立法协商初探——以协商民主理论为视角

郭杰

党的十八大报告提出：“健全社会主义协商民主制度。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”十八届三中全会更进一步明确提出“深入开展立法协商”，把立法协商作为协商民主体系中的一项重要内容。立法协商的正式提出，对于新形势下加强和改进立法工作，拓展公民有序参与立法途径，推进科学立法、民主立法，提高立法质量，具有重大而深远的意义，也是人民代表大会制度与时俱进的产物。本文试以协商民主理论为视角，结合深圳人大近年来的立法实践，对立法协商问题作一粗浅的探讨。

一、立法协商是协商民主理论在立法领域的体现

（一）协商民主的概念和特征

协商民主一词是1980年克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次提出。到了20世纪后期，西方学术界开始普遍关注协商民主理论。中国学术界开始接触并了解协商民主理论是在2002年，德国当代思想家哈贝马斯在华所作“协商民主的三种规范”演讲。随后，协商民主理论研究开始越来越多地进入国内学术视野。

什么是协商民主？西方学者从不同的视角给出解释，归纳起来主要有三种观点：第一种观点是把协商民主作为一种决策形式。米勒认为，当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的，那么，这种民主体制就是协商的。第二种观点是把协商民主视为一种治理方式。其代表人物是瓦拉德兹，认为协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式。第三种观点是把协商民主看成一种团体或者政府组织。科恩认为，协商民主是一种事务受其成员的公共协商所支配的团体。库克认为，协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。我国学者陈家刚认为，协商民主意味着政治共同体中自由、平等的公民，通过参与政治过程、提出自身观点并充分考虑其他人的偏好、根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性地审视各种政策建议，从而赋予立法和决策以合法性。综合上述观点，从一般意义上讲，所谓协商民主指的是这样一种民主政治形态，即公民通过广泛的公共讨论过程，各方的意见在公共论坛中互相交流，使各方了解彼此的立场和观点，并在追求公共利益的前提下寻求并达成各方可以接受的可行方案。

协商民主具有以下四个特征：合法性。协商民主的合法性来源于形成决策的程序，即理想的协商程序使各种分歧最终通过讨论而达成共识。理性。在协商过程中，发挥作用的是合理的观点，而不是情绪化的非理性的诉求。公开性。这首先表现为协商过程是公开的，整个程序是公众知悉的；其次是协商参与者在讨论和对话过程中公开自己支持某项政策的理由和偏好；再次是立法或政策建议是公开的，公众知道政策的形成过程。责任性。参与者对自己的行为负责及对自己提供的认识负责。

（二）立法协商的概念和形式

目前国内学界对立法协商的研究尚处于起步阶段。关于立法协商的概念，存在广义和狭义两种理解。有人认为，立法协商，是指政协有关专门委员会和政协委员,在立法机关初审之前,对有关法律法规草案进行论证、协商,发表意见和建议的活动。这是一种狭义的立法协商。十八届三中全会决定所指的立法协商不是这种狭义的立法协商，而是广义的立法协商。本文所探讨的是广义的立法协商，即作为立法机关的人大及其常委会所进行的立法协商。广义的立法协商是指：具有立法权的人大及其常委会或其行使相关立法权限的法定主体，在立法活动中与特定或者不特定主体之间的协商民主活动。

从立法协商的概念可以看出，立法协商是民主立法的一种重要形式，是协商民主理论在立法领域的体现。立法协商的主体是人大及其常委会，或者是人大及其常委会中行使立法权限的部门，立法协商的对象是特定或者不特定的主体，也就是《立法法》第三十四条所指的“各方面”，包括公民、组织、团体、机关、企业事业单位等，人民政协自然也包含其中。

立法协商的形式多种多样，《立法法》第三十四条提到了“座谈会、论证会、听证会等多种形式”，笔者认为，立法协商的形式主要有以下几种：

网络论坛。网络论坛是公众参与立法协商的一种新形式。随着互联网技术的迅猛发展，网络论坛为公众提供了一种新的参与立法协商的渠道。人大及其常委会或者其行使立法权限的部门，可以就立法中有争议的制度设计等问题，在网络论坛中组织讨论，网民可以自由发表意见。通过网络论坛，网民们得以更方便地交流，更便捷地发表自己的观点，而且发布信息都是通过有记录的文字来进行，避免了精华内容的流失。立法机关通过网络论坛来征询意见，有更高的效率和时效性，也最节约成本和资源。

座谈会。人大及其常委会或者其行使立法权限的部门，在立法前的调研阶段以及立法过程中的起草、修改阶段，通过召开不同形式的座谈会，以听取各方面的意见和建议。公民、组织、团体、机关、企事业单位等参与这样的座谈会，就是参与立法协商的一种重要形式，他们可以在座谈会上发表自己的意见和建议。

