市场经济行为边界和规范

袁晓江

一、洛杉矶地方政府治理模式

（一）政府以社会事务为主

美国地方政府是州（不含州）以下政府，其形成和发展与联邦政府、州政府有较大区别，因而决定了地方政府比较特殊的治理方式。洛杉矶地方政府包括洛杉矶郡、洛杉矶市以及几十个中小城市。洛杉矶郡辖区内有88 个独立的市，其中洛杉矶市规模最大，有400 万人口，是美国第二大城市，列洛杉矶之后的是长滩市，只有40 多万人口。其他城市的规模一般为几千人、几万人。[1]

洛杉矶地方政府规模都比较小，职能也比较单一，主要从事社会管理，一般有如下职能：征收地方税，主要为房产税；审判违反地方法律及规章者；主持制定地区发展计划；从事公路、桥梁等基础设施建设；提供卫生、教育、治安、消防等服务。

由于城市小型化、专业化，城市职能单一，因此许多事务不由城市本身承担，绝大多数中小城市采取服务外包的方式，如治安、消防、卫生、工程、绿化、垃圾处理等。其中治安、消防、卫生等是政府职能，由郡政府提供。许多小城市没有警察局、消防局、卫生局，由郡政府派出机构，或直接提供服务。（见下表）对2014 年洛杉矶郡、洛杉矶市、罗林市、核桃市、比华利市等政府治理模式作一些分析比较。

罗林市（The City of Rolling Hills Estates）比较有代表性，该市1957 年建立，总面积3.6 平方英里（9.3 平方公里），人口8100 人。罗林市位于洛杉矶市最南面，临太平洋。位置优越、交通便利、森林茂密、气候宜人，是高收入者居住的地方。全市8 千人，平均每个家庭3.5 人，家庭平均年收入14 万美元（加州平均5 万美元）。

城市的警察、消防事务由郡政府负责，工程外包私营企业。城市的主要收入是房产税，按房屋价值的1.1%征收，一年有180 万美元。

罗林市只有5 名议员，市长由议员轮流担任，可以连任两届。现在的市长是福兰克（Frank V.Zerungan），职业是律师，南加州大学兼职教授、联合国地方治理专家。他是2003 年兼做公职，目前的市长职务也是兼职，没有年薪，他自称为志愿者。他手下有一名职业市政经理，负责全市的日常工作。全市专职工作人员19 人。

（二）企业在市场中充分自由竞争

美国独立前，英国是美国最大的殖民者。而英国是老牌资本主义国家，最早完成工业革命，最早建立资本主义制度。英国的殖民地遍布全世界，被称为“日不落帝国”。英国的工业产量占世界的一半，被称为“世界工厂”。拥有强盛的国家力量和强大的工业体系的英国，希望世界市场自由化和商品自由流动，并产生了早期自由竞争和自由市场理论。1776 年，英国经济学家亚当·斯密出版划时代的《国富论》著作，在书的扉页上他这样写道：“女王陛下，请您不要干预经济，回家去吧！国家只做一个守夜人。”他深刻论述了市场这只“看不见的手”的作用。

美国建国后，利用自身的优势和世界市场，超越了英国，成为世界最强大的国家。美国继承了英国自由市场经济的思想和做法，主张政府不要干预经济。美国第三任总统杰弗逊则说：“如果联邦政府指导我们何时播种，何时收割，那么我们将很快没有面包。”美国建国200 多年，一直坚持政府不干预经济、企业自由竞争的思想，形成了完善的制度体系。

洛杉矶是美国西海岸的重要港口城市，其港是美国第一大集装箱港口、世界第八大集装箱港，占美国海上运输量的40%。洛杉矶是美国市场最活跃、经济增长最快、就业率最高、人口增幅最大的城市。现仅次于纽约，是美国第二大城市。20 世纪初，洛杉矶完成工业化，逐步进入以服务业为主的现代化，高科技、金融、物流、旅游、娱乐等成为城市的支柱产业。在洛杉矶服务业中，影视和旅游是两大最有特色、最有影响力的产业，其中又以好莱坞和迪士尼为代表。

好莱坞位于洛杉矶郡西北，靠近洛杉矶市中心区。早期的影视业中心主要在纽约、巴黎和伦敦。20世纪初，影视制片商从欧洲和美国东部陆续集中到洛杉矶，从而使洛杉矶成为新的影视业中心。好莱坞逐渐成为世界闻名的影城，被称为世界第一影都。

