转职能 提效率 耕耘绿色光明——深圳市光明新区规划国土工作改革探索

深圳市委党校课题组

一、光明之绿和规划国土之责

（一）光明新区的成立是深圳可持续发展的必然

经过30多年的高速发展，深圳创造了世界经济发展的奇迹，2013年深圳经济总量14500.23亿元，跻身全国第4位。但深圳人多地少的矛盾也日益突出，面临土地、人口、资源、环境“四个难以为继”。十年前，深圳就针对自身发展可能遇到的“瓶颈”进行前瞻性预警，研究、谋划对策并及早行动，尽可能地降低其负面影响。基于此，开发强度相对较低的宝安区光明、公明街道成为深圳贯彻落实科学发展观、转变发展方式的首选之地。深圳市委市政府2007年决定在光明产业园区的基础上，成立光明新区，管理宝安区光明、公明两个街道。2007年8月19日，光明新区正式挂牌成立。

深圳市委市政府强调，成立光明新区，是深圳市贯彻落实科学发展观、加快原特区内外一体化进程、构建适应区域协调发展新体制的重大举措。光明新区要抓住机遇，开拓创新，实现由单一的产业项目管理向经济社会发展一体化管理转变，由推动产业发展向综合统筹转变，由建设产业园区向建设城市新区转变。根据深圳市委市政府要求，光明新区的开发不是一般意义上的、普通的搞建设，而是要体现高标准、高水平，始终坚持21世纪的标准、国际化的视野、后现代的理念。光明新区的绿色不仅仅是树荫和草地，而是要大力发展高新技术，全面推进循环经济，促进区域和谐发展，使光明新区成为贯彻落实科学发展观的典范地区。因此，从一开始，光明新区就被定位成“绿色新城”，走绿色低碳发展道路，肩负着“打造深圳新时期重要经济增长极、打造深圳落实科学发展观的典范城区”的两大历史重任。

（二）绿色发展是保护生态资源和传统产业的需要

光明新区是深圳的后花园，从某种意义上来说也是深圳乃至香港的“粮草”基地。光明新区具有得天独厚的生态资源，辖区生态环境优美，风景秀丽。辖区总面积156.1平方公里，水域和未建设用地达114.4平方公里，其中生态控制区面积83.45平方公里，占新区面积的53.72%；可建用地58.01平方公里，其中未建用地32.45平方公里。保护好良好的自然生态资源，是光明新区开发建设的首要任务。

光明新区农业产业尽管比重不高，却是深圳和香港重要的水果、蔬菜、花卉基地及畜牧养殖基地。位于光明新区的深圳市光明集团有限公司，其前身是始建于1958年的深圳市光明华侨畜牧场。经过50年的发展，光明集团有限公司已经成为拥有晨光乳业、卫光生物制药、光侨西式肉制品、光明猪配套系、光明鸽、光明荔枝龙眼、光明生态旅游等知名品牌产业的综合性集团企业。其旗下的晨光乳业是目前珠江三角洲地区最大的乳制品生产销售企业，全国最大鲜奶出口企业。产品占深圳鲜奶市场九成、香港鲜奶市场四成，远销越南、马来西亚等国。光明集团的农科大观园是国家农业科技园区核心重点项目，其奶牛示范基地、蚕桑文化科普基地、奇异瓜果世界、特种养植展示基地、生态果园和休闲山庄等主题区域是广东省青少年科技教育基地、深圳市科普教育基地。光明新区还建有全国“三高”农业示范基地、花卉基地和公明生态农业高新技术产业示范区、珠三角高科技观光农业旅游基地。

（三）规划国土管理部门的成立及使命

规划是城市发展的灵魂，国土是城市建设的基础。光明新区绿色发展理念、目标和任务，客观上需要有高标准的规划支撑、科学的土地管理保障。而实际情况是，光明新区地处原特区外，比较偏远，规划国土管理工作薄弱。为了加强规划国土工作对绿色新城建设的支撑和保障，伴随着光明新区的成立，2007年8月，原市规划局和原市国土资源和房产管理局先后成立光明规划分局和光明国土房产分局派驻光明新区。2009年9月，深圳市机构改革全面启动后，深圳市规划和国土资源委员会成立，在原光明规划分局、原光明国土房产分局基础上组建深圳市规划和国土资源委员会光明管理局（以下简称“光明管理局”），2009年底该局正式揭牌成立。面对规划国土工作薄弱的现实和新区绿色发展的高要求，新成立的光明管理局任重道远。