论证会。人大及其常委会或者其行使立法权限的部门，就立法的必要性、可行性以及有关法律制度设计等问题，组织有关专家召开论证会，进行充分的讨论和论证。由于参加论证会的专家都具有某一方面的专业知识，因而其观点往往具有重要的参考价值。

听证会。立法听证制度是现代立法制度所追求的公正性与民主性的集中体现。它是指立法机关为了收集、获取可靠的立法信息和资料，就立法的必要性和法规案内容的可行性等问题举行听证会，邀请和接受与法规案有利害关系的组织和公民、有关专家学者、实际工作者等到会陈述意见，以便为立法决策提供参考依据的制度。立法听证有利于广泛听取各方面意见，有利于加强各方沟通协商，因而是立法协商的一种重要形式。

向政协委员征求意见。人大及其常委会或者其行使立法权限的部门，就立法的必要性、可行性以及有关法律制度设计等问题，向政协委员征求意见。政协委员是各个界别和领域的代表，人才荟萃，发挥这些人才和政协的优势，既可以拓展政协民主监督的渠道和途径，也是人大立法协商的一种新形式。

二、立法协商实践的理性分析

目前，各地人大都不同程度地进行了立法协商的实践。以深圳人大为例：

（一）立法协商有法可依

2012年5月1日起施行的《深圳市制定法规条例》，虽然没有明确提到立法协商的概念，但对立法协商的有关问题做出了规定——第九条：“制定立法规划和立法计划时，常务委员会应当向市人民代表大会代表和社会公开征集法规项目建议。”第十三条：“国家机关、政党、社会团体、企业事业组织、个人可以向常务委员会提出制定法规的建议。”第三十四条：“有关专门委员会、工作委员会对市人民政府提出的法规案在提请常务委员会会议第一次审议之前，应当就制定该法规的必要性、合法性、可行性等问题组织调研论证。”第四十九条：“列入常务委员会会议议程的法规案，一般应当在常务委员会会议第一次审议前向社会公布并征求意见；不公布的，由初审委员会报请主任会议决定。初审委员会应当在会前听取各方面的意见。”第五十条：“法规案中涉及行政许可、价格、收费等关系人民群众切身利益的事项或者社会普遍关注的热点、难点问题以及其他重大事项，常务委员会、有关专门委员会或者工作委员会可以组织听证会论证。”

（二）立法协商实践如火如荼

近年来，深圳市人大常委会从法规的立项、起草到审议各阶段，通过媒体进行新闻发布，采取召开座谈会、听证会、论证会等形式，让社会各界充分反映意见和诉求。如去年制定的《深圳经济特区行业协会条例》，市人大常委会将“法规草案征求意见稿”在新闻媒体全文登载，公开征求社会各界意见，共征集到意见3000多条；《深圳经济特区控制吸烟条例》，市人大常委会共组织了7次听证会；《深圳经济特区规划土地监察条例》的修订，市人大常委会将《深圳经济特区规划土地监察条例（修订草案）》全文在新闻媒体上公布，向社会各界广泛征求意见，并专门征求了市政协各委员会的修改意见。深圳市人大常委会通过这样的立法协商，使这些法规更客观全面地反映了大多数群众的意见和要求，从而提高了立法质量。2013年4月16日，深圳市人大常委会还组织了首届人大代表论坛，组织代表论坛二次，2014年5月17日又聚焦《深圳经济特区控制吸烟条例》组织了人大代表论坛。

3月21日，担任银监会主席一年多的郭树清成为刚刚成立的中国银行保险业监督管理委员会第一任主席。5天之后，中国人民银行召开干部大会，中组部相关负责人宣布了他的另一项职务：郭树清任央行党委书记、副行长。

然而，由于立法协商尚处于起步和探索阶段，不可避免地还存在一些需要完善之处。主要表现在以下方面：

立法协商的概念不明晰。目前，立法协商的理论研究还不够深入，在实践中也还存在不同的看法，在立法中也没有给予明确的定位，如《深圳市制定法规条例》只是提到“公开征集法规项目建议”、“听取各方面的意见”、“组织听证会论证”等，并未明确提出立法协商的概念，从而自然会影响立法协商的广度和深度。

立法协商的有关形式不完善。主要体现在制度化、规范化、程序化方面，均有待完善。如：公开征询公众意见的内容、范围、形式、意见反馈、意见采纳、不采纳意见的理由和说明等；网络论坛的组织、程序、结果利用等；座谈会、论证会、听证会的组织、对象、程序、结果利用等；向政协委员征求意见的方式、结果利用等；这些都亟待总结经验，尽快完善，通过一定的法律制度固定下来。

