛把高产出人士筛选出来，把低产出人士筛除出去，以最大化生产性努力、最小化分配性努力。

这也解释了为什么中国的大城市对户籍人口总量与增量控制仍非常严厉，即使在外来移民维权的压力之下，普遍采取的对策也不过是“积分入户”。基本模式是：积分由基本分与加分组成。年龄越小、学历越高、专业技术职称和技能等级越高、缴个税与社保年限越长的，基本分总积分越高；紧缺专业或工种有加分，这不是技术移民是什么？投资纳税或带动本地就业有相应的加分，这是一种创新，是技术兼投资移民，谁能低估国人的创新能力呢？可见，有人调侃说“中国人要移民北京国或上海国难过移民澳洲”，倒有几分真实的影子。

民权运动Vs因势利导

不过，同样是为了维持福利水准的边界，户籍相对于国界线在道义上更加虚弱、更加没有说服力。2012年上海，因女儿占海特没有上海户口而不能在上海参加中考，一对父女站出来抗争，得到了非上海户籍网友的广泛同情与声援。可以想见，在外来移民多的大城市，类似的维权行为甚至维权运动将越来越多、越来越频繁。

许多同情者将这种户籍藩篱类比于美国与南非的种族隔离。在某种意义上也对，两者均为制度性身份歧视。对中国来说，这更是一个极为重要与紧迫的提醒。美国与南非的种族隔离均是在民权运动的持续冲击下被拆除的。这种以社会运动诉诸道义力量的方式来实现制度变迁的路径，社会成本巨大，一是由于民权运动的路径依赖，新管制者奉行“平等”诉求与“道义”原则高于效率原则是大概率事件，分配性努力压倒生产性努力及反向歧视恐不可避免；二是管制者变更之后，囿于能力与观念，局部（美国）甚至整体性（南非）的社会治安或公共治理与法治水平倒退将不可避免。上述因素令美国与南非一些城市均出现了黑人与穷人将白人与富人逼出市中心甚至整个城市以致某些城市衰落的情况。

如果中国未来不想承受此种代价的话，应认识到目前严控大城市户籍人口与“积分入户”只是权宜之计。因为这种在一个国家内部以户籍维护大城市福利的政策不可能有长期稳定性，与其将来被自下而上的民权运动冲溃，不如自上而下因势利导，立足早改彻底改，早日将各种福利从市民权中彻底剥离出去。

通过（1）高校招录改革（详见《部属高校：招录标准面前人人平等》），（2）公立学校入学资格改革（详见《初等教育：学券将选择权还给学生》），（3）取消目前给产权的经济适用房等保障房，搞只保障最低收入者最基本居住条件的少量公租房，（4）退出违逆市场经济的住房限购，（5）将目前大统筹的医保与养老社保改为大账户或全个人账户的新加坡模式，（6）地方/全国公务员等公营机构雇员招考，对所有地方/全国纳税人开放，从实质或法律上废止户籍，让每一个在所在城市有生存能力的人轻松获得市民权，以促进经济和谐与社会融合。