二、规划国土部门绿色服务的主要做法和成效

（一）主要做法

1.以绿色规划引领绿色光明建设。

面对绿色新城建设重任，光明管理局在组织员工学习绿色建筑、生态设计等专业知识的同时，组织规划专家团队先后赴新加坡、香港及国内先进城市考察学习，在深入考察调研、总结借鉴国际国内先进城市的发展经验和教训的基础上，确定了坚持绿色低碳、坚持基础设施先行、注重产业和城市的融合、注重生态环境和人文历史保护的规划编制指导思想。为了高水平做好规划，光明管理局策划组织“深港创新圈中的光明——发展机遇和规划对策”研讨会、“绿色城市与新城建设国际论坛”、“绿色城市、光明之路”学术论坛、中荷“光明新城工作坊”研讨会等活动，开展光明新城中心区城市设计国际咨询；组织“光明新区规划”工作坊与新加坡邦城、上海保柏等国内外高水平规划设计单位合作编制新区规划，邀请了一批国内外知名规划师以不同形式指导新区规划工作。在大量调研论证的基础上编制完成了从总体规划到单元规划等一系列绿色规划，以及绿色交通、再生水及雨洪利用、生态建设等40多个绿色专项规划，基本实现了从宏观指引到精细控制的多层次规划管控，为绿色新城建设提供了科学的规划保障。

2.以制度保障绿色光明建设。

为了保障规划的贯彻执行，2009年光明新区规划部门制定了《光明新区全面实施〈深圳市绿色建筑设计导则〉管理办法（试行）》。为了进一步完善相关政策法规，增强政策法规的操作性，2012年光明管理局开展《光明新区全面实施〈深圳市绿色建筑设计导则〉专项工作》编制，在深入调研论证的基础上形成了《光明新区绿色建筑调研报告》、《光明新区绿色建筑规划控制指标确定办法》、《光明新区绿色建筑设计审查指南》和《光明新区绿色建筑激励政策研究报告》四项成果。在此基础上，光明管理局制定了一系列保证绿色规划执行、绿色新城建设的政策制度，发布了绿色建筑示范项目建设管理办法、绿色建筑设计导则管理办法两个文件，将绿色建筑设计施工要求作为用地出让的重要条件之一明确写进《建设用地规划许可证》中；探索制定了绿色城市建设考核指标体系，确定生态环境友好健康、经济发展高效有序、社会和谐民生改善三大类指标，共30个小指标，并以深圳市政府规章的形式，为绿色新城建设提供了政策依据和强制性措施。为解决绿色建筑推行难问题，光明新区充分发挥政府的引导、推动作用，确定了政府投资项目100%实施绿色建筑标准、保障性住房项目100%实施绿色建筑标准、城市更新项目100%实施绿色建筑标准、区内社会投资项目100%实施绿色建筑标准的“四个百分之百”标准；同时要求所有项目全部依山就势进行规划设计、设置外墙保温体系、采用节水设备、研发类厂房及住宅类项目高层设计并设置地下室。

深圳土地稀缺，合理、节约利用每一寸土地，是可持续发展的关键。光明管理局着眼长远、从构建保障土地科学发展的长效机制出发，严格执行全市土地“供应减量化、使用高效化”政策，处理好土地增量发展与存量改造优化的关系，着重处理历史遗留问题，确保土地高效利用。

（二）初步成效

1.绿色建筑已成规模。

光明新区成立七年来，已打造了全国最多的绿色建筑，成为全国最大面积的绿色建筑示范区。 截至2013年底，光明新区按绿色建筑标准进行建设的项目共116个，总建筑面积约596.1万平方米。建成光明集团保障性住房、同富裕二期安居房等五个绿色建筑示范项目，通过绿色建筑设计认证项目累计达20个。这其中，既有政府投资项目，又有社会投资项目，无论数量上还是分布密度上，光明新区绿色建筑示范项目都位居全国前列，光明新区也由此成为深圳乃至全国绿色建筑通过认证数量最多、规模最大、示范类型最全面的区域。新建政府投资项目100%实施绿色建筑标准。一大批新的社会投资项目也实施绿色建筑标准。招商光明科技园被评为国家资源综合利用“双百工程”示范项目，是国家首个绿色示范工业园区；杜邦薄膜太阳能科技工业园被国家财政部列为“金太阳”示范项目，2010年11月并网发电，年发电量为148万度，每年减少碳排放量1480吨，是目前中国南方单个面积最大、容量最大的屋顶光伏电站；“光明拓日产业园区”被国家财政部、建设部评为可再生能源建筑应用示范项目，该项目占地面积27000平方米，外墙内藏非晶硅光伏发电设备，房顶上架设风力发电机，园区内安装各种太阳能路灯和草坪灯，融多项绿色技术为一体，其中太阳能光伏装机容量4000多千瓦。