影制片商云集洛杉矶，与这里的自然和政治两大优势有关。从自然条件看，洛杉矶是影视业的乐土。洛杉矶虽然地处沙漠，干旱缺水，但地貌地形多样化。洛杉矶面对太平洋，有海洋、海滨、沙滩、草原、丘陵、高山、河流、湖泊等等，几乎集自然地貌于一身。因此，拍摄电影外景十分方便。受太平洋环流的影响，洛杉矶气候舒适，被认为是美国气候最好的城市。洛杉矶长年无雨，适合电影的外景拍摄，基本可以不要考虑天气问题。从政治条件看，洛杉矶是影视业避风港。欧洲各国等级制度森严，而美国的信条“人人平等”，洛杉矶是广大平民通过艰难开拓西部建立的城市，“人人平等”更加深入人心。这种社会氛围非常适合影视业的创作以及影片发行。

迪士尼是世界主题公园的开创者，所谓主题公园，就是园中的一切，从环境布置到娱乐设施都集中表现一个或几个特定的主题。迪士尼乐园位于洛杉矶郡东南，迪士尼主题公园的出现，与洛杉矶影视业有关。被称为“米老鼠之父”的迪士尼，年青时到好莱坞闯天下，注册成立了“迪士尼兄弟动画制作公司”，开始了他的卡通片创作。他创作了一个卡通主角活泼可爱的小老鼠，并取了一个响亮的名字“Mickey Mouse”(米奇老鼠)，不久又创作了“唐老鸭”等卡通形象。卡通影片成功后，迪士尼产生了一个更大胆设想，就是建造一座神奇的乐园，让所有孩子及父母都喜爱和快乐的地方。经过精心策划，1955年7 月17 日，位于洛杉矶的迪士尼乐园开张了，这是全球第一家主题公园。动画片所运用的色彩、刺激、魔幻等表现手法与游乐园的功能相结合，获得了极大的成功。经历近60 年，迪士尼公园至今仍然是世界游人量最多的公园，堪称世界之奇迹。

洛杉矶的产业基本是“自发”形成，在市场经济中，企业自由竞争，自主发展，优胜劣汰，最后形成像好莱坞、迪士尼这样的品牌。

（三）非营利组织是政府和市场的桥梁

非营利组织相对于赢利机构或商业机构，后者以利润为目的。非营利组织不同于政府组织，后者有行政权力。非营利组织有时亦称为第三部门，与政府部门（第一部门）和私营部门（第二部门），形成三种影响社会的主要力量。非营利组织的收入一般由公、私部门捐赠获得，一般可以免税，私人对非营利组织的捐款可以扣税。非营利组织的运作并不是为了追求利润，这一点通常被视为这类组织的主要特性，同时具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。

联合国国际标准产业分类体系把非营利组织划分为三大类，15 小类：一是教育，包括小学教育、中学教育、大学教育、成人教育及其他；二是医疗和社会工作，包括医疗保健、兽医和社会工作，以及其他社区服务和个人服务；三是环境卫生、商会和专业组织、工会、娱乐机构、新闻机构，图书馆、博物馆及文化机构，运动和休闲、其他会员组织。

美国的非营利组织分为三类：一是公共利益类，主要服务社会大众，如慈善、科学、文化、教育等；二是互惠互利类，主要是服务组织内成员，如社会团体、行业协会、网球俱乐部等；三是宗教类，主要服务宗教事务。

洛杉矶历来是美国非营利组织非常活跃的地区。2012 年洛杉矶郡共有31650 个非营利组织，加州基金会是洛杉矶地区最大的非营利组织，有30 亿美元资金，服务教育、文化、科技、医疗、社区等多个领域。[2]

对于政府、企业、非营利机构的界线和关系，洛杉矶地方政府处理得比较到位。政府主要关注自身建设和公共服务，决不涉足市场；企业是市场的主体，以追逐利润为目的，当然也要以缴税、捐款等形式回报社会；政府不方便干的事，企业不想干的事，由非营利组织承担。