立法信息公开不够。立法信息公开是立法协商的首要条件。立法信息公开包括立法项目公开，立法机关的会议公开，向社会公开法案文件、资料和审议讨论情况，允许公众旁听立法机关审议讨论法案的会议，允许新闻媒体采访报道相关立法活动等。目前在立法信息公开方面，地方的人大做了一些有益的探索，比如对常委会的审议活动进行网络直播等，但总的来看，做得还很不够。

公众参与立法协商存在利益偏好和专业障碍。公众往往对与自身利益有关的立法乐于参与协商，而对与自身利益没有直接关系或者关系不大的立法，往往热情不高，对于一些专业性很强的立法，更是缺乏参与的积极性。比如，控制吸烟条例，因为事关每一个人，且专业性也不强，因而公众参与的积极性就很高，而特种设备安全条例，因与多数人关系不大，且专业性较强，因而愿意参与的公众就很少。

立法协商的反馈机制不完善。目前，在立法协商实践中，人大及其常委会或者其行使立法权限的部门，无论是通过公开征询公众意见、网络论坛、座谈会、论证会、听证会还是向政协委员征求意见，所得到的意见建议，无论是否采纳，往往都没有向对方反馈，这在一定程度上会消减公民、组织、团体、机关、企事业单位以及政协委员参与立法协商的热情，而非良性互动。

三、完善立法协商机制的建议

立法协商是新形势下立法工作与时俱进的产物，是协商民主理论在立法领域的体现，是科学立法、民主立法的必然要求。然而，无论是在理论上还是在实践上，立法协商都是一个新事物，都还处于探索阶段，不完善在所难免。笔者试对完善立法协商机制提出如下建议：

（一）立法协商法定化

为了避免立法协商的随意性，迫切需要将立法协商法定化，即在立法中明确界定立法协商的概念，取代狭义的“征求意见”的概念。就深圳而言，建议修改《深圳市制定法规条例》，明确规定立法协商的概念、形式和程序，使立法协商工作真正有法可依，于法有据。

（二）协商形式规范化

为了规范立法协商的形式，人大及其常委会可以通过制定相关的规章制度或技术规范来实现。制定立法公开征询公众意见规程，明确征求意见的范围、形式、意见反馈及结果利用等内容；制定网络论坛征求意见办法，明确什么样的立法、涉及哪些方面的内容需要通过网络论坛征求意见，以及网络论坛征求意见方法、程序、意见反馈及结果利用等；制定立法座谈会、论证会、听证会规则，明确规定参加会议的对象、会议的程序、意见反馈及结果利用等内容；制定立法征求政协委员意见办法，明确规定什么样的立法、在什么阶段需要征求政协委员的意见，以及征求意见的范围、程序、意见反馈及结果利用等内容。

（三）代表论坛常态化

人大代表是人大工作的主体。人大代表是联系人大与基层群众的桥梁，他们来自各行各业，代表性、联系性广，熟悉基层情况，很多人是本行业的行家里手，在立法协商中应当充分发挥代表作用。深圳人大在实践中探索的代表论坛，就是一种发挥代表作用的创新之举。要利用代表论坛这一形式，发挥代表在立法协商中的作用。建议将代表论坛常态化，可以规定每二个月举行一次代表论坛，对于人大常委会即将审议的法规，先在代表论坛上进行讨论，这是发挥人大代表在立法协商中的作用的好形式。

（四）立法信息公开化

立法信息公开是立法协商的首要条件。要使公众有效地参与到立法协商中来，首先就应当保证立法信息的对称性，即必须做到立法信息公开。立法信息原则上都应当进行公开。立法机关在公布法规草案的同时，应当将立法背景以及对公众和社会的意义同时公布，使公众对法规草案从多种角度进行认识，从而为公众提出建设性意见发挥良好的引导作用。立法信息公开是一个双向互动的过程，亦即是立法协商的过程。立法机关在公开立法信息的同时，应及时将收集到的公众意见进行整理，并将收集意见的情况进行公布，必要时召开座谈会，让公众及时了解自己意见建议被采纳的情况，从而激发他们参与立法协商的热情，形成良性互动。

立法信息公开应当贯穿于立法的全过程。除了公开法规草案以外，在立法规划阶段、法规草拟阶段、法规审议阶段、法规表决阶段以及法规颁布阶段，都要对相关信息进行公开，并通过有效的制度设计使公众有机会参与其中。通过平等的协商讨论，使立法过程和结果充分体现和尊重公众的意见，从而有效地提高立法质量。