2.绿色产业集群发展。

按照绿色新城建设目标，光明新区成立之初就为企业的进入设置了高技术、高附加值、高税收贡献与低耗能、低污染的“三高两低”标准，以循环经济、自主创新为核心，以新型绿色工业园区为载体，大力发展自主创新产业、高端产业，吸引了一批高成长型企业向光明集聚。初步形成了平板显示、LED、电子信息、太阳能光伏、生物医药、新能源、新材料和优势传统产业的绿色产业群，并呈现了良好的发展态势。光明国际平板显示产业园区已聚集华星光电、日东光学、华映显示、欧菲光等规模以上企业28家，构建了完整垂直产业链，成为国际一流的产业园区。2009年11月,华星光电项目正式签约落户光明新区，一期投资245亿元，成为深圳建市以来最大单体投资项目，2011年8月华星光电项目正式投产，2013年11月华星光电投资244亿元的二期项目正式开工。作为平板显示行业的“旗舰”，华星光电每产生1元的产值，就会拉动上下游配套链条4元左右的产值，在形成每月12万片基板的理想产能后，预计每年将拉动近500亿元的配套环节产值，产业带动效应明显。以世界500强企业美国杜邦公司杜邦薄膜太阳能为代表的太阳能产业和以科技部火炬计划重点高新技术企业星源材质为代表的新材料产业也在加快集聚；以世界500强企业葛兰素史克等为代表的光明现代生物产业园集聚了迈瑞、雷杜、卫武生物等知名企业，初步形成了生物医药产业群；华强文化创意产业基地、腾讯研发总部、招商局“智慧城”三大项目已经落户光明。2013年，光明新区战略性新兴产业全年实现产值758亿元，绿色产业已成为光明新区产业发展的主力军。

3.绿色交通体系等市政设施日臻完善。

光明新区规划设计的已建和再建的九纵八横17条主干道和30多条支路都按照绿色道路的标准实行了人车分流、公交优先的理念，里面采用了降噪材料，人行道采用了透气砖。“把乡野引入城市，把市民送到田园”的绿色城市理念建设城市绿道48公里、郊野绿道20.7公里。新区道路全部采用LED照明，其中光明大道是深圳首条全部采用LED照明系统的绿色道路，三年来LED道路充分展现了低光伏辐射污染、低能耗的优势，与普通照明相比每年每公里耗电可节约8万元。新建公交站亭全部采用既可以为候车LED显示屏幕提供夜间照明电源、又可以起到隔热遮荫作用的光伏太阳能屋顶。新区规划建设的城市主干道，地下综合管沟均按“共同沟”理念规划设计，现已建成9公里。综合管沟埋设各种地下管线，共同维护，集中管理，节约用地，避免了城市道路的“开肠破肚”现象。光明管理局还对新区共计23条市政道路整体实施低冲击开发雨水综合利用技术规划设计，结合路面结构、景观及绿化设置要求，因地制宜采取入渗、滞蓄、收集回用等各种雨水利用技术措施，尽可能降低建设项目建设后外排的雨水流量，并控制削减日益严重的面源污染，同时起到修复地下水文环境的作用，尽量减少对原有自然生态系统的冲击和破坏。这不仅在深圳是第一例，从规模上讲，在全国也是首例。

光明新区科学先进的绿色规划设计得到了国内外规划设计界的高度评价，并获得一系列殊荣：2008年住建部确定光明新区为全国首个绿色建筑示范区；2011年住建部又将光明新区列为道路低冲击开发、雨洪综合利用示范区；2013年3月,深圳光明新区获“国家绿色生态示范城区”称号。2009年光明中心区城市设计获得深圳勘察设计“金牛奖”；中央公园概念方案获得2009年美国建筑师协会AIA优胜奖；光明绿色新城的规划建设迎来国际、国内许多城市的关注，多个城市组团来光明考察交流。