二、学习借鉴：划清职能和界线

（一）政府的职能是“看住”市场

市场经济是目前人类社会所发现的最好的经济形式，尽管它有许多弊端，但它的优势更为突出，其他经济形式无法比拟。世上之事没有最好、只有更好，也许随着人类社会的进步，会有更好的经济形式与之相适应，但至少现在还没有发现。市场经济不是纯自然活动，是人类的社会活动，因此与人有关，是生产关系的集中体现。马克思《资本论》是一部宏大的经济学兼政治学、社会学著作，开篇第一章是《商品》。因为马克思认为，资本主义生产方式占统治地位的社会财富，表现为庞大的商品堆积。商品凝聚人类的劳动，这种劳动表现为具体劳动和抽象劳动。马克思说：“商品中包含的劳动的这种二重性，是首先由我批判地证明的。这一点是理解政治经济学的枢纽，因此，在这里要较详细地加以说明。”[3]

人之所以区别动物，是因为人既有生物本性，又有社会属性。作为自然的人，追求自身的利益，追求以最小的付出获取最大的收益，以最优的方式获取最好的收益。作为社会的人，要考虑在满足自身利益的同时，也使社会利益最大最优，要考虑满足了社会利益，才能更好地实现个人的利益。市场经济体现的是等价交换原则，公平是最大的特色。世界上的商品成千上万，千姿百态，但是有一点是相同的，即商品的价值，由人的劳动所凝聚。人们付出了等量劳动，就能获得等量价值，就能换取自己所需要的商品。如果你非常聪明、非常勤劳，可以提高效率、降低成本，则可获得超额利润。市场经济的等价交换原则，激发人们的劳动热情和创造。当你付出的劳动不能获得等量价值时，就会挫伤劳动积极性，可能不再有热情和创造。计划经济的一些做法，如平均主义、“大锅饭”，即造成这种不利局面。

在市场经济中，参与者非常活跃、非常积极，但并没有行政组织要求他们这样做，而是市场调节在起作用，这就是著名的那只“看不见的手”。由于指挥市场经济的是“看不见的手”，行政力量不便干预，如果非要干预，要么作用不大，要么反作用大。我国从计划经济向市场经济转变，对政府来说，就是要从管住市场向看住市场转变。管住市场，是一种行政行为，市场参与者的地位、市场活动的内容、市场经营的方式等，均由政府审批。看住市场，是一种市场行为，主要是维护市场的正常秩序，市场的所有活动都在视野之内，但不必经常出手。当市场运行正常时，政府可以不作为；当市场运行不正常时，政府则要作为。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”

（二）实现“管住”向“看住”的转变

我国改革开放30 多年来一大变化就是市场的作用越来越明显，与此相适应，政府管理经济的角色也在悄悄变化。计划经济时期，政府是经济的直接管理者。改革开放以来，单一的公有制经济被突破，私营经济、个体经济、外资经济、合资经济等非公有制经济快速发展，其经济总量超过公有制经济。非公有制经济是市场经济的产物，特别适合市场经济的土壤。从这个时候开始，政府从“管住”市场向“看住”市场转变。

与此同时，计划经济与市场经济体制发生变化，最终建立社会主义市场经济体制。党的十二大提出计划经济为主，市场调节为辅；十二届三中全会提出我国是公有制基础上的有计划商品经济；十三大提出计划与市场内在统一的有计划商品经济体制。这个时期我们想把计划与市场结合在一起，但市场经济有其自身的规律，强行结合不利市场经济的发展。1992 年邓小平同志南方谈话，指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”[4]同年召开党的十四大，明确指出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。尽管我们明确了市场经济体制的地位，但对市场经济中最重要最关键的因素“市场”作了限定，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这个限定直到党的十八届三中全会突破，市场在资源配置中起决定性作用。从不承认市场到承认市场，从市场为配角地位到市场为主角地位，从市场起基础性作用到市场起决定性作用，我们的认识随着时代的变化在不断升华，这是改革开放的重大实践成果和理论成果。

政府的角色变化是从处理好政府与企业的关系开始。国营企业成为国有企业，政府不直接经营企业，只是国有资产的所有者。政府不直接管理微观经济活动，而是通过经济杠杆影响宏观经济走向。一些具有企业性质的政府部门脱离政府成为企业，如纺织、冶金、煤炭、化工、铁路等。如果说改革开放以来，政府与企业的关系处理比较到位，那么，政府与市场的关系还远远没有处理到位。大政府、小市场，强政府、弱市场，就是明显表现。政府在一些时候抢位、越位，压制了市场的作用；而在另一些时候又缺位、少位，不能有效维护市场秩序。地方官员更多是关注招商引资，经济增长速度，经济总量和排名。而这些都不应是行政力量关注的重点，市场调节能做得更好。

（三）在“看住”中实施宏观调控

“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”是《决定》中一句完整的表达，说明市场和政府缺一不可，只是作用的方式和方向有所不同。政府应“看住”市场什么呢？

首先要看住市场走向。市场经济虽然有许多优越性，但也有不少缺陷，其中一大缺陷是滞后性。市场参与者成千上万，在他们的作用下形成市场的走向。谁也没有办法掌握每一个市场参与者的心态和动机，因此，市场的走向充满着不确定性。市场的信号往往是滞后的，当市场一片繁荣时，也许已暗藏危机。正是这种不确定性和滞后性，导致资本主义社会经常性经济危机，如1929 年波及几乎整个资本主义国家的经济大危机，2008 年影响全球的金融危机。

对宏观经济进行观测和预测，并采取必要的手段，是政府的职责，而个人和企业都很难在这方面发挥作用。因为政府是全社会的管理者，作用点覆盖全社会。政府掌握行政职权，可用利率、汇率、税率等经济杠杆调节宏观经济。

其次要看住市场主体。市场是否充满活力，关键看市场主体的参与程度。政府的职责是让市场参与者便利进入市场，灵敏感觉市场信号，快捷适应市场变化。如果政府设置道道门槛，紧紧把握审批大权，上述市场动力将消失。如果政府放权于市场，当市场参与者遇到困难时才及时出手，市场将充满活力。市场参与者中，企业是最主要的参与者。

工商登记制度是政府看住市场的第一道门槛。我国原有工商登记制度是政府对企业的单向管理，这种管理体现在企业注册和经营的各个方面。深圳在全国率先进行工商登记制度改革，公司实收资本不再作为工商登记事项，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。将企业年检制度改为年度报告制度，任何单位和个人均可查询，使企业相关信息透明化。削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度。这项改革大大降低创业门槛，使企业能灵活地适应市场，因此激发了人们的创业热情，新增商事主体成倍增加。

工商登记制度改革最能反映政府与市场的关系。如果说过去是管住企业的话，那么现在就是看住企业。企业的设立更加快捷方便，企业的经营更加灵活自如。这说明政府的管理事项在减少，管理方式在改变。但政府的服务不会减少，当企业遇到困难时，政府当立即出手。这就是“管”与“看”的转变。

负面清单制度是政府看住市场的第二道门槛。企业是市场的产物，企业的设立、运行等，遵循市场规律。以往政府是企业的管理者，除了企业如何设立要严格规定外，企业干什么事也要详细规定。市场瞬息万变，企业要随着市场的变化不断调整自己该干什么，政府不可能穷尽所有事项，也不可能像企业那样对市场信号高度灵敏。负面清单制度是政府管理角色的一个重大变化。既然不能管住企业，不如就只看住企业。不需要规定该干哪些事，只规定企业不该干哪些事。对于绝大多数遵纪守法的企业，政府只需提供服务；对于少数违法乱纪的企业，政府则要重拳出击。在负面清单制度下，企业自由，政府自如。

最后要看住市场秩序。在市场经济中，人们根据市场信号组织生产，按照等价交换的原则进行交易，形成约定俗成的市场秩序。但市场经济激烈的博弈，个人利益的膨胀，对超额利润的追求等，都可能使市场秩序失衡甚至严重扭曲。如以次充好、假冒伪劣、囤积居奇、强买强卖、欺行霸市等，都违背等价交换原则，甚至是违法行为。马克思在《资本论》中描述了资本家的贪婪：资本“如果有50%的利润，它就铤而赴险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。如果动乱和纷争能带来利润，它就会鼓励动乱和纷争。”[5]

如果说市场秩序的形成主要靠市场的力量，那么市场秩序的维护就主要靠政府的行政力量。政府应制订市场秩序的规则，并使规则得到严格执行。

[1]（美）邓穗欣.规划社会的十项原则[M].中国经济出版社，2014.

[2]美国国家慈善统计中心，2014-7.

[3][5]马克思.资本论第一卷[M].人民出版社，1975：55；829.

[4]邓小平文选第三卷[M].人民出版社，1993：373.