三、以“大科室”制改革为契机提高管理水平和服务效率

（一）按照“建设法治政府和服务型政府”的要求不断推进改革

十八届三中全会明确指出：“必须切实转变政府职能，深化行政管理体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”十八届三中全会在“优化政府组织结构”中明确提出“优化机构设置、职能配置、工作流程。”近年来，光明管理局秉承立足基层、服务绿色发展的宗旨，不断改革改进工作，优化业务流程，提升行政效能；推行“一站式”服务、专人跟踪式服务，全力建设服务型机关，并取得了显著成效。但是，规划国土管理工作所涉及的领域直接关系到人民群众的重大利益，尤其是在土地价值不断飙升情况下，成为各种社会主体利益博弈的焦点；规划国土管理工作专业性强，涉及的政策法规繁杂，政策掌握、执行的难度很大；规划国土管理工作直接与基层群众接触，服务对象素质参差不齐，服务要求很高。面对这样的工作局面，光明管理局还存在定位不清、部门设置过多、科室职责交叉、各自为战等问题，导致协调成本相对过高，内耗现象存在，影响服务效率。

（二）按照“大综合、大服务、大监管”的思路推动审批流程再造和职能整合优化

光明管理局按照十八届三中全会精神，针对工作中存在的问题，提出“以服务基层为导向，以高效执行市规土委决策、高质量完成新区提出的各项任务为目标，以‘转变工作作风，提高行政效率’为核心，建设服务型管理部门”的改革思路，探索研究通过“大科室”制改革提高服务效率。经过深入研究，光明管理局制定了比较科学完善的改革方案，报市规划国土资源委员会批准，现已启动改革。一是按照“大综合、大服务、大监管”的思路，在总编制和职数不突破的前提下，将现有14个工作部门（10个定编科室和4个内设部门）重组为综合科、法制科、规划科、用地科、更新整备科、建管科、地质与数据科七个部门，形成便捷高效的行政管理架构。二是按照“能简则简”的原则，对203项对外事项的办理流程进行梳理优化，压缩业务链条，实现五类事项的合并办理，减少办理时间。三是按照“谁审批、谁监管”原则，建立“监管清单”，明晰监管流程，强化审批服务事项的事中、事后监管，以此倒逼行政审批工作的规范运行，推动审批流程再造和职能整合优化。

（三）解决三方面的问题确保改革取得成效

光明管理局推行的“大科室”制改革是继2009年深圳大部制改革在基层的进一步探索，改革能否达到预期效果还取决于以下几个方面的问题能否解决好：一是科学定位，处理好“条”与“块”关系问题。作为派驻机构，光明管理局一方面要按照市规土委要求负责执行与监管任务，另一方面又要接受新区领导促进加快项目落地。从另一个方面来说就是深圳土地紧缺问题与需求之间的矛盾，既要强调紧约束又要提供优质服务，在实际工作中往往会产生矛盾误会，产生所谓的“夹心饼干”问题。二是解决好改革主体“人”的问题。团队工作的好坏在于能否调动人的积极性。基层政府部门机构设置过多，一个重要的原因在于通过设置更多的职务职级来满足工作人员晋升的需要。职务职级晋升是公务员个人成就的集中体现，是激励机制的主要方式。每一职务相对应的级别设置比较少,导致很多公务员看不到晋升前景，尤其是基层公务员，晋升更是非常困难，从而失去工作的积极性。完善公务员职务、级别双阶梯晋升制度，为中低层的公务员提供更大的职业发展空间，使公务员在职务无法晋升的情况下，也可以根据其工作业绩、表现、年限等情况晋升级别，提高工资待遇，以达到激励作用。三是着眼长远利益，提高规划土地管理的政策化、法制化水平。深圳作为经济特区，一方面在快速发展中有关土地管理的政策法规制度供给不足，导致基层人员政策依据不足，操作空间过大，工作成本与风险过高；另一方面，土地管理制度处于转型期，各种问题纷繁复杂，发展路线趋势不很明朗，早期制定的法规政策更多地注重短期利益，造成了许多历史遗留问题。深入研究深圳国有土地和集体土地二元管理带来的历史遗留问题的解决方案，健全深圳土地管理的法规体系，对提高管理服务水平尤为重要。

[1]超前规划大视野，精耕细作绘光明——光明新区成立五年来绿色规划逐步变为现实[N].深圳特区报，2012-8-15.

[2]发挥规划引领作用，强化土地保障功能，助力光明新区大发展[EB/OL].深圳市规划和国土资源委员会官网，2012-2-9.

[3]市规划国土部门探索土地管理“光明模式”[EB/OL].深圳市规划和国土资源委员会官网，2012-8-20.

[4]光明新区以土地管理推动社区转型调研报告[R].深圳市规划和国土资源委员会光明管理局，2012